11Оридок создания и деятельности экспертных комиссий по техническому ре- I пиршшнпю утвержден Правительством Российской Федерации постановлением щ ч л шуста 2003 г. № 513 (приложение 3).

It связи со сложностью объектов законодательства, непривычностью для депу- гии кого корпуса рассмотрения технических проблем по инициативе профильных комитетов Государственной думы, Союза участников потребительского рынка и ряда jtpvi и\ организаций введена практика так называемого «нулевого чтения» — обще- 11ценного обсуждения каждого проекта технического регламента [70].

11роекты технических регламентов обсуждаются также комитетами Российского ■)ноi.i промышленников и предпринимателей. Торгово-промышленной палаты, профессиональными общественными объединениями строителей, химиков, ме- Ш'мургов, автопроизводителей, нефтегазопроизводителей и др.

ФЗ (ст. 10) предусмотрен также особый порядок разработки и принятия тех­нических регламентов. Он применяется в исключительных случаях. Например, и ш возникают обстоятельства, приводящие к непосредственной угрозе жизни или шоровью граждан, дли обеспечения безопасности продукции, окружающей среды, mi ши или здоровья животных и растений, то необходимо незамедлительное при­ми тис соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, и Президент Российской Федерации вправе издать указ о введении технического регламента без его публичного обсуждения.

Технический регламент может быть принят также международным договором in гом числе договором с государствами — участниками Содружества Независимых Государств), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодатель-

1. том Российской Федерации или межправительственным соглашением, заклю­чаемым в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В случае если выявилось несоответствие технического регламента интересам национальной экономики, развитию материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам, введенным в действие в Российской Федерации в установленном порядке, Пра­вительство Российской Федерации обязано начать процедуру внесения изменений м технический регламент или его отмены.

Внесение изменений и дополнений в технический регламент или его отмена осуществляется в порядке, предусмотренном для разработки и принятия техни­ческих регламентов.

Технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановле­нием Правительства Российской Федерации, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

Принципиально важным является новая норма ФЗ, гласящая, что до вступления в силу' технического регламента Правительство РФ утверждает перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов.

К ггому положению необходимо дан. комментарий. Дело в том, что порядок проиедения испытаний, правила исследований и измерений регламентируются международными, региональными и национальными стандартами. От одной трети то половины совокупного парка стандартов, созданного за последние десятиле­тия. посвящены этому роду деятельности. Они основаны на глубоких научных исследованиях, предусматривают использование передовых методов и прогрес- сивного оборудования, обсуждаются и принимаются техническими комитетами, состоящими из специалистов суперкласса.

Эта норма позволит использовать действующий фонд национальных стандартов на методы испытаний и снимет необходимость дополнительных затрат на раз­работку специальных правил и методов. В случае же отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям или объектам регламента, необходимые правила и методы испытаний (исследований, измерений) утверж­даются Правительством РФ.

Внесенные изменения в ФЗ уточнили вопросы разработки программы создания технических регламентов. Пункт 12 ст. 9 устанавливает, что Правительством РФ утверждается программа разработки технических регламентов (с указанием фор­мы их принятия'), реализация которой полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета и которая ежегодно должна уточняться и опубликовываться. Технические регламенты также могут быть разработаны вне утвержденной программы.

Как указано в ФЗ, в целях обеспечения соответствия технического регулиро­вания интересам национальной экономики, уровню развития материально-тех­нической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам Правительством Российской Федерации утверждается про-

1. рамма разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и публиковаться.

При формировании этой программы, принятии решения о первоочередных ра (работках, финансировании ряда заданий из средств федерального бюджета или ia счет собственных средств разработчиков необходимо руководствоваться объ­ективными критериями и приоритетами разработки технических регламентов.

Обший подход состоит в том, чтобы запланировать разработку таких тех­нических регламентов, которые отвечают интересам развития экономики и обеспечивают достаточный уровень зашиты населения и окружающей среды от опасных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также не создают дополнительных трудностей для бизнеса, соответствуют международным требованиям и вместе с тем отвечают целям внешней торговли. Очевидно, что программа разработки технических регламентов, ее приоритеты, сроки и финансирование должны быть увязаны

• ФЗ или постановление Правительства РФ.

1. планами социально-экономического развития страны, в том числе задачами, которые стоят сегодня в области расширения внешней торговли.

2. мировом сообществе выработаны критерии, по которым разрабатываются иконодательные акты в области технического регулирования.

И ст. 2.2 Соглашения по техническим барьерам в торговле определено, что обоснованными причинами для принятия технических регламентов являются: требования национальной безопасности; предотвращение недобросовестной деятельности;

зашита здоровья и обеспечение безопасности человека, животных, расте­ний, охрана окружающей среды.

В рекомендациях по разработке международной модели гармонизации между­народных регламентов, подготовленных специальной рабочей группой по методам стандартизации и нормативного регулирования при Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) — группой СТАРТ (START — Standardization And Regulatory Techniques), подчеркнута необходимость учитывать следующее:

• потребность дальнейшего снижения торговых барьеров и облегчения до­ступа на рынок;

• способность международной модели обеспечить добровольную рамочную основу, которая поможет облегчить доступ на рынок благодаря заключе­нию отраслевых соглашений между заинтересованными странами-члена­ми;

• возможность использования рекомендаций любыми заинтересованными странами;

• оказание помощи заинтересованным сторонам по их просьбе в осущест­влении отраслевых инициатив на основе международной модели при ее практическом применении 158].

Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ. рассматривая механизм гармонизации технического законодательства государств — участников СНГ, выдвинул идею разработки межгосударствен­ных моделей технических регламентов, которые соответствуют рекомендациям ЕЭК ООН «Международная модель технического согласования на основе над­лежащей практики нормативного урегулирования для подготовки, принятия и осуществления технических регламентов с использованием международных стандартов». При этом предусматривается, что национальные технические ре­гламенты должны основываться на межгосударственных моделях технических регламентов, соответствующих международных и (или) межгосударственных стандартах, когда таковые уже существуют либо будут приняты в ближайшее время, за исключением тех случаев, когда данные модели или стандарты были бы неэффективны или непригодны для соответствующего национального тех­нического регламента [87J.

Коллегия Госстандарта России, рассматривая приоритеты разработки техниче­ских регламентов [64], указала в первую очередь на разработку регламентов на:

• продукцию, для которой существуют барьеры в торговле;

• продукцию, на которую распространяются национальные стандарты на требования безопасности, гармонизированные с международными или ев­ропейскими стандартами;

• процессы производства, ориентированные на применение систем менедж­мента качества или основанные на концепции GMP (Good Manufacturing Practice) — надлежащей (хорошей) производственной практики.

Министерство промышленности и энергетики сформулировало следующие основные подходы к формированию Программы разработки технических регла­ментов.

Во-первых, обеспечение государственной поддержки первоочередной разработ­ки общих технических регламентов за счет использования средств федерального бюджета.

Во-вторых, включение в проект Программы только тех специальных техни­ческих регламентов, которые соответствуют следующим признакам:

• регулируют социально значимые сферы производства или группы продук­ции;

• охватывают сферы деятельности, в которых необходимо исключить дубли­рование инструментов государственного регулирования, в первую очередь лицензирования;

• регулируют сферы стратегических национальных интересов Российской Федерации;

• обеспечивают выполнение международных обязательств Российской Феде­рации.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 06.11.2004 г. № 1421-р утвердило 3-ю Программу разработки технических регламентов на 2006—2008 гг. В Программу включен 181 технический регламент.

Упомянутая программа разработки технических регламентов фактически сорвана — не принят ни один регламент. Причин много, однако главный недостаток — организационные упущения в работе по исполнению ФЗ и рас­поряжений Правительства. Право на разработку технических регламентов за­частую представляется не научным организациям соответствующего профиля, а посредникам, юридическим фирмам, не имеющим необходимых знаний и квалификации, которые лоббируют в процессе разработки технических регла­ментов интересы крупного, прежде всего зарубежного бизнеса.

Поэтому на следующем этапе совершенствования ФЗ следовало бы предусмо­треть поручение осуществлять разработку' технических регламентов уполномочен­ным федеральным органам исполнительной власти в пределах их полномочий, как это записано в законодательных актах по техническому' регулированию Украины.

beпаруси, Казахстана. 11ринятие такого предложения повысит качество разработ­ки панических регламентов, усилит ответственность исполнительных органов государственной власти за обеспечение безопасности, исключит имеющий место и настояшее время конфликт интересов при разработке проектов технических |И*1 /ШМСНТОВ.

И тексте новой редакции ФЗ приводится перечень первоочередных технических PH UIMCHTOB, которые должны быть приняты до 2010 г.:

О безопасности машин и оборудования;

О безопасности низковольтного оборудования;

О безопасности строительных материалов и изделий;

О безопасности зданий и сооружений;

С) безопасности лекарственных средств;

() безопасности лифтов;

О безопасности электрических станций и сетей;

О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;

Об электромагнитной совместимости;

О безопасности колесных транспортных средств;

О безопасности изделий медицинского назначения;

О безопасности средств индивидуальной защиты;

О безопасности химической продукции;

О безопасности пищевых продуктов;

О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе;

О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах;

О безопасности упаковки.

Такой перечень сформирован с учетом действующих аналогичных документов

1. нросоюза (ЕС), разработанных проектов технических регламентов в Российской Федерации и намечаемых к разработке в рамках СНГ, ЕврАзЭС и других со­обществ на его территории. Введение перечня будет способствовать активизации разработки включенных в него технических регламентов.

Согласно положениям п. 12 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 1Х4-ФЗ «О техническом регулировании», предписывающим проведение ежегодного уточнения программы разработки технических регламентов (далее — Программа), распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2007 г. № 1930-р была утверждена новая редакция Программы, в которую вошел 41 проект технических регламентов с указанием формы их принятия согласно требованиям новой редакции Закона. С учетом опыта реализации предыдущих редакций Программы, новая редакция рассчитана на исполнение в 2008 г. и первом квартале 2009 г. (приложение 16).

При формировании Программы, кроме учета традиционно принимаемых во внимание приоритетов важности и значимости объектов технического регулиро­вания, па основании анализа опыта предыдущих разработок учитывалось и то,

насколько строго может быть определен состав и границы предметных областей включенных проектов, а также насколько широко по номенклатуре видов и типов объектов технического регулирования могут применяться устанавливаемые требо­вания безопасности. Технические регламенты, предметные области которых могут быгь определены только после разработки первоочередных (согласно положениям повой редакции Закона) и внесенных в Программу технических регламентов, будут включаться на следующих этапах ее уточнения.

Из числа включенных в Программу на данном этапе ее уточнения проектов юридических регламентов 26 будут приниматься в форме постановления Правитель­ства. а 15 — в форме федерального закона. Форма принятия выбиралась на основе ре (ультатов анализа состояния технического регулирования в соответствующих сферах деятельности, структуры действующего законодательства и социальной значимости областей регулирования.

В целях повышения ответственности за результаты работы и соблюдение установленных Программой сроков введена специальная графа, в которой указан головной федеральный орган исполнительной власти — государственный заказчик Программы, ответственный за организацию работы и внесение проекта техни­ческого регламента в Правительство Российской Федерации в установленные Программой сроки. Государственный заказчик Программы будет обеспечивать финансирование каждого этапа разработки проекта технического регламента, что существенно повысит эффективность материального стимулирования и результа­тивность выполнения Программы.

Программа разработки технических регламентов во многом ответила на вопрос: что разрабатывать? Теперь следует рассмотреть проблему: как разрабатывать?

Здесь ключевым является определение способов задания минимально необхо­димых требований. Обратимся еще раз к опыту Европы.

Широко известен принцип Нового подхода, применяемый в странах ЕС с 1985 г. и устанавливающий презумпцию соответствия требованиям европейских директив (технических регламентов) при условии соответствия гармонизированным с ними стандартам. Государство как законодатель издает нормативные акты в сферах, которые приобрели в последние годы общенациональный характер: охрана жизни и здоровья населения, обеспечение безопасности продукции, защита среды обитания. В директиве (техническом регламенте) указываются только существенные (минималь­но необходимые) требования. Конкретные требовании и методы испытаний устанав­ливаются в национальных стандартах, направленных на подтверждение соответствия директиве (техническому регламенту). Стандарты принимаются на основе консенсуса всех заинтересованных сторон в рамках согласительного совещания представителей министерств и ведомств, предприятий-изготовилелей, саморегулируемых организаций, научных организаций, входящих в технические комитеты по стандартизации.

Перечень стандартов, обеспечивающих соответствие директивам (нормативным актам), публикуется в Official Journal Комиссии ЕС. В случае отсутствия таких стандартов разработка поручается национальным органам по стандартизации с учетом существенных требований нормативных актов — технических регламентов. Напомним, что только под 22 европейские директивы Нового подхода в Official Journal опубликован перечень из 2233 европейских стандартов, отвечающих требо­ваниям этих директив. Данный вид ссылок на стандарты называется «косвенным» и вполне может применяться при разработке технических регламентов в России.

На рис 5.2 проиллюстрировано применение гармонизированных евро­пейских стандартов, обеспечивающих презумпцию соответствия некоторым директивам ЕС.

Национальный институт стандартов и технологий США (NIST) идентифици­ровал более 9000 ссылок на стандарты, включенные в Свод федеральных регла­ментов. В Германии насчитывается более 5600 ссылок в законодательных актах на стандарты, в Австралии — более 2400.

Необходимо отметить, что принципы Нового подхода распространяются все шире. Так, Директива 2001 /95/ЕС по общей безопасности продукции распространяет принцип презумпции соответствия на всю продукцию, предназначенную для потре­бителей или используемую ими. И в дополнение к широко известным директивам Нового подхода (таким как директивы для низковольтного электрооборудования, машин и оборудования, по электромагнитной совместимости, дня игрушек, средств индивидуальной зашиты и т.д.) можно перечислить директивы на удобрения, корма, пищевые продукты, погрузочные устройства, средства измерений, пиротехнические изделия, электронную торговлю и многое другое. В перечисленных директивах стандарты применяются не только как доказательная база. В них речь идет о более

Рис. 5.2. Гармонизированные европейские стандарты (F.N), обеспечивающие презумпцию соответствия директивам ЕС

масштабной поддержке директив стандартами, в том числе по методам испытаний и анализа, оценке, измерению и расчетам 17, 71).

Проанализируем особенности задания требований к продукции в технических регламентах с учетом положений ФЗ.

Согласно ФЗ, технические регламенты устанавливают лишь минимально не­обходимые (ст. 7 п. I). Рассмотрим, что означают эта нормы закона, напрямую связанные с установлением требований регламента. Закон предполагает, что требования к продукции в технических регламентах должны быть установлены всесторонними, полными, законченными и при этом минимально необходимыми. То есть, с одной стороны, требования не должны ограничивать бизнес больше, чем это вытекает из положений ст. 6, с другой — должны быть проанализированы все возможные виды опасностей, установленные в ст. 7 п. 1, и все возможные аспекты риска причинения вреда |5]. Учитывая рассмотренный выше европей­ский опыт, минимально необходимые требования технических регламентов — это существенные требования (как правило, качественные), относящиеся к обеспе­чению безопасности групп продукции. Например, в Директиве 89/106/ЕЭС по безопасности строительных изделий существенные требования сформулированы следующим образом: «Сооружение должно быть спроектировано и построено так, чтобы нагрузки не приводили к деформациям недопустимой величины».

Приведем еще два примера. В Директиве 98/37/ЕС «Машины и механиз­мы» существенное требование к шуму сформулировано следующим образом: «Шум должен быть минимальным при существующем уровне развития науки и техники».

В настоящее время ограничения, вводимые Всемирной организацией здравоох­ранения по шуму, составляют не более 60 дБ. Если ввести эту норму в директиву, то, возможно, через некоторое время ее придется пересматривать в связи с новыми исследованиями в области охраны труда.

В правила ЕЭК ООН по безопасности автомобилей, а их сейчас более 50, ежегодно вносятся 2—3 изменения.

Понятно, что каждое новое изменение в директиву в связи с изменением между­народных норм сопряжено со сложной процедурой согласования требований между странами ЕС. Таким образом, показатели безопасности в директиве в виде существен­ных требований остаются инвариантными по отношению к техническому прогрессу, что позволяет на долговременной основе применять ее в неизменном виде.

В зависимости от выбора модели технического регулирования |5, 8| требо­вания к продукции в технических регламентах могут задаваться следующими способами:

1. конкретными численными значениями показателей непосредственно или ссылками на стандарты;

2. существенными требованиями, качественно определяющими необходимый уровень безопасности;

I) существенными требованиями и конкретными численными значениями.

Первый способ задания требований к продукции не представляет особых мето- miuoi ических трудностей и не является новым для российской практики нормирова­нии Он, например, широко применяется в стандартизации. Рассмотрим последствия ною подхода исходя из того, что технический регламент, как правило:

распространяется на широкую номенклатуру продукции, например, низ­ковольтное оборудование, машины и оборудование и т.п.; принимается федеральным законом иди постановлением Правительства.

Если задавать требования безопасности к продукции в виде конкретных харак- Н'ристик, то следует предвидеть следующие отрицательные последствия.

1. Конкретные значения показателей безопасности очень чувствительны при любом пересмотре международных требований, обеспечивающих безопас­ность. Понятно, что, как только изменяются нормы международного (ре­гионального) стандарта или документов международных (региональных) организаций в области безопасности, нормы технического регламента вы­падают из международного контекста. Это ведет к пересмотру техниче­ского регламента, а следовательно закона (постановления), что является длительной и сложной процедурой.

2. Требуются значительные усилия для достижения консенсуса по поводу численных значений этих показателей.

3. Не исключена опасность того, что разработчики технических регламентов, преследуя свои узковедомственные цели, могут сознательно занижать или завышать значения конкретных показателей в регламентах. В первом случае это приведет к снижению конкурентоспособности отечественных изготови­телей, во втором — будет способствовать недобросовестной конкуренции.

4. Выбор показателей, характеризующих безопасность, и, соответственно, их числовых значений неоднозначен с точки зрения риска причинения вреда. Для одного и того же риска можно построить разные наборы показателей, обусловливающих этот риск. Например, требования безопасности полетов самолетов могут задаваться в виде среднего налета до летного происшест­вия, а могут — и коэффициентом тяжести летных происшествий. И полу­чается, что технический регламент должен содержать все требования, ба­зирующиеся на описании всех возможных ситуаций, и пропуск одной из характеристик должен расцениваться как пробел в нем, что в дальнейшем может сказаться на безопасности продукции, находящейся в обращении.

5. Дтя импортируемой продукции система показателей, характеризующих безо­пасность, может отличаться от установленных в российском техническом регламенте. В результате такая продукция может необоснованно быть при­знана не соответствующей требованиям регламента. Но если в регламенте устанавливаются существенные качественные требования безопасности, эта коллизия исключается.

6. При установлении конкретных значений показателей, характеризующих безопасность для широкой номенклатуры продукции, технический регла­мент может оказаться перегруженным деталями.

Следует также иметь в виду, что разработчик, к сожалению, лишен возможности привести в техническом регламенте прямые ссылки на национальные стандарты, так как такая ссылка делает обязательными требования стандартов для всех субъ­ектов технического регулирования, а это противоречит концепции ФЗ.

Кроме того, технический регламент может превратиться в фолиант — техни­ческий справочник громадного размера.

Российскому техническому сообществу предстоит решить принципиально новую задачу формирования технического законодательства. При этом крайне важно в процессе уменьшения технических барьеров в торговле не создать но­вые, более жесткие — когда конкретные технические требования включаются в федеральные законы.

Второй способ задания характеристик безопасности предполагает, что «ми­нимально необходимые требования безопасности» — это не что иное, как суще­ственные требования в духе директив ЕС.

В этом случае для изготоаления конкретной продукции необходимо установить значения се параметров, отвечающие существенным требованиям. Доказательство соответствия заявленных изготовителем требований существенным требованиям тех­нического регламента может обеспечиваться путем их сопоставления с показателями безопасности, содержащимися в гармонизированных (с техническим регламентом) на­циональных стандартах или сводах правил, применяемых на добровольной основе.

При этом не нарушается принцип добровольности стандартов, что обе­спечивается нормой второго абзаца п. 9 ст. 16: «Неприменение национальных стандартов... не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов». С другой стороны, заявитель вправе вместо национальных стан­дартов использовать другие документы, например, стандарты организаций, что допускается этой же статьей.

Здесь должен действовать принцип презумпции соответствия, заключающийся в том, что минимально необходимые (существенные) требования технического регламента считаются выполненными, если они соответствуют конкретным тре­бованиям национальных стандартов, гармонизированных с этим техническим регламентом или сводом правил.

Реализация принципа «презумпции соответствия» позволит, во-первых, разгру­зить содержание технических регламентов за счет использования общих правовых норм, а не конкретных численных характеристик продукции; во-вторых, будет содействовать интенсификации инновационных интересов в стране, так как при разработке новых видов продукции не потребуется внесения изменений в техни­ческие регламенты. В-третьих, реализация этого принципа будет содействовать признанию результатов оценки соответствия в международной торговле.

Принцип презумпции соответстиия должен стать важной правовой нормой, отзывающей обязательные для исполнения технические регламенты с нацио­нальными стандартами.

Такой подход обеспечивает формирование прозрачной двухуровневой структуры документов, в которой на верхнем уровне находятся технические регламенты, а на нижнем — гармонизированные с ними национальные стандарты или своды правил.

Косвенная ссылка на национальные стандарты, гармонизированные с данным регламентом, путем публикации их перечня (ст. 16 п. 9 ФЗ) дает возможность субъекту технического регулирования сделать выбор: воспользоваться этими стандартами (сводами правил) или нет.

Если же изготовитель не следует стандарту (своду правил), то он должен до­казать соответствие выпускаемой продукции более сложным способом: с участием Третьей стороны — органа по сертификации.

Применение данного подхода потребует или расширения функций органов по сертификации, или введения уполномоченных органов (см. главу 1), на которые возлагается важная задача реализации положений конкретного технического регламента, включая интерпретацию существенных требований, установленных регламентом или сводом правил.

Существуют международные документы, устанавливающие принципы взаимосвязи стандартов и технических регламентов. Рекомендации ЕЭК ООН правительствам стран — членов ЕЭК относительно политики в области стандартизации устанавливают, что «правительствам стран — членов ЕЭК следует, по возможности, использовать в законодательных документах ссылки на национальные, региональные стандарты или, предпочтительно, на между­народные стандарты, если таковые существуют, и поощрять более широкое использование метода “ссылки на стандарты” с применением принципов 1—5 Руководства ИСО/МЭК 15».

Приведенные выше аргументы позволяют рекомендовать разработчикам тех­нических регламентов следующее:

• если сформирована доказательная база соответствия (гармонизированные с техническим регламентом национальные стандарты), использовать евро­пейскую модель регулирования (Новый подход);

• при отсутствии доказательной базы соответствия:

а) использовать принципы Нового подхода, однако срок вступления в силу технического регламента установить с таким расчетом, чтобы к этому мо­менту необходимые национальные стандарты уже были бы разработаны;

б) если государство заинтересовано в реализации единых технических решений, использовать принципы Старого подхода с установлением в регламенте конкретных характеристик продукции;

в) использовать Старый подход с установлением в регламенте конкретных ха­рактеристик продукции, однако технический регламент принимать в качестве

постановления Правительства Российской Федерации, предусматривая при этом последующую разработку доказательной базы соответствия с переходом к европейской модели регулирования на основе Нового подхода [8].

Вернемся к вопросам взаимодействия по техническому регулированию со странами СНГ.

Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ, рассматривая механизм гармонизации технического законодательства го­сударств — участников СНГ, выдвинул идею разработки межгосударственных моделей технических регламентов, которые соответствуют рекомендациям ЕЭК ООН «Международная модель технического согласования на основе надлежащей практики нормативного урегулирования для подготовки, принятия и осуществле­ния технических регламентов с использованием международных стандартов».

При этом предусматривается, что национальные технические регламенты должны основываться на межгосударственных моделях технических регламентов, соответствующих международных и (или) межгосударственных стандартах, когда таковые уже существуют либо будут приняты в ближайшее время, за исключением тех случаев, когда данные модели или стандарты были бы неэффективны или не­пригодны для соответствующего национального технического регламента [87].

Межгосударственные модели технических регламентов разрабатываются в тех случаях, когда не менее трех сторон заинтересованы в их разработке.

Стороны, присоединившиеся к межгосударственной модели технического регламента:

• приводят национальные технические регламенты в соответствие с при­нятой моделью, включая процедуры оценки соответствия (при этом ме­ханизм межгосударственных моделей технических регламентов на нацио­нальном уровне определяется Сторонами);

• обеспечивают свободный доступ на рынок продукции, производимой странами без предъявления дополнительных требований к продукции и процедурам подтверждения соответствия;

-сообщают друг другу и Исполнительному комитету СНГ о назначенных ими органах государственной власти своих государств, координирующих работы по техническому регулированию, и по всем вопросам Соглашения взаимодействуют через них или через уполномоченные ими организации.

Важнейшей частью соглашения является Типовая структура межгосударствен­ной модели технического регламента.

В общем случае межгосударственная модель технического регламента должна содержать следующие структурные элементы:

• предисловие;

• область применения;

• определения;

• правила доступа на рынок;

основные (существенные) требования; презумпция соответствия; процедуры подтверждения соответствия; ищитительная оговорка;

взаимное признание результатов работ по подтверждению соответствия;

переходный период;

приложение.

( «гласно проекту Соглашения, веление Реестра принятых межгосударственных чп и ini технических регламентов поручено МГС.

На заседании Комиссии по экономическим вопросам при Экономическом

1. от-it СНГ, состоявшемся 9—10 февраля 2005 г., рассмотрен и рекомендован а||н внесения на заседании Экономического совета СНГ проект соглашения об пикшах гармонизации технических регламентов государств — членов СНГ. Про­ем соглашения одобрен на заседании Экономического совета СНГ 23 мая 2005 г. н внесен на рассмотрение Совета глав правительств СНГ.

