Глава 3

Причины реформирования действующей и формирование новой системы технического регулирования

Прежде чем рассмотреть объективные причины и условия реформирования существующей и формирования новой системы технического регулирования, проанализируем особенности экономики России в постсоветский период.

Начало первого этапа реформирования экономики относится к 1992 г. Он ха­рактеризуется крайней противоречивостью тенденций ее развития. С одной сторо­ны, новый походи новые условия создали предприятиям возможность успешного развития, проявления инициативы в экономическом и социальном росте. С другой стороны, нарушение хозяйственных связей, ослабление государственного влияния при только что формируемой, а поэтому достаточно низкой рыночной культуре привели к диспропорциям, часто переходящим в хаос, снижению эффективности производства и ухудшению качества продукции. Устойчивый спад производства, неплатежи, разрыв хозяйственных связей, снижение инвестиционной активности, разрушение производственных и социальных инфраструктур, уменьшение заня­тости трудоспособного населения — все это показатели системного социально- экономического кризиса, приведшего в 1998 г. к дефолту.

О глубине падения производства свидетельствуют следующие цифры: валовой внутренний продукт и промышленное производство снизились в 1991 — 1995 гг. почти вдвое, производительность труда — на 51,4%. Доля России в мировом продукте уменьшилась до 3%. Наиболее пострадали отрасли, имеющие стратегическое значениея для развития страны, — машиностроение и высокотех- нологическис производства; практически остановилась текстильная промышлен­ность. На этом фоне драматическим оказался спад инвестиций. Резко снизилась потребность в научно-исследовательских и опытно-конструкторских работах.

Новый период развития пореформенной экономики начался в 1999 г. В по­следующие пять лет рост промышленного производства составлял 5,5—6,0% в год. Однако при всем этом к 2004 г. его объем составлял все еще менее 2/3 от уровня 1990 г.. а капитальные вложения не достигли и 70% уровня, существовавшего до дефолта [52].

На втором этапе ускорилось сформирование банковской, страховой, судебной, пенсионной систем, были заложены законодательные основы природопользования и охраны окружающей среды, заявляют о себе «эффективные собственники».

Что касается технического регулирования, то оно не есть нечто самодовлеющее. Содержание технического регулирования отражает социально-экономические от­ношения в стране, его можно отнести к одному из видов сервисной деятельности по отношению к экономике и социальной среде общества. Система технического регулирования, которая создавалась и совершенствовалась в 1992—1998 гг. под руководством бывших председателей Госстандарта России С.Ф. Безверхого и Г.П. Воронина, в основном соответствовала экономическим и социальным реа­лиям переходного периода от административно-командного способа управления к рыночным отношениям.

Сохранение всего парка стандартов создавало предпосылки для использова­ния научно-технического задела, обеспечивало преемственность в организации производства в новых условиях хозяйствования. В то же время при ослаблении централизованного управления экономикой надо было защитить потребителя от хлынувшей на рынок недоброкачественной, порой опасной для здоровья про­дукции. Одним из инструментов такой защиты были обязательные требования стандартов.

Этой же цели служила жесткая форма подтверждения соответствия в виде обязательной сертификации, которая была введена в 1992 г. в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О защите прав потребителя» и получила развитие в 35 законах и постановлениях Правительства Российской Фе­дерации. Сертификация охватывала значительный объем и широкий ассортимент товаров и услуг, обращаемых на российском рынке. Одновременно был ужесточен государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований стандартов и правил сертификации. •

По мере продвижения рыночных реформ и накопления опыта функциониро­вания постоянно вводились корректирующие меры, совершенствующие отдельные элементы технического регулирования.

На рубеже конца XX столетия, особенно после дефолта 1998 г. и последующего развития экономических отношений, стало очевидно, что отдельными мерами невозможно привести действующую систему технического регулирования в со­ответствие со многими текущими, а главное перспективными потребностями развития экономики страны.

Рассмотрим, какие проблемы технического регулирования накопились ко второму периоду развития пореформенной экономики.

Первая проблема — законодательная основа технического регулирования носи­ла бессистемный характер. Федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты обязательного применения федеральных органов исполнительной власти.

и кули решенные стандарты, содержащие элементы технического регулирования, »'одавались без единого замысла.

Основополагающий закон по техническому регулированию отсутствовал. Закон Российской Федерации «О защите прав потребителя», хотя и регулировал отно­шения, возникающие между изготовителем (продавцом) и потребителем, решал шин» часть проблем технического регулирования и не претендовал на большее.

Многочисленные федеральные законы, принятые по важнейшим технико-эко­номическим и социальным вопросам, содержали отдельные нормы технического регулирования, не были взаимоувязаны, а иногда и противоречили друг другу. Не был введен в практику такой вид документа, как технический регламент, широко распространенный в развитых странах.

Законы Российской Федерации «О стандартизации», «О сертификации про­дукции и услуг», «Об обеспечении единства измерений» содержали неотложные меры, связанные с начальным переходным периодом становления рынка, носили напускающий» характер и должны были передать эстафетную палочку реформ иконодательным актам нового поколения.

Постановления Правительства Российской Федерации в качестве нормативно- правовых актов были направлены на решение текущих вопросов технического регулирования и во многом содержали лишь корректирующие меры.

Наряду с перечисленными нормативно-правовыми актами существовало много­численное «малое» законодательство — обязательные для применения документы, утержденные санитарно-эпидемиологическим надзором Министерства здравоохране­ния Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральным горным и про­мышленным надзором, Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности и радом других федератьных ведомств. Требования СанПиНов, СНиПов и других ведомственных документов взаимно не согласованы и подчас недостаточно научно обоснованы. Одним из главных недостатков ведомственного регулирования является совмещение надзорно-контрольных функций с нормотворчеством.

Второй (возможно, основной) проблемой, возникшей при исполнении обязательных требований к продукции, стал дуализм стандарта, содержащего как обязательные, так и добровольные для применения требования и нормы, до­пустимый на первом этапе реформирования экономики, стал препятствием в развитии бизнеса. Нечеткость отнесения в большинстве действующих стандартов требований к обязательному или добровольному применению приводило к тому, что предприниматели трактовали их по-своему, государственные контролеры или органы по сертификации — по-своему.

В парке документов государственной системы стандартизации действовали меж­государственные (ГОСТ), государственные (ГОСТ Р), отраслевые (ОСТ) стандарты; на уровне общественных организаций — стандарты СТО, предприятий — СТГ1. Кроме того, продолжали действовать в качестве межгосударственных стандарты

Совета экономической взаимопомощи (СТ СЭВ), в качестве государственных стандартов Российской Федерации — республиканские стандарты (РСТ РСФСР) и даже общесоюзные стандарты (ОСТ). Такая множественность часто приводила к неопределенности в использовании разных категорий стандартов по одному и тому же объекту стандартизации.

Действующая нормативная база страдала рядом недостатков: имели место параллелизм и дублирование требований, отставание научно-технического уров­ня. О последнем обстоятельстве следует сказать особо. В 1990-е гг. из-за резкого снижения финансирования разработки новых и обновления действующих стан­дартов велись крайне медленными темпами. Среднее обновление нормативного фонда в развитых странах составляет примерно 10%. При существующем фонде государственных стандартов свыше 25 тыс. единиц необходимо было ежегодно разрабатывать новые стандарты и обновлять старые в количестве около 2 тыс. единиц, фактически же их число составляло лишь 400—500.

Это привело к моральному старению значительной части действующего фонда стандартов (до 50% по отдельным секторам экономики).

Вновь разрабатываемые стандарты имели устойчивую тенденцию снижения их качества из-за крайне скудного финансирования: на разработку стандартов средств из федерачьного бюджета выделялось меньше реальных потребностей в 7—10 раз. При этом прибыли, полученные от реализации стандартов, практически не используются при финансировании этих работ [69].

На качество разработки новых стандартов в значительной степени влияло то обстоятельство, что не был решен вопрос об отнесении разработки националь­ных стандартов к научно-исследовательским работам, каковыми они фактически являются.

Что касается отраслевых стандартов, то их статус оставался весьма неопреде­ленным. По состоянию на 1991 г. их насчитывалось около 40 тыс. В последующее десятилетие в связи с ликвидацией большинства министерств более половины фонда отраслевых стандартов неактуализировалось.

Многие из них содержат важную научно-техническую информацию, и было бы разумным преобразовать их в стандарты профессиональных объединений и общественных организаций. Такие документы существуют в большом количестве в странах мирового сообщества и в международных профессиональных объединени­ях. Их предназначение — динамичное распространение результатов исследований и разработок, использование опыта отраслей.

Сложившаяся в 1990-е гг. система стандартизации не в полной мере соответ­ствовала принципам, установленным Всемирной торговой организацией в Согла­шении по техническим барьерам в торговле и Кодексе добросовестной практики применительно к подготовке, утверждению и применению стандартов.

Должным образом не учитывается опыт многих стран, в первую очередь стран ЕС, по применению национальных стандартов как механизма регулирования

при разработке и осуществлении федеральных целевых программ кредитования, ирпиишнии государственных поставок.

И судебной практике национальные стандарты не используются при рас- | моI рении исков юридических и физических лиц к качеству и безопасности продукции.

Третья проблема в сложившейся практике технического регулирования — не­совершенств» оценки соответствия.

Сначала о подтверждении соответствия, которое на практике осуществляется шуми способами — сертификацией и декларированием.

Накопленный опыт и изменившиеся условия хозяйственной жизни страны позволили выявить ряд серьезных недостатков в функционировании системы сертификации. Они обусловлены как внутренними факторами, так и необходи­мое чью гармонизировать подход и правила с действующими в других странах, и прежде всего в странах ЕС.

Какие же проблемы в проведении сертификации высветились на рубеже про­шлого столетия?

1. Избыточность по номенклатуре и объему продукции, подлежащей обяза­тельной сертификации. Она была введена на продукцию, составляющую 80% от ее товарной номенклатуры [11]. При таком объеме товаров, под­лежащих обязательной сертификации, система не справлялась с возложен­ными на нее задачами. В среднем в год выдавалось 500 000—600 000 серти­фикатов [43], что обходилось промышленности и торговле в 120—150 млн долл. США [II]. Таким образом, стоимость экспертизы и испытаний одной единицы товара составляла 200—300 долл. Если учесть, что многие виды испытаний, например, сложной бытовой техники обходятся в 10 тыс. долл. и более, то, по оценке специалистов, средняя сумма затрат на один серти­фикат должна быть в 4—5 раз выше приведенных данных. Отсюда вытекает вывод, что многие испытания не проводились вовсе или осуществлялись по укороченной программе. Реальная экспертиза подменялась контролем за бумагами.

2. Сертификация развивалась без необходимой увязки с другими способами государственного контроля и надзора, ведь сама по себе она не является панацеей от всех бед с качеством. Статистика конца 1990-х гг. показы­вала, что ежегодно имеет место порядка 2% отказов заявителям в серти­фикации продукции и услуг. В то же время более чем 30% продукции в последующем браковалось на стадии обращения органами Госстандарта России и Торговой инспекцией. Журнал «Спрос» в 1999 г. опубликовал следующие данные по рынку кипятильников, выпускаемых в России. Из 12 исследованных моделей 8 не отвечают обязательным требованиям по пожаробезопасности. При этом все эти модели успешно прошли сер­тификации [91[.

