Тема 3. Компетенция государственных органов в сфере управления государственной собственностью

Лекция 4

1. Система органов государственной власти и управление государственной собственностью

Делегирование полномочий – это вовлечение в орбиту управленческой компетенции по определенному вопросу органов государственной власти различных уровней, а также органов местного самоуправления и прочих субъектов права.

Остановимся подробнее на функционировании органов исполнительной власти. Так как в рамках традиционного разделения властей законодательные органы определяют нормативные правила управления государственной собственностью, исполнительная же власть осуществляет управленческие действия непосредственно.

Президент РФ

Это глава государства, который юридически к системе исполнительной власти не принадлежит, но фактически его можно назвать главой исполнительной власти. Он может решать вопросы управления государственной собственностью и общего плана, и конкретно, издавая указы. (особенно это было характерно на этапе массовой приватизации).

Также существует институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как способ планомерного осуществления президентских полномочий на всей территории России (аксиома Паркинсона: чиновник стремиться увеличивать число подчиненных, но не соперников, и численность персонала растет независимо от объема работы.).

Любой вопрос касающийся экономики и управления государственной собственностью, может составить предмет функций полномочного представителя.

Правительство РФ

Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст.114 Конституции РФ. Все полномочия Правительства подробно регламентируются ФКЗ «О Правительстве РФ».

Правительство обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов.

При этом Правительство – это орган общей компетенции. Конкретные же полномочия по управлению государственной собственностью возложены на федеральные органы исполнительной власти.

Министерство имущественных отношений

С конца 1990 года в России была создана система специализированных государственных органов по управлению имуществом.

1. 1991-1994 гг. – период массовой приватизации, время действия приватизационных чеков. Действовали Комитеты по управлению имуществом с конкретной временной функцией – осуществление приватизации государственного имущества.

2. 1994-1997 гг.- период стабилизации отношений собственности (послечековая приватизация). Принято новое Положение о Госкомимуществе, вписавшее комитеты по управлению имуществом в общую систему органов исполнительной власти (стерта временность).

3. 1997г. – май 2000г.

В начале этого периода Государственный комитет по управлению имуществом преобразован в Министерство государственного имущества. Основной упор уже не на приватизацию, а на управление государственным имуществом.

4. В настоящее время – новый этап реформирования. Министерство государственного имущества преобразовано в Министерство имущественных отношений.

Ему передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике.

Министерство имущественных отношений – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет:

1. проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

2. приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции;

3. регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;

4. координацию в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Основные функции министерства:

1. разработка, реализация и отчет о реализации программы приватизации, проектов федеральных законов, иных правовых актов по вопросам государственного имущества;

2. непосредственные мероприятия в отношении объектов федеральной собственности (приватизация, оформление в хозяйственное ведение и оперативное управление);

3. осуществление функций держателя федеральных акций (вкладов, долей);

4. обобщение предложений и практики региональных комитетов по управлению имуществом, дача разъяснений;

5. учет объектов федеральной собственности;

6. назначение представителей государства в органы управления акционерных обществ и др.

Российский фонд федерального имущества

РФФИ не входит в систему органов исполнительной власти.

Это один из старейших специализированных на управлении государственным имуществе органов, появившихся параллельно с комитетом по управлению имуществом.

В настоящее время РФФИ действует при Правительстве РФ в качестве специализированного финансового учреждения, осуществляющего предусмотренные законодательством РФ функции по приватизации переданных ему в установленном порядке объектов федеральной собственности.

Фонд подотчетен Федеральному Собранию, Правительству, Минимуществу.

В субъектах могут создаваться местные отделения.

Функции РФФИ:

1. осуществляет продажу переданных ему в этих целях Минимуществом или его территориальными агенствами долей участи (паев, акций) в капитале хозяйственных обществ (товариществ), предприятий и иных объектов федеральной собственности;

2. временно (до момента продажи) владеет указанными долями участи, свидетельствами о собственности на предприятия или иные объекты приватизации и осуществляет в этот период полномочия РФ как собственника на общих собраниях акционеров, несет риск, связанный с деятельностью предприятий, в пределах доли принадлежащей РФ;

3. получает и перечисляет дивиденды и выручку от приватизации предприятий в соответствии с доходами, учтенными в бюджете РФ, и нормативами, установленными Государственной программой приватизации.

4. в пределах полномочий, предоставленных ему Правительством РФ, выступает учредителем хозяйственных обществ(товариществ), приобретает доли участив капитале ХО, развитие которых определяется задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, ЗАЩИТЫ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ, РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ хо, СОЗДАННЫХ В ПОРЯДКЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ.

5. В случаях, предусмотренных планами приватизации, обменивает принадлежащие РФ акции АО, вносимые в порядке оплаты уставного капитала создаваемых холдинговых компаний, на выпускаемые этими компаниями акции;

6. при продаже объектов приватизации осуществляет контроль за предоставлением работникам приватизируемых предприятий льгот, предусмотренных планами приватизации в соответствии с действующим законодательством.

РФФИ – одно из главных действующих лиц приватизации.

Фонд ежегодно представляет Правительству РФ и Федеральному Собранию отчет и баланс доходов и расходов.

Федеральное казначейство

Единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из :

- Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ

- подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах РФ, городах, районах и районах в городах.

Задачи (функции):

1. организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства;

2. регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств.

3. осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов.

4. сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим органам власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по республиканскому бюджету, о государственных внебюджетных фондах, о состоянии бюджетной системы РФ.

5. управление и обслуживание совместно с ЦБ и другими банками государственного внешнего и внутреннего долга РФ.

Органы казначейства имеют право производить финансовые проверки любых организаций, использующих средства бюджета, приостанавливать их операