Контрольные вопросы и задания к главе 9

1. Чем характеризуется переходный период, установленный ФЗ?

2. Какие проблемы выявились в ходе первых двух лет функционирования ФЗ?

3. Какие меры предстоит осуществить по совершенствованию подтверждения соответствия, аккредитации и государственного контроля (надзора)?

4. Проанализируйте ход разработки технических регламентов за текущий пе­риод.

Что надо сделать предприятиям по подготовке к введению в силу техниче­ских регламентов?ГЛАВА 10

Реформа технического регулирования в России: итоги пяти лет¹

Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ вступил в силу I июля 2003 г. Он должен был коренным образом изменить всю систему технического регулирования в стране в целях снижения административного и экономического давления на производителей, устранения технических барьеров в торговле, повышения эффективной защиты рынка от опасной продукции. Он также призван был содействовать вступлению страны в ВТО и сближению российских подходов в сфере технического регулирования с международными правилами.

Одновременно с вступлением в силу этого закона утратили свою силу законы «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации».

Все законодательные акты (около 120 законов) и подзаконные акты (около 700 постановлений Правительства РФ), которые устанавливают требования в области технического регулирования, должны быть приведены в соответствие со ст. 4 За­кона «О техническом регулировании».

Правительство Российской Федерации неоднократно рассматриваю на сво­их заседаниях состояние дел в области реализации закона, на которых были определены пути оптимизации и ускорения процесса реформирования в области технического регулирования.

Особенности книжного жанра не позволяют привести примеры и сослаться на сведения именно на момент знакомства читателя с тем или иным разделом книги. Поэтому сразу оговорюсь, что приведенные в главе данные относятся к рубежу 2008 г.

В первую очередь необходимо было подготовить подзаконные акты — решения Правительства РФ, направленные на реализацию закона. — в общей сложности по 27 вопросам (в основном касающимся утверждения положений и порядка осуществления определенных видов деятельности)

.Г1о состоянию на I января 2008 г. в целях реализации закона Правительство РФ приняло 21 постановление и 4 распоряжения по IS вопросам, предусмотрен­ным законом.

В мае 2006 г. правительство приняло уже третью редакцию Программы разра­ботки технических регламентов (распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781-р). В соответствии с ней до конца 2006 г. в Правительство РФ должны были быть внесены 44 технических регламента, фактически же предложено толь­ко пять проектов, а на заседании Правительства РФ в ноябре 2007 г. одобрен и рекомендован для внесения в Госдуму лишь один из них. Таким образом, можно констатировать срыв исполнения уже третьей редакции Правительственной про­граммы разработки технических регламентов.

При этом в 2010 г. по окончании переходного периода в соответствии с п. 7 ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых техни­ческие регламенты не были приняты, прекращают свое действие. Причем закон не устанавливает уровень принятия этих требований, т.е. должны будут прекратить свое действие соответствующие законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т.д.

В стадии публичного обсуждения находился 231 проект технических регламен­тов. при этом по 163 из них публичное обсуждение завершено. Но до настоящего времени принят только один регламент, разработанный вне рамок правитель­ственной программы в инициативном порядке.

Первый, принятый на заседании Правительства Российской Федерации 6 октября 2005 г., специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ» (принят постановлением Прави­тельства РФ от 12 октября 2005 г. № 609, приложение 12), разработан на основе международных норм — Правил ЕЭК ООН. В данном регламенте использованы прямые ссылки на документы — аналоги международных стандартов. Это решение поддержано всеми заинтересованными сторонами и в первую очередь автомо­бильной промышленностью, которая не желает жить по двойным стандартам, поставляя свою продукцию на отечественный рынок и на рынки зарубежных стран. Предусматривается поэтапное введение в Российской Федерации между­народных норм, начиная с уровня Евро-2 на период до 2014 г. с учетом уровня развития национальной экономики и материально-технической базы.