11еобходимость подписания Соглашения в возможно короткие сроки объясняется им, что в государствах — участниках СНГ уже приняты либо находятся в стаз и и принятия законодательные акты, регулирующие механизм подтверждения соот­ветствия товаров, а также активно ведется разработка технических регламентов.

Так, в Казахстане разработано пять проектов технических регламентов и на 2007— ИЮЧ гг. запланирована разработка 13 технических регламентов за счет бюджетных ■ редств. На Украине разработано 23 технических регламента на основе европейских кредитов нового подхода (семь из них разработано в 2005 г., и они проходят процедуру внутригосударственного согласования). Внедрение разработанных и утвержденных юридических регламентов осуществляется поэтапно, начиная с 2007 г.

В Армении приняты и введены в действие постановлением правительства ре- | публики 22 технических регламента, разработанных с учетом проекта Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств — участников СНГ и принципов европейского нового подхода. В Беларуси с учетом европейского нового подхода разработано пять проектов технических регламентов.

Приведу интересный документ, принятый на заседании Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации 6—8 июня 2007 г.

РЕЗОЛЮЦИЯ

Международной научно-практической конференции по проблемам законодательного обеспечения реформы технического регулирования в странах СНГ

Вхождение стран СНГ в мировое экономическое пространство напрямую связано с необходимостью реформирования систем технического регулирования в свете требований Всемирной торговой организации (ВТО), общепринанных международных организаций. Без реформирования систем технического регулирования невозможно формирование в СНГ полноценной рыночной инфраструктуры, отвечающей международным требованиям.

С этой целью в Армении. Белоруссии. Грузии, Казахстане, Кыргызской Респуб­лике, Молдове, России и Украине были приняты новые законодательные акты, регулирующие отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и процессам се производства.

Проведение данных реформ может существенно повлиять на возникновение или устранение технических барьеров в торговле между странами СНГ, являю­щихся основными торговыми партнерами. Сложность проблемы усугубляется существенными различиями в законодательстве стран.

Большинство стран СНГ внедряют в своем техническом законодательстве и в правоприменительной практике прогрессивные европейские принципы, в том числе новый и глобальный подходы, которые рекомендуются правительствам и регулирующим органам международными организациями ЕЭК ООН, ОЭСР и АТЭС. В этих целях разработан специальный документ ИСО/МЭК.

Использование в Белорусии, Молдове. Казахстане и Украине централизованной системы разработки технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к продукции в законодательно-регулируемой сфере, с широким обсуж­дением их всеми заинтересованными сторонами позволяет избежать при разработке регламентов лоббирования интересов коммерческих структур, дублирования работ и снижения уровня компетентности. Кроме того, результаты правоприменительной практики в Кыргызстане, Молдове, России и других странах доказывают необхо­димость жесткой координации работ по разработке и применению технических регламентов со стороны специально уполномоченных органов.

Введение в Белорусии, Молдове и Украине института уполномоченных органов по каждому техническому регламенту соответствует практике ЕС и обеспечивает необходимую ответственность за интерпретацию и применение требований тех­нических регламентов перед органами власти.

При этом необходимо отметить, что различия в законодательствах в области технического регулирования постепенно уменьшаются.

Так. например, в России 1 мая 2007 г. был принят Федеральный закон «О вне­сении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании».

В результате практики применения .законодательства в области технического ре­гулирования также приняты существенные изменения в законодательстве Молдовы. Украины и готовятся изменения в законодательство Кыргызской Республики.

Участники международной конференции — члены МГС, рассмотрев вопросы ыконодательного обеспечения реформы технического регулирования в странах СНГ, в целях снижения технических барьеров в торговле считают необходимым рекомендовать государствам — участникам СНГ (в том числе разрабатываю­щим законодательство в области технического регулирования (Азербайджан,

Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан) использовать результаты правопри­менительной практики государств — участников СНГ, опыт ЕС и рекомендации Международных организаций — ЕЭК ООН, ОЭСР, АТЭС, ИСО/МЭК в области Панического регулирования.

