14. Адміністративно-правові акти: поняття та види.

Адміністративно-правова норма це вид правової норми, за допомогою якої формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини, організується і забезпечується функціонування публічної адміністрації.

Адміністративно-правовим нормам притаманні такі риси:

1) це вид правової норми, а отже, їй притаманні всі ознаки останньої (загальнообов'язковість, формальна визначеність, забезпечення її виконання державними примусом та ін.);

2) вони спрямовані на реалізацію не приватного, а публічного інтересу;

3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної адміністрації;

4) предмет їх регулювання становить широке коло суспільних відносин, що складаються в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг, застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень;

5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права в багатьох сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона здоров'я, внутрішні справи та ін.);

6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністративного права, тобто в них закріплюються приписи, заборони та дозволи, що використовуються публічною адміністрацією для регулювання суспільних відносин;

7) вони не систематизовані, а містяться в різних за юридичною силою нормативно-правових актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах публічної адміністрації, в тому числі органів місцевого самоврядування;

8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти одностороннього волевиявлення (укази, розпорядження, накази).

Кожна норма адміністративного права має свою структуру, яка складається, як і норми інших галузей права, із трьох елементів: гіпотези, диспозиції і санкції1.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною (досяглій 16 років, громадянин зобов'язаний отримати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду, містити вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези містять формулювання: "може бути", "у разі необхідності" тощо (наприклад, військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може перевірити документи).

Диспозиція закріплює конкретне правило поведінки суб'єктів адміністративного права, яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад, за появу в нетверезому вигляді в громадському місці, згідно зі ст. 178 КУпАП, до громадян застосовуються такі адміністративні стягнення, як попередження, штраф або адміністративний арешт.

Санкція - не обов'язковий елемент адміністративно-правової норми. Більшість адміністративно-правових норм носить не санкційний, а рекомендаційний характер. Замість санкції також може міститись заохочення.

Адміністративне право є найбільшою галуззю законодавства України. У зв'язку з цим значний масив адміністративно-правових норм можна класифікувати за різними критеріями: функціонального призначення, ступеня загальності, спрямованістю змісту, форми припису, за межами дії та повнотою викладення змісту.

За функціональним призначенням виділяють регулятивні та охоронні; за змістом - матеріальні та процесуальні; за ступенем загальності - загальні, міжгалузеві, локальні.

За спрямованістю змісту адміністративно-правові норми поділяють на види, які: визначають правовий статус суб'єктів і об'єктів адміністративно-правових відносин, форми і методи адміністративної діяльності, порядок проходження державної служби; забезпечують законність у державному управлінні; регулюють публічне управління в окремих галузях (сферах); визначають підстави притягнення до адміністративної відповідальності та процедурні питання її реалізації.

За формою припису адміністративно-правові норми класифікують на: зобов'язуючі - які зобов'язують здійснити певні дії; заборонні - забороняють вчиняти певні дії; дозвільні (повноважні, диспозитивні) - надають дозвіл діяти в межах вимог норми, вчиняти активні дії; стимулюючі (заохочувальні) - забезпечують вплив на поведінку учасників правовідносин за допомогою засобів морального і матеріального характеру.

Адміністративно-правові норми поділяються за межами дії: у просторі, часі та за колом осіб. За повнотою викладення змісту виділяють: абсолютно визначені та відносно визначені; відсильні та бланкетні.

1. Залежно від предмета регулювання:

Матеріальні норми - закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин.

Процесуальні норми - закріплюють порядок, процедуру здійснення прав та обов'язків суб'єктів адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми є формою життя, засобом здійснення норм адміністративного матеріального права.

2. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів;

б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;

в) такі, що встановлюють порядок проходження публічної служби, права і обов'язки службовців;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;

г) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями;

д) норми, що встановлюють права і обов'язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави.

3. За адресами або суб'єктами:

а) адресовані органам державно-виконавчої влади;

б) адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

в) адресовані державним службовцям;

г) адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;

ґ) адресовані недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;

д) адресовані громадянам.

4. За формою припису:

а) зобов'язуючі (приписні) - ці норми зобов'язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов'язана видати наказ;

б) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер. Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх - спеціальною;

в) повноважні (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб;

г) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад у сфері оподаткування).

ґ) рекомендаційні - особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв'язання завдань, що виникають.

5. За галузевою належністю:

а) матеріальні - характеризуються тим, що юридично закріплюють комплекс обов'язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система публічного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

б) процесуальні - регламентують динаміку публічного управління і пов'язаних з ним управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо. їх призначення - визначати порядок реалізації юридичних обов'язків і прав, встановлених матеріальними нормами.

6. За межею дії:

а) у просторі - дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони;

б) у часі - дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або і не обмежуватися (безстрокові норми).

7. За ступенем загальності:

а) загальні - мають загальне значення, наприклад: документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років - свідоцтво про народження;

б) міжгалузеві - регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління);

в) галузеві - регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств та відомств;

г) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.

8. За повнотою викладених велінь:

а) визначені;

б) бланкетні (відсильні) - норми непрямої дії, які самі не встановлюють правил поведінки, а мають відсильний характер до інших нормативних актів. Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших органів, громадських об'єднань або трудових колективів. 9. За юридичною силою:

а) викладені в законах;

б) викладені в указах;

в) викладені в постановах;

г) викладені в рішеннях;

г) викладені в наказах тощо.

Норми адміністративного права діють через їх застосування та виконання. Такі дії називаються правозастосовчою та правовиконавчою діяльністю.

Правозастосування виражається у вирішені на основі норм адміністративного права конкретних справ уповноваженими на те державою суб'єктами. Наприклад, начальник ОВС приймає постанову про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності за дрібне хуліганство.

Правозастосовний процес пов'язується з виконанням конкретних вимог

1) застосування норми адміністративного права повинно відповідати змісту і цілям для досягнення яких вона встановлена;

2) адміністративно-правова норма застосовується тільки органом або його представником, які мають на це повноваження;

3) норма адміністративного права повинна застосовуватись з виконанням необхідних процесуальних вимог;

4) акт застосування адміністративно-правової норми повинен мати своє документальне відображення;

5) правозастосовчий орган повинен забезпечити виконання акта правозастосування.

Правовиконавча діяльність є другою формою втілення адміністративно-правової норми, яка виражається в підпорядкуванні поведінки учасників суспільних відносин у сфері публічного управління звернених до них вимог, які закладені в самій нормі. Норми адміністративного права діють: у просторі; в часі; щодо окремих осіб; в окремих галузях.

За дією в просторі вони бувають: загальнодержавними, міжтериторіальними, місцевими.

За дією в часі - строкові та безстрокові.

Щодо окремих осіб норми адміністративного права діють стосовно громадян України та іноземних громадян, повнолітніх та неповнолітніх, чоловіків та жінок і таке інше. Норма перед її застосуванням повинна бути правильно витлумачена суб'єктом правозастосування.

Вимоги, закріплені в нормах адміністративного законодавства постійно удосконалюються. За своєю природою норми адміністративного права, як жодні інші, відповідають змінам і розвитку суспільства. Навіть дуже гарний закон не буде діяти, якщо його не так будуть тлумачити. Тому недостатньо прийняти необхідний законодавчий акт, важливо відпрацювати шлях його реалізації в життя.

Неодмінним інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює діяльність щодо виконання адміністративних зобов'язань, є правові акти публічного адміністрування. З ними пов'язані виконання публічних функцій і розв'язання будь-якої проблеми у економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всіх суб'єктів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб.

Правові акти публічного адміністрування становлять важливу правову форму реалізації владних повноважень щодо досягнення цілей і вирішення завдань, які ставляться перед публічною адміністрацією. Такі акти видаються органами виконавчої влади, однак вони також приймаються і державними органами, що належать до інших гілок державної влади, - органами законодавчої та судової влади.

Як було зазначено вище, встановлення, застосування правових норм, укладення адміністративних договорів безпосередньо пов'язано з правовими актами. Такі акти є єдиним способом створення і застосування правових норм у процесі публічного адміністрування. Поняття цих правових актів публічного адміністрування управління - проблема сучасного адміністративного права. В юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.

Основні труднощі щодо визначення поняття публічного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної природи. Він зумовлений, насамперед, одночасною належністю актів до правових та управлінських явищ. Зрозуміло, публічне управління розглядати у відриві від права не можна, так само, як і право неможливо розглядати без його регулюючих, управлінських функцій. Отже, акти управління мають два джерела особливостей: правове і управлінське. Без правових актів не може бути публічного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері дій публічної адміністрації.

Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні трьох, найпоширеніших поглядів на цю проблему.

По-перше, правові акти публічного адміністрування визначають як форми управлінської діяльності держави.

По-друге, правові акти публічного адміністрування визначають як документи, що виходять від компетентних суб'єктів публічної адміністрації.

По-третє, правові акти публічного адміністрування визначають як владні дії публічної адміністрації.

Кожна із зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів публічного адміністрування, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів публічного адміністрування.

Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що категорія "правові акти публічного адміністрування" збігається з категорією "правові форми публічного адміністрування", що вірно лише частково. Акти публічного адміністрування збігаються у такий спосіб лише частково з такими видами форм, як встановлення норм права, застосування норм права, укладання адміністративних договорів.

Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт - не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовчій практиці. Отже, документ - це форма існування акта публічного адміністрування, а тому визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.

Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак правового акта публічного адміністрування є третя думка.

Саме слово "акт" найчастіше вживається у значенні "вчинок, дія". Категорія "публічне адміністрування" визначається як діяльність публічної адміністрації. Тобто, якщо адміністрування є діяльністю, а будь-який процес адміністрування - комплексом послідовних дій суб'єктів владних повноважень, то здійснювати владний вплив не діючи не можна.

Виходячи з викладеного, можна визначити ознаки правових актів публічного адміністрування:

- ці акти - це, насамперед, дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття правового акта публічного адміністрування;

- правові акти публічного адміністрування виступають формами діяльності публічної адміністрації, причому тільки формами правовими;

- вони мають вольовий характер відповідно до вольової сутності самого права. Отже, правові акти публічного адміністрування - не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення;

- ці акти не тільки волевиявлення, а волевиявлення, що спричиняють правові наслідки, в ході реалізації завдань публічної адміністрації;

- загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта публічного адміністрування є потреба в юридичному впливі на існуючі у цій сфері відносин (публічного управління, адміністративних послуг, адміністративної відповідальності, оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень); Тому юридичний ефект - безпосередня мета юридичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів публічного адміністрування, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин;

- мають публічно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин із виконання публічною адміністрацією адміністративних зобов'язань;

- підзаконність. Владний характер правового акта не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність правового акта означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення;

- правовий акт публічної адміністрації може виступати варіантом її рішення;

- такий правовий акт приймається виключно повноважним суб'єктом публічної адміністрації;

- це переважно одностороннє волевиявлення повноважного суб'єкта публічної адміністрації;

- він встановлює правила належної поведінки у сфері публічного адміністрування;

- правовий акт публічного адміністрування може бути опротестований або оскаржений у встановленому чинним законодавством порядку (наприклад в порядку адміністративного судочинства);

- правовий акт публічного адміністрування у разі недодержання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки - відповідальність винної сторони;

- наявність певної форми видання правового акта публічного адміністрування. Такі акти провадяться у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою.

Виходячи із зазначеного вище, правові акти публічного адміністрування - це владні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів.

Правові акти публічного адміністрування за масштабністю їх дії не обмежуються сферою публічного управління. У ряді випадків з їх допомогою регламентуються окремі сторони суспільних відносин, що становлять предмет не адміністративного, а інших галузей російського права. Найбільшою мірою це стосується фінансових відносин, частково трудових, земельних та ін. Зокрема саме на їх основі виникають податкові, природоохоронні правовідносини.

Правовий акт публічного адміністрування може стати підставою для прийняття інших актів. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обмеження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення під-карантинних матеріалів та інших заходів, передбачених законодавством.

Акти публічного адміністрування відрізняються від суміжних актів.

Так, акти публічного адміністрування відрізняються від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти публічного адміністрування - це переважно однобічні, публічно-владні волевиявлення конкретних органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Навіть адміністративні договори, незважаючи на їх схожість з цивільними угодами, мають суттєві відмінності, про що зазначалося вище.

Істотно відрізняються акти публічної адміністрації і від актів громадських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони обов'язкові лише всередині самих громадських організацій. Акти публічної адміністрації обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені.

Нарешті, акти публічного адміністрування відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів публічного адміністрування.

У юридичній літературі поняття «джерело права» неоднозначне. Проте традиційно під ним розуміють зовнішню форму вираження правових норм.

Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть виступати нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з позиції буття права, так і його встановлення.

У руслі концептуального оновлення українського адміністративного права і у зв'язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського) тлумачення права поняття «джерело права» необхідно розглядати в обох вказаних значеннях. Це дає змогу значно розширити уявлення про систему джерел адміністративного права.

Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм

139

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових. Загалом же ця проблема залишається дискусійною і потребує ґрунтовнішого дослідження.

До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти громадських організацій або прийняті ними спільно з державними органами, якщо вони містять норми адміністративно-правового характеру.

Нині об'єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду. Наприклад, «Типові правила внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців підприємств, установ та організацій», що затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР¹. Втім слід зауважити, що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) встановлено лише два основні дисциплінарні стягнення — догана і звільнення.

Помітне місце серед джерея адміністративного права посідають акти органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані загальнообов'язкові рішення, якими встановлюється адміністративна відповідальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонального значення.

Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та деякі інші закони.

Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для адміністративного права він буде джерелом лише у тій частині, котра має адміністративно-правовий характер.

Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у правовій системі України. Однак є певні застереження щодо цього висновку. Зокрема, Конституційний Суд України може приймати

¹ Бюллетень Госкомитета СССР по труду и социальным вопросам. — 1984. — № 11. — С. 3-13.

140