С момента принятия Закона «О техническом регулировании» специалисты не­однократно отмечали, что существенные противоречия в нем, отсутствие четкой методической базы разработки технических регламентов, а также значительные расхождения с международными и прежде всего европейскими подходами к раз­работке технических регламентов не позволят в установленный срок разработать необходимое количество регламентов.

Анализ проектов технических регламента, находящихся на стадии разработ­ки, выявил тревожную тенденцию для ришитмя в стране бизнеса и экономики и целом. Дело в том, что большинство проектов регламентов устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на ведомственных нормативах и инструкциях, применявшихся в иране в 1970—90-х гг.

11о сути, такие проекты регламентов превращаются в огромные производствен­ные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, разработку прог рессивных способов обеспечения безопасности. Любая модернизация прои з- иодства при таком подходе может рассматриваться как нарушение правовых норм шкона со всеми вытекающими последствиями. В то же время выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения.

При разработке технических регламентов — законов прямого действия — ис­пользуется устаревшая модель формирования технического законодательства разработка предписывающих регламентов прямого действия с исчерпывающими требованиями, консервирующая научно-техническое отставание отечественной промышленности как минимум па иять-шесть лет (срок разработки регламента- закона и время, необходимое для внесения в него изменений, вызванных научно- техническим прогрессом).

Широко практикуемый метод «распаковки» действующих нормативных до­кументов и создания путем механической компиляции технических регламентов с прямыми нормами нарушает целостность и взаимоувязан ность системы тех­нического нормирования и стандартизации, чреват возможностью разрушения национальной системы стандартизации, а также может привести к созданию на основе собственных стандартов организаций и собственных добровольных систем сертификации картельных сговоров в отдельных отраслях экономики.

Вместе с тем в соответствии со ст. 71-р Конституции РФ единые для всей страны стандарты обеспечивают суверенитет и верховенство государства, его целостность и территориальную неприкосновенность. Также около 50% нацио­нальных стандартов впрямую направлены на укрепление обороноспособности и инфраструктурной безопасности страны, обеспечивают конкурентоспособность отечественной продукции. Роль стандартов также подтверждена в поручении Пре­зидента по результатам заседания Совета безопасности Российской Федерации от 20 июня 2006 г. о разработке перспективной программы развития национальных стандартов для технологической модернизации российской экономики в целях повышения ее конкурентоспособности.

При этом в соответствии с законом в стране оказались фактически заморо­жены на семилетний срок все нормативные и нормативно-правовые документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный и потребительский рынок (стандарты, строительные нормы и правила, нормы пожарной безопасности и т.д. — всего более 170 тыс. документов, а также все правила обязательной сертификации продукции), а министерства (ведомства) были не вправе принимать обязательные решения в сфере технического ре­гулирования в закрепленных за ними областях, в том числе для обеспечения безопасности граждан.

В этих условиях резко снижается эффективность государственного регулирова­ния безопасности в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что на фоне нарастающего износа основных производственных фондов, в свою очередь, может привести к повышению вероятности возникновения аварий и техногенных катастроф.

Государственная дума приняла специальное обращение к Председателю Прави­тельства РФ о неотложных мерах по соблюдению безопасности при проектирова­нии, строительстве и эксплуатации зданий, строений, сооружений (постановление Государственной думы от 10 марта 2006 г. № 2883-IV ГД).

При этом анализ условий технического регулирования, проведенный в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Азиатско- Тихоокеанского экономического форума (АТЭС), показывает, что «применение несоответствующих регламентов может привести к значительному росту' издержек и неэффективности деятельности, как отдельного сектора, так и всей экономики... Непосредственные результаты несоответствующего регулирования в конкретном секторе могут привести к увеличению расходов, более высоким ценам, непра­вильному распределению ресурсов, отсутствию новаторских предложений по совершенствованию продукции и неудовлетворительному качеству услуг».

Российские предприниматели (РСПП, РУСАЛ, Ассоциация автомобильных инженеров, Ассоциация строителей России и др.) считают, что принятие ре­гламентов в существующем порядке и виде приведет к стагнации экономики и снижению конкурентоспособности продукции. Они инициировали проведение 22 марта 2006 г. специального заседания Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ и представили предложения о не­обходимости исправления системных ошибок в законе.