3. В деятельности по обязательной сертификации не был заложен подход, при котором устанавливаюсь бы рациональное соотношение между сте­пенью опасности продукции и сертификационными затратами. Отсутство­вали нормативные документы по нормированию и определению степени риска причинения вреда с учетом его тяжести.

4. В практике сертификации применялось большое количество подтвержда­емых требований, не всегда относящихся к безопасности. Это произошло вследствие нечеткого отнесения требований государственных стандартов к категории обязательных или добровольных. В ряде случаев необоснован­ные требования устанавливались директивно. Так, постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 769 «О перечне то­варов текстильной и легкой промышленности, подлежащих обязательной сертификации» при сертификации должны были учитывать показатели качества товаров, что противоречит самому принципу обязательной серти­фикации и международной практике.

5. Несовершенство законов, вводящих обязательную сертификацию на одну и ту же продукцию (законы «О защите прав потребителя». «О пожарной безопасности», «О связи» и др.). Это создавало неопределенность для про­мышленности и торговли, трудности в прохождении сертификации, удо­рожало процесс сертификации. Кроме того, устанавливая общие нормы о введении обязательной сертификации, не определялись конкретные тре­бования для практической организации сертификации однородных групп продукции.

6. Ключевой проблемой оставалось необоснованное применение единствен­ного подхода к подтверждению соответствия — сертификации третьей стороной. Надо отметить, что декларирование о соответствии применя­лось в течение короткого периода в России и ранее. Декларация о соот­ветствии (заявление-декларация) была введена в 1992 г. постановлением Правительства Российской Федерации как временная мера, связанная с поэтапным переходом к обязательной сертификации. Декларация на установленные группы продукции заменяла сертификат соответствия. Та­кой подход был оправдан ввиду неготовности инфраструктуры сертифи­кации и был вскоре отменен. Видимо, тогда еще не сложились условия для передачи контроля безопасности от контроля третьей стороной к самому производителю. Важным этапом совершенствования оценки со­ответствия было принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продук­ции и услуг». В частности, была установлена новая форма подтвержде­ния соответствия — принятие изготовителем (продавцом, исполнителем) декларации о соответствии. Пока еще декларация о соответствии не яв­лялась конечным документом, а служила лишь для выдачи сертификата

соответствия. Работа с декларацией о соответствии в рамках схем серти­фикации позволила накопить определенный опыт и перейти к декларации

о соответствии как самостоятельному документу', имеющему одинаковую юридическую силу с сертификатом соответствия. Это было узаконено по­становлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г., которым утвержден «Порядок принятия декларации о соответствии и ее рег истрации». Декларация о соответствии принималась только на продук­цию, включенную в соответствующий Перечень, утвержденный Правитель­ством Российской Федерации. Таким образом, постепенно преодолевалось одностороннее применение подтверждения соответствия третьей стороной.

7, Сертификация продукции и услуг малого бизнеса — здесь действительно были проблемы. Главная из них — далеко не всегда предприятия малого бизнеса имели как материальные, так и организационные возможности для испытания продукции. Но для потребителей важно, чтобы продук­ция была безопасной независимо от того, где она произведена. Декла­рирование соответствия без участия третьей стороны не всегда создавало уверенность в безопасности продукции. Поэтому надо было ввести схемы декларирования с расширенной доказательной базой. В связи с этим для нужд проведения испытаний следовало бы воспользоваться средствами специальных фондов поддержки малого предпринимательства.

S. Добровольная сертификация. Несмотря на то что добровольная сертифи­кация — это эффективный рыночный инструмент, в котором заинтересо­ван как потребитель, так и изготовитель, а значит общество и государство, она не получила должного развития. Хотя на 01.01.2000 г. было создано 93 системы добровольной сертификации и услуг, физический объем сер­тификационной работы был крайне мал, и эта форма сертификации, к со­жалению, не была использована для повышения конкурентоспособности продукции, ускорения процессов товарооборота.

Четвертая проблема — качество проводимых сертификационных испытаний. Гели количество испытательных лабораторий полностью обеспечивало проведение сертификационных испытаний продукции, более того, была создана конкурентная среда услуг, то задачи повышения их качества стояли весьма остро.

Жизнь требовала решения следующих вопросов.

1. Актуализация нормативной документации, в первую очередь стандартов на методы испытаний. Как показал анализ, в них необходимо было уточ­нить метрологические характеристики методик измерений, ввести требо­вания к испытательному оборудованию, а для пищевых лабораторий — и к реактивам. Предстояло продолжить работу по гармонизации требований российских стандартов с международными.

2. Оснащение испытательных лабораторий современными средствами испы­таний и измерений. Большинство испытательных центров использовали оборудование, доставшееся в наследство от головных организаций по го­сударственным испытаниям, т.е. изготовленное еще в 70—80-е гг. прошло­го столетия.

Внедрение новых методик, предусмотренных международными стандарта­ми, необходимость проведения ускоренных испытаний, экспресс-методов требовало наличия дорогостоящего, часто импортного оборудования.

3. Повышение требований к аккредитации испытательных лабораторий (центров), систематическое проведение надлежащего инспекционного контроля.

4. Обеспечение грамотной организации процесса контроля внутри самой ла­боратории. Проведение по собственной инициативе сравнительных испы­таний.

5. Повышение квалификации персонала. Отсутствовала система учебы ис­пытателей.

Пятая проблема — противоречия в сложившейся системе аккредитации. На I января 2002 г. зарегистрировано 19 систем обязательной сертификации, соз­данных федеральными органами исполнительной власти. Главное противоречие заключалось в том, что эти же ведомства создавали для каждой из образованных систем органы по аккредитации, которые подтверждали компетентность соот­ветствующих органов по сертификации и испытательных лабораторий в рамках своих систем обязательной сертификации. На практике получалось, что федераль­ные ведомства своими актами вводили обязательные требования к продукции, фактически сами определяли органы, которые подтверждали исполнение этих требований, и сами оценивали их компетентность. Процедура аккредитации применялась только к подведомственным организациям. Открытого доступа в систему, как правило, не было. Таким образом, аккредитация находилась внутри системы сертификации, создаваемой федеральными ведомствами, что противоречит международным правилам. Сложившаяся система аккредитации не затрагивала такие области деятельности, как сертификация персонала, систем качества, инспекций.

Шестая проблема — множественность контрольно-надзорных органов. Их структура сложилась в советский период времени, и количество было обуслов­лено деятельностью государственных органов управления — как федеральных, так и субъектов Федерации. Только по вопросам стандартизации, сертификации, метрологии, качества таких органов насчитывалось свыше 20. При таком коли­честве контролирующих организаций дублирование было абсолютно неизбежным даже при самой совершенной системе координации. В то же время сложившийся характер «тотального» контроля не обеспечивал реальный контроль качества и безопасности.

Не была обеспечена как законодательно, так и на практике неотвратимость ответственности за выпуск и реализацию недоброкачественной, опасной для гюрош.н продукции. Это I) первую очередь относилось к фальсифицированной и контрафактной продукции.

Таким образом, накануне «стандартной революции» (по выражению бывшего председателя Госстандарта России Б.С. Алешина) накопилось много проблем, которые надо было решать кардинальными мерами.

Контрольные вопросы и задания к главе 3

1. Охарактеризуйте начальный этап рыночных реформ.

2. Дайте характеристику законодательной базы в области технического регу­лирования на рубеже второго периода рыночных реформ.

3. Какие проблемы во всей системе стандартизации сложились к началу XXI в.?

4. Назовите основные проблемы, которые сложились в практике сертифика­ции.

5. Как можно оценить состояние системы сертификационных испытаний в начале XXI в.?

6. Что представляет собой система аккредитации?

7. Охарактеризуйте контрольно-надзорную деятельность в составе техниче­ского регулирования.