3. Как достигается качество проведения сертификационных испытаний?Аккредитации

Как неоднократно отмечалось ранее, деятельность но оценке соответствия продукции, работ (услуг) требованиям безопасности и качества, включающая испытания и контроль, подтверждение соответствия, регистрацию и т.д., — один и I важнейших механизмов, регулирующих рыночные отношения в сфере бизнеса. Оценку соответствия проводят специатьные аккредитованные органы. При этом под аккредитацией понимается официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в опреде­ленной области оценки соответствия.

Слово «аккредитация» происходит от латинского accrederc — доверять, быть уверенным в чем-либо. Таким образом аккредитация (англ. accreditation) означает «давать уверенность». Заинтересованные лица и организации могут быть уверены в том, что аккредитованные органы предоставляют им услуги компетентно и надежно.

Мировой опыт показал, что аккредитация, проводимая на основе международ­ных норм и правил, обеспечивает необходимый уровень доверия всех участников рынка: изготовителей, продавцов, потребителей, регулирующих органов.

Рассмотрим гипотетический пример, показывающий широкое применение инструментов аккредитации в практической деятельности компании по водо­снабжению города, которая также производит средства водоочистки и бутили- рованную воду.

Аккредитованные метрологические лаборатории калибруют измерительное оборудование для всего производственного процесса.

Аккредитованные испытательные лаборатории проводят испытания механи­ческих, гидравлических и электронных компонентов системы водоснабжения и вспомогательных процессов и оценивают их соответствие технологическим регламентам.

Аккредитованные инспекционные органы проводят регулярную проверку всей системы водоснабжения.

Аккредитованные органы по сертификации продукции подтверждают сер­тификаты соответствия нормативным требованиям безопасности основной и сопутствующей продукции.

Аккредитованные органы по сертификации систем качества оценивают систе­мы управления качеством и экологического менеджмента и выдают сертификаты соответствия.

Аккредитованные органы по сертификации персонала проверяют подготовку и техническую компетентность специалистов.

На приведенном примере показано, что аккредитации подлежат органы по сер­тификации, испытательные лаборатории, инспекционные органы, калибровочные (поверочные) лаборатории, органы по сертификации персонала

.Задача состоит в том, чтобы при аккредитации обеспечить гармонизацию процедур оценки соответствия с целью повышения компетентности, достижения высокого качества и эффективности предоставляемых услуг.

В целях обеспечения единства подходов в построении органов по аккреди­тации и организации их деятельности Международной организацией по стан­дартизации (ИСО) совместно с Международной электротехнической комиссией (МЭК) подготовлен документ ИСО/МЭК 17011 «Общие требования к органам, обеспечивающим оценку и аккредитацию органов по оценке соответствия». Он призван заменить Руководства ИСО/МЭК 58 к 61, а также ИСО/МЭК/ТТ 17010. Новый документ служит основой для сравнения деятельности различных органов по аккредитации в целях достижения взаимного признания.

Организационно деятельность по аккредитации поддерживается и координи­руется различными международными и региональными организациями, самая авторитетная из которых Международный форум по аккредитации (International Accreditation Forum — IAF).

IAF — это Всемирная ассоциация органов по аккредитации в области оценки соответствия, а также других, заинтересованных в оценке соответствия в таких областях, как системы управления, продукция, услуги, персонал и т.д. Его главная функция — развитие единой всемирной программы оценки соответствия, которая снижает риск для бизнеса. Аккредитация гарантирует пользователям компетент­ность и объективность аккредитованного органа. Члены IAF аккредитуют органы по сертификации или регистрации, которые выдают сертификаты, удостоверя­ющие, что управление организацией, продукция или персонал соответствуют стандарту. IAF ставит перед собой задачу по достижению двух главных целей:

1. Гарантировать, что члены IAF компетентны проводить работу, которой они занимаются, и не подвержены конфликту интересов;

2. Заключить между членами IAF Многостороннее соглашение о взаимном признании (Multilate Recognition Arrangement — MLA), что снижает риск для бизнеса и его партнеров, гарантируя, что на сертификат об аккреди­тации можно полагаться во всем мире. IAF предпринимает действия для нахождения наиболее эффективного способа создать единую систему, ко­торая позволит компаниям, имеющим аккредитованный сертификат оцен­ки соответствия в одной части мира, получить сертификат, признаваемый в других частях мира [53].

Документ содержит положения, согласно которым органы, подписавшие со­глашение, должны:

• пользоваться Руководством ИСО/МЭК 61 и руководствами 1AF, а аккре­дитованные органы по сертификации систем качества — Руководством ИСО/МЭК 62 (стандартом ИСО/МЭК 17011) и требованиями IAF;

• признавать систему аккредитации других органов, подписавших соглаше­ние, как эквивалентную для своих органов, а также сертификаты, выданные другими органами по сертификации, аккредитованными другими органами, подписавшими соглашение;

реагировать на претензии, информировать об и зменениях в своей системе, соблюдать конфиденциальность, участвовать в работе MLA [93|.

1ЛГ активно осуществляет обмен информацией между органами по аккреди- пшии, поддерживает связи с региональными группами органов по аккредитации, к гакже с ИЛАК. ИСО и промышленными группами.

Практически все региональные организации по экономическому сотрудни­честву имеют свои органы но аккредитации.

Наиболее влиятельное среди них Европейское сотрудничество по аккреди- ыиии (ЕА) было основано в ноябре 1997 г. в результате слияния Европейской организации по аккредитации органов по сертификации (ЕАС) и Европейского сотрудничества по аккредитации лабораторий (EAL). ЕА обеспечивает единый подход к аккредитации в Европе и занимается аккредитацией во всех областях деятельности по оценке соответствия: поверка, испытания, контроль, сертифика­ция систем управления, сертификация продукции, сертификация оборудования, сертификация и проверка систем экологического управления в соответствии с правилами Европейской системы экологического управления и аудита (ЕМAS).

Деятельность ЕА подкреплена стандартами EN серии 45000.

Активно действует Азиатско-Тихоокеанское аккредитационное сотрудни­чество (РАС).

В странах мирового сообщества организация работ по аккредитации осущест­вляется в четырех основных формах:

а) один аккредитующий орган для всех областей оценки соответствия (Ан­глия, Франция, Австрия, большинство стран Европы);

б) несколько органов по аккредитации, работающих в различных, недублиру­ющих областях деятельности, таких как сертификация и испытания (Ита­лия, Япония, Тайланд);

в) несколько органов по аккредитации, работающих на основе конкуренции друг с другом при наличии центрального координирующего органа (Гер­мания);

г) несколько органов по аккредитации, работающих на основе конкуренции без координации их деятельности (США).

В Австрии единый национальный орган по аккредитации функционирует на основании закона об аккредитации [96| и контролируется правительством.

Во Франции национальную систему аккредитации возглавляет Комитет Франции по аккредитации (COFRAC). Его юридический статус — некоммерческая ассоциа­ция. COFRAC был образован по инициативе Министерства промышленности.

С рядом министерств COFRAC подписаны соглашения о признании ими ак­кредитаций, проводимых только специалистами COFRAC. Причем аккредитация ведется как в законодательно регулируемой, так и в нерегулируемой областях.

Объектами аккредитации являются: органы по сертификации продукции п услуг, систем качества, персонала; испытательные, поверочные и калибровочные лаборатории; инспекционные организации.

Штат COFRAC небольшой, 65 человек, поэтому для проведения работ по ак­кредитации привлекаются эксперты из других организаций (имеются процедуры их привлечения и регистр экспертов), которые оплачиваются COFRAC.

Эксперты подразделяются следующим образом:

• эксперты по оценке (assessors) — специализируются по системам менедж­мента, например, по системам качества, системам охраны окружающей среды, системам качества в лабораториях, системам качества в инспекци­онных органах;

• эксперты (expens) — специализируются в конкретной деятельности, в узких областях. Их задача — знакомство с «технической» компетентностью работников, занятых в организациях-заявителях;

• технические эксперты по оценке — являются, по существу, экспертами, но специально подготовленными для наблюдения за аспектами качества в ходе посещений с инспекционным контролем [73,74].

Швейцарская служба по аккредитации (SAS) оценивает (подтверждает) тех­ническую компетентность и качество услуг калибровочных и испытательных лабораторий, а также инспекционных органов и органов по сертификации в соответствии с требованиями стандартов ИСО/МЭК, разработанных комитетом ИСО по оценке соответствия CASCO, и стандартов CEN/CENELEC.

По свидетельствам руководителя службы |40], SAS работает как в законода­тельно регулируемой, так и нерегулируемой областях деятельности.

В законодательно регулируемой области деятельности испытания и оценка соответствия обязывают выпускать продукцию и предлагать услуги, соответ­ствующие требованиям закона, гарантировать безопасность и, следовательно, защищают пользователя. Аккредитованные испытательные органы и органы по подтверждению соответствия проводят достоверные испытания на предмет того, согласуются ли продукция и услуги с требованиями закона.

В законодательно нерегулируемой области деятельности продукция и услуги поставляются на рынок на основании договора гражданского права. К сфере от­ветственности партнеров по договору относятся вопросы определения требований, составляющих содержание контракта, и при необходимости требований, которым должна удовлетворять система качества производителя или провайдера услуг.

В Италии существует ряд органов по аккредитации, сферы деятельности кото­рых не пересекаются. В Германии работу нескольких органов по аккредитации, сферы деятельности которых могут и пересекаться, контролирует Немецкий совет по аккредитации (DAR).

В США деятельность в этой области организована на принципах свободной конкуренции: множество органов по аккредитации с пересекающимися областями(стельности завоевывают доверие потребителем качеством и полнотой предо­ставляемых услуг.

Несмотря на подобное разнообразие, основные принципиальные требования I аккредитации органов по оценке соответствия едины для всех и сосредоточе­ны и международных стандартах. Правила аккредитации могут различаться, но принципы едины. Это позволяет обеспечить взаимное признание результатов сертификации разными странами [108|.

Краткий очерк становления системы аккредитации в России представлен в главе 2. Напомним, что до введения в действие Федерального закона «О техниче­ском регулировании» организация в России работ по аккредитации определялась Законом Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг».

В соответствии с этим законом функция по аккредитации возлагалась на федеральные органы исполнительной власти, которые образовывали системы обязательной сертификации. Существенным недостатком при этом было со­вмещение деятельности по аккредитации и сертификации, что запрещено ФЗ и противоречило мировой практике технического регулирования.

В настоящее время в России действуют 17 органов по аккредитации, совме­щенных с системами обязательной сертификации:

• Система сертификации ГОСТ Р

• Система сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации

• Система сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения

• Система сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасно­сти

• Система сертификации безопасности взрывоопасных производств

• Система сертификации средств защиты информации по требованиям бе­

зопасности информации

• Система сертификации средств зашиты информации Министерства обо­роны Российской Федерации по требованиям безопасности информации

• Система сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации

• Система сертификации работ по охране труда в организациях

• Система сертификации медицинских иммунобиологических препаратов

• Федеральная система сертификации космической техники научного и на­родно-хозяйственного назначения

• Система сертификации морских и гражданских судов

• Система сертификации средств защиты информации по требованиям бе­

зопасности Службы внешней разведки Российской Федерации

• Система сертификации «Электросвязь»

• Система сертификации средств защиты информации по требованиям бе­зопасности для сведений, составляющих государственную тайну

• Система сертификации авиационной техники и объектов гражданской авиации

• Система сертификации геодезической топографической и картографиче­ской продукции

Другой недостаток действующей системы аккредитации в России — дублиро­вание аккредитации и сертификации, отсутствие должной координации, различие в правилах и критериях аккредитации.

Все это отрицательно влияет на возможность:

• развития взаимодействия России и Европейского союза, последовательное проведение в рамках этого взаимодействия работ по взаимному призна­нию аттестатов аккредитации, сертификатов и результатов испытаний;

• вступления России в Международный форум по аккредитации (1AF) и развития сотрудничества с входящими в него странами;

• плодотворного сотрудничества с Международной конференцией по аккре­дитации лабораторий (ИЛАК) в области аккредитации испытательных лабо­раторий, взаимного признания и оценки качества результатов испытаний.

В целях реформирования системы аккредитации в ФЗ установлена в качестве одной из задач необходимость создания в России единой системы аккредитации и заложена законодательная основа для этой деятельности.

В ст. 3 ФЗ изложены принципы, непосредственно относящиеся к аккредитации:

• единство системы и правил аккредитации;

• независимость органов по аккредитации;

• недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации.

Из принципа независимости органов по аккредитации следует недопустимость

влияния на них, откуда бы это влияние ни исходило.

Из принципа недопустимости ограничения конкуренции при аккредитации следует, что ФЗ предусматривает наличие в стране нескольких органов по аккре­дитации.

Однако это противоречит принципу единства системы и правилам аккреди­тации [25]. Видимо, законодатель имеет в виду переходный период. В ст. 31 ФЗ конкретизированы общие принципы технического регулирования применительно к аккредитации, а именно:

1. Принцип добровольности — ни одна лаборатория и ни один орган по сер­тификации не могут быть принуждены пройти процедуру аккредитации.

2. Принцип открытости и доступности — правила аккредитации должны публиковаться и распространяться свободно.

3. Принцип компетентности — любая работа по аккредитации в системе аккредитации должна выполняться органами, обладающими достаточной компетентностью.

4. Принцип независимости — органы по аккредитации не должны быть свя­заны с аккредитуемьгми объектами.

5. Принцип недопустимости ограничении конкуренции и создания препят­ствий пользованию услугами органон по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий. Видимо, нот принцип относится к органам по сертификации. Если мы будем строить систему аккредитации по евро­пейскому принципу, то она должна быть единой.

6. Принцип обеспечения равных условий претендентам на получение ак­кредитации. Процедура и требования, предъявляемые к лаборатории, ор­гану по сертификации, не должны зависеть от того, какая именно лабора­тория, орган по сертификации обратилась за аккредитацией.

7. Принцип недопустимости совмещения полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия. Реализовать этот принцип в единой системе аккредитации возможно в рамках реформирования всей системы аккреди­тации.

8. Принцип недопустимости установления пределов действия документов об аккредитации на отдельных территориях.

В соответствии со ст. 31 ФЗ объектами аккредитации в единой системе являются органы ио сертификации и испытательные лаборатории (центры).

Международные документы по аккредитации определяют объекты аккредита­ции гораздо шире, нежели ФЗ, что показано нами при анализе международной и национальных систем аккредитации.

В целях преодоления этого противоречия представляется целесообразной раз­работка самостоятельного федерального закона об аккредитации в Российской Федерации.

В ст. 31 ФЗ определено, что порядок аккредитации и перечень органов по аккредитации определяется Правительством Российской Федерации. На рассмот ­рение Правительства Российской Федерации представлен «Порядок аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования», разработанный Минпромэнерго России.

Этим проектом предусмотрено проведение работ по аккредитации в рамках единой системы аккредитации в области подтверждения соответствия РФ (далее — Система). Участниками Системы являются:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирова­ния;

федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования; органы по аккредитации; эксперты по аккредитации; заявители аккредитации;

органы по сертификации и аккредитованные испытательные лаборатории (центры).В проекте Порядка установлены функции участников системы.

Органами по аккредитации в области обязательного подтверждения соответ­ствия, согласно проекту Порядка, являются федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в установленном порядке осуществлять аккредитацию в определенных для них областях аккредитации. При этом финансирование работ по аккредитации федеральных органов исполнительной власти предполагается осуществлять за счет средств, выделяемых из федерального бюджета.

Органами по аккредитации в области добровольного подтверждения соот­ветствия могут быть юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке в Системе [9^Л1.

Разработан и другой проект положения о единой системе аккредитации, под­держанный научно-технической общественностью [106].

Единая система аккредитации будет создаваться поэтапно. Таким образом обеспечивается преемственность сложившейся практики (рис. 7.4) и возможность ее дальнейшего развития.

На первоначальном этапе предусматривается наличие нескольких органов по аккредитации, которые уже созданы федеральными ведомствами в соответствии с законодательством, действовавшим до 1 июля 2003 г. Однако все они будут работать по единым правилам, определяемым Правительством Российской Федерации, и использовать единый знак Системы.

В Единой системе аккредитации органы по аккредитации действуют в рамках созданных систем сертификации до выхода соответствующих регламентов.

Для проведения единой государственной политики в вопросах аккредитации, осуществления координирующей деятельности в Системе создается Межведом­ственная комиссия, в состав которой входят представители федеральных органов исполнительной власти и общественных организаций. Межведомственная комиссия

Совет по аккредитации

Бюро по аккредитации

Органы по аккредитации в системах обязательной сертификации,

М

Объекты аккредитации

Рис. 7.4. Единая система аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования

ежведомственная комиссия по вопросам аккредитации в области технического регулирования

Правительство Российской Федерации предложения по ключевым во­просам в области аккредитации в Российской Федерации и по развитию и совер­шенствованию Системы. Положение о Межведомственной комиссии утверждаем Правительство Российской Федерации.

В целях централизации определенных функций в системе аккредитации предусматривается создание Бюро по аккредитации. Бюро создается федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования.

Бюро по аккредитации:

• ведет секретариат Межведомственной комиссии;

• представляет заинтересованным сторонам информацию в области аккре­дитации, в том числе об аккредитованных объектах;

• организует и проводит совместно с другими органами по аккредитации разработку нормативных документов, устанавливающих единые правила по аккредитации, для утверждения их Правительством РФ. Предполагается разработать и утвердить Правительством РФ типовое положение об органе по аккредитации, порядок рассмотрения жалоб, апелляций и раз­ногласий, порядок оплаты работ по аккредитации и др.

Единые правила, по которым будет осушествляться аккредитация в Российской Федерации, должны быть гармонизированы с международными нормами.

На втором этапе предполагается создание единого реестра экспертов по аккре­дитации и аккредитованных объектов. Ведение этого реестра будет осуществляв ь Бюро по аккредитации.

На трет ьем этапе предполагается вывод функции по аккредитации из ведения федеральных органов исполнительной власти и создание единого национального органа по аккредитации. Национальный орган по аккредитации создается на базе некоммерческой неправительственной организации и формируется с учетом международных норм, принципов и правил аккредитации. После создания Наци­онального органа по аккредитации Межведомственная комиссия по аккредитации и Бюро по аккредитации прекращают свою деятельность.

Существуют и другие предложения по статусу национального органа по аккре­дитации, в частности — оставить его в качестве государственной структуры.

В любом случае предполагается, что структура единой системы аккредитации в Российской Федерации будет выглядеть следующим образом:

• Единый национальный орган по аккредитации;

• совет по аккредитации;

• органы по оценке соответствия.

Национальный орган по аккредитации:

• проводит аккредитации органов по оценке соответствия;

• представляет Российскую Федерацию в международных организациях и участвует в международных соглашениях по вопросам аккредитации;

• создает совет по аккредитации из представителей заинтересованных сторон с обязательным участием представителя Правительства Российской Федерации.

Предусмотрен инспекционный контроль, по результатам которого будет ре­шаться вопрос о продлении или отзыве аттестата аккредитации.

Работы по аккредитации осуществляют эксперты, прошедшие подготовку и аттестацию по правилам Единой системы аккредитации и занесенные в единый реестр экспертов по аккредитации Системы. С учетом специфики различных отраслей промышленности к работе в качестве экспертов будут привлекаться высококвалифицированные специалисты этих отраслей.

Функционирование Системы осуществляется на основе самофинансирования. Порядок оплаты работ по аккредитации определяет Правительство Российской Федерации.

В целях повышения доверия к деятельности аккредитованных организаций в Системе предусмотрено страхование ответственности в соответствии с действую­щим законодательством. Для этого разработаны правила страхования ответствен­ности аккредитованных объектов.

При возникновении спорных вопросов, связанных с деятельностью органа по аккредитации, заинтересованная сторона может подать жалобу (апелляцию) в комиссию по апелляциям органа по аккредитации.

Одна из основных задач реформирования системы аккредитации — обеспечить взаимное признание результатов сертификации продукции и услуг разными стра­нами — торговыми партнерами Российской Федерации. После введения Единой системы аккредитации противоречия с международными нормами практически будут исключены.

Кроме того, установление в Системе единых правил и критериев в области сертификации, испытаний и других форм оценки соответствия позволит повы­сить эффективность их деятельности и в конечном итоге будет способствовать повышению конкурентоспособности российской продукции.

На наш взгляд, к началу функционирования Елиной системы аккредитации необходимо внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулиро­вании», предусмотрев в нем введение процедуры уполномочивания органов по сертификации и испытательных лабораторий для проведения работ по обязатель­ному подтверждению соответствия.

Уполномочивание должно осуществляться из числа аккредитованных органов теми федеральными органами исполнительной власти, которые отвечают за реа­лизацию технического регламента.Контрольные вопросы и задания к разделу 7.3

1. Сформулируйте понятие «аккредитация».

2. Назовите области оценки соответствия, которые охватывает аккредита­ция.

3. Какие основные задачи выполняет Международный форум по аккредита­ции?

4. Назовите основные формы организации работ по аккредитации за рубе­жом.

5. Каковы недостатки действующей системы аккредитации в Российской Федерации?

6. Как формулирует ФЗ основные принципы аккредитации?