Участники конференции

Экспресс-анализ проектов ряда технических регламентов, уведомления о |м фаботке которых опубликованы в «Вестнике технического регулирования», показал, что большинство разработчиков регламентов предпочитают задания тре­бований конкретными численными значениями. Схема разработки такого проекта |нч ммента достаточно проста: берется соответствующий нормативный документ, устанавливающий требования к продукции (например, национальный стандарт или строительные нормы и правила), извлекаются отдельные характеристики и Iребования к продукции — и регламент готов. При этом часто нарушается логика стандарта, теряется его системность.

Приведем, следуя за авторами статьи |84|, анализ ошибок и упущений в одном из проектов специального технического регламента «О безопасности полимерной тары». Начнем с названия. Исходя из требований ФЗ, название технического регламента должно быть следующее: «О специальном техническом регламенте на тару из поли­мерных материалов и процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Оформление и изложение документа соответствуют нор­мам стандартизации, а не принятому порядку оформления федеральных законов.

В ст. 1 отсутствует полный перечень объектов технического регулирования. Классификация тары, приведенная в данной статье, не увязана со ст. 5 приложе­нием 1 и с «Общероссийским классификатором продукции» (код 946000).

Из содержания документа неясно, о каких видах безопасности идет речь. Ссылки на такие виды безопасности, как химическая устойчивость, термическая и механическая прочность, несостоятельны, так как в ФЗ они отсутствуют. В то же время в главе «Требования к безопасности тары полимерной» отсутствуют требования к экологической безопасности, хотя в преамбуле документа указано, что технический регламент устанавливает требования граждан к обеспечению экологической безопасности.

Неясно также, каким способом осуществляется достижение такой цели техни­ческого регламента, указанной в ст. 2, как защита жизни животных и растений.

В ст. 3 определение термина «пищевые продукты» не соответствует Федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Также в понятии «стойкость к горячей воде» не указан диапазон температуры воды, характеризующей ее как «горячая». Аналогично в терминах «термостойкость» и «морозостойкость» не указаны количественные значения температуры, характеризующие данные показатели.

В документе не используется единый язык изложения. Наряду с термином «тара» в ст. 3, 5, 7 употребляется термин «изделие»; в ст. 7 для описания одинаковых

показателей безопасности используются различные термины: химическая стой­кость и химическая устойчивость, теплостойкость и термическая устойчивость, в ст. 7 и 8 для одних и тех же терминов даны разные сокращения, например, для нолиэтилентерефтала — ПЭТФ и ПЭГ.

Содержание главы 5 не соответствует названию и не увязано с федеральными законами «Об охране окружающей среды» и «Об отходах производства и пот­ребления». Проблема утилизации тары из полимерных материалов имеет много особенностей. Видимо, в проекте регламента необходимо изложить как требова­ния к отходам, так и требования к оборудованию для утилизации этих отходов и получения вторичных материалов и продукции.

В ст. 8 необходимо исключить ссылку на постановление Правительства Рос­сийской Федерации № 1013 от 13 августа 1997 г., так как данное постановление в настоящее время должно быть пересмотрено как противоречащее ФЗ.

Более подробный анализ состояния разработки проектов технических регла­ментов изложен в главе 10. написанной С.В. Пугачевым.

Проведенный экспресс-анализ, а также обобщение материалов публичного («нулевого») обсуждения проектов технических регламентов |71] выявило следу­ющие проблемы:

• отсутствие комплексного анализа действующей модели технического регу­лирования в рассматриваемой регламентом области, в том числе действу­ющего законодательства, международных соглашений;

• отсутствие единых методических подходов при разработке технических регламентов, в том числе к структуре, формам установления минимально необходимых требований, использованию анализа и опенки рисков;

• несоблюдение приоритетов в разработке горизонтальных технических ре­гламентов, которые должны использоваться затем при разработке узко­отраслевых регламентов в качестве ссылочных документов;

• отсутствие типовых базовых модулей, из которых формируются схемы обязательного подтверждения требованиям технических регламентов;

• отступления от действующих общепринятых нормативных документов при установлении терминов, определений и проведении классификации объ­ектов технического регулирования.

С учетом накопленного опыта разработки и обсуждения первых проектов технических регламентов Всероссийский научно-исследовательский институт сертификации создал Рекомендации по разработке технических регламентов на продукцию [78J в дополнение к ранее утвержденным Госстандартом России ре­комендациям [76, 77]. Краткое изложение основных положений этого документа приведено в приложении 18.

Типовая структура технического регламента показана на рис. 5.3, а пример проекта технического регламента по безопасности игрушек (в сокращении), за­имствованный из статьи [28], представлен в приложении 19.