Сфера технического регулирования (в самом законе и при разработке техни­ческих регламентов) искусственно и необоснованно расширена и распространена на области, не имеющие международных аналогов (в том числе противоречащие положениям ВТО), такие как охрана труда, охрана окружающей среды, профи­лактика заболеваний и т.д., не связанные с конечной безопасностью продукции, что приводит к необходимости разработки избыточного количества технических регламентов, а также к появлению новых административных барьеров в пред­принимательской деятельности и технических барьеров в торговле. При этом оказалось также заморожено нормативно-правовое регулирование в этих правовых областях — важнейших для безопасности страны и ее граждан.На деятельность в области обеспечении обороноспособности в соответствии с Федеральным законом «Отехническом регулировании • неоправданно распростра­нены положения Соглашения но техническим барьерам и торговле ВТО. Вместе с тем, п. 1.4 ст. I указанного соглашения говорит о том, что оно не распространяется на закупочную документацию, подготовленную правительственными органами и содержащую требования правительственных органов к производству или по­треблению. Добровольный статус стандартов также установлен только для целей упомянутого соглашения, тогда как практически во всех ведущих странах мира (С ША, Германии, Франции, Китае и др.) в соответствии с международными до­кументами. в том числе ВТО, стандарты, нормы и правила могут носить (и носят) в определенных случаях обязательный характер, на них также делаются прямые ссылки в законодательных актах и в технических регламентах.

Федеральный закон «О техническом регулировании» ввел существенный кон­фликт интересов, когда производитель (поставщик, продавец) продукции может разрабатывать обязательные для себя самого требования. При этом изготовитель объективно заинтересован в снижении расходов (в том числе на испытания и сертификацию продукции) и увеличении прибыли (в том числе за счет сниже­ния или исключения обязательных требований). На практике это приводи! к массовым необоснованным отступлениям в регламентах от действующих обще­принятых национальных и международных нормативных документов (стандартов, норм, правил и т.д.) при установлении обязательных требований к продукции в целях закрепления доминирующего положения отдельных компаний на рынке. Государственная дума приняла по этому поводу специальное обращение к Пред­седателю Правительства РФ (постановление Государственной думы от 17 ноября 2004 г. № 1165-IV ГД).

Можно констатировать существенные расхождения в законодательной базе и правоприменительной практике в сфере технического регулирования со странами ЕС и СНГ (более 70% товарооборота России), что создает технические барьеры в торговле, разрушает единое экономическое пространство со странами содружества, а также противоречит требованиям ВТО.

Большинство стран — членов ВТО, и прежде всего участники Европейскою союза, почти все государства СНГ применяют в области установления обяза­тельных требований к продукции принципы, рекомендованные Европейской экономической комиссией (ЕЭК) ООН, ОЭСР и АТЭС, в соответствии с кото­рыми использование на добровольной основе гармонизированных национальных стандартов или сводов правил обеспечивает соответствие требованиям технических регламентов.

Таким образом, в процессе практического применения положений закона выявилось, что в правовом поле технического регулирования имеются пробелы, устранение которых необходимо как для разработки самих регламентов, так и для устранения целою ряда возникающих правовых коллизий, в том числе вопросов

Важную роль в информационной политике в рамках ФЗ играет система пу­бликаций по вопросам технического регулирования.

ФЗ предусматривает опубликование в установленном порядке уведомлений

о разработке и завершении публичного обсуждения проектов технических ре­гламентов. проекта федерального закона о техническом регламенте, принятого Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении, проекта постановления Правительства РФ о техническом регламенте, а также заключений экспертных комиссий по техническому регулированию на проекты технических регламентов.

Такой порядок установлен постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 5 ноября 2003 г. № 673 «Об опубликовании и размере платы за опу­бликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных правовых актов о технических регламентах» (приложение 6).

Упомянутые выше документы публикуются в официальном издании феде­рального органа по техническому регулированию — «Вестник технического ре- i-улирования» и его приложениях. Одновременно эта информация размещается в информационной системе общего пользования (сайт Ростехрегулирования). Кроме того, в «Вестнике» публикуются материалы, освещающие процесс присо­единения России к ВТО

ФЗ также предусмотрено опубликование уведомлений о разработке, завершении публичного обсуждения и утверждении национального стандарта, перечня наци­ональных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов, официальное опубликование национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-эконо­мической и социальной информации и их распространение.

Порядок опубликования утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2003 г. № 594 (приложение 5).

Упомянутые документы по стандартизации публикуются в «Информационном указателе «Национальные стандарты», а также помещаются на сайте Ростехрегу- лирования в электронной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Кроме того, «Вестник технического регулирования» публикует документы федеральных органов исполнительной власти, документы и материалы по стандар­тизации и подтверждению соответствия, а также материалы, отражающие процессы присоединения России к ВТО.

Несколько слов об официальном сайте Ростехрегулирования. Его отличитель­ной особенностью и эксклюзивностью является публикация информации баз данных, обновляемая в режиме реального времени. В их число входят «Уведом­ления о разработке проектов стандартов», «Уведомления о разработке проектов технических регламентов». «Программа разработки национальных стандартов», «Технические комитеты по стандартизации». «Каталог стандартов», «Органы по сертификации», «Испытательные лаборатории» и i д. Через официальный сайт Ростсхрегулирования можно заказывать гексгы стандартов, а также получать сведения о новых стандартах и т.п.

Сегодня правильнее говорить не просто о сайте Росгехрегулирования. а о кор­поративном портале, создающем единое рабочее информационное пространство, предоставляющее интегрированный доступ к данным и приложениям корпоратив­ной системы для сотрудников Ростехрегулирования и других заинтересованных пользователей.

План государственной стандартизации был впервые выставлен на веб-узле

1. осстандарта России в виде базы данных в 1999 г., а начиная с 2000 г. проект плана стандартизации полностью формируется на основе автоматизированной технологии, предусматривающей подготовку отдельных частей плана [13^л].

Из нормы ФЗ о том, что заинтересованным лицам обеспечивается свободный доступ к создаваемым информационным ресурсам, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны такой доступ должен быть ограничен (ст. 44), некоторые пользователи делают вывод, что вся необходимая информация должна предоставляться бесплатно.

Мировая практика, в частности опыт Австрии, Великобритании, Японии, Гер­мании, свидетельствует о том. что национальные организации по стандартизации законодательно закрепляют свои права на стандарты как на интеллектуальную собственность.

Им принадлежит исключительное право на продажу стандартов, запрещается без их разрешения размножение, копирование, воспроизведение в каких-либо средствах информации.

Аналогичная практика имеет место в международных организациях по стандартизации. Приведем, например, «Политику и процедуры относительно авторского права, права на распространение и продажи публикаций ИСО (ИСО ПОКОСА-2005)».

1. ИСО заявляет о своих правах на интеллектуальную собственность в от­ношении всех своих публикаций. Для информации об этом на каждой публикации в соответствующем месте стоит принятый на международном уровне символ авторского права «©ISO», дата публикации.

2. Каждый член ИСО должен предпринимать такие действия, которые мо­гут быть санкционированы согласно законам своей страны для защиты целостности и предотвращения несанкционированного воспроизведения или продажи текстов публикаций ИСО.

3. Воспроизведение стандартов ИСО и ИСО/МЭК. полное или частичное, для использования при разработке стандартов на национальном уровне на их основе разрешается выполнять бесплатно.

Включение текстов стандартов ИСО. полное или частичное, в националь­ные стандарты членам ИСО разрешается делать бесплатно.

1 Мельков Ю.О. Госконтроль в системе оценки соответствия // Методы оценки соот­ветствия. 2008. № 1. С. 7- 8.

1 Система управления, составным элементом которой является человек. — Прим. ред.

1 Глава подготовлена С. В. Пугачевым, заместителем руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Прим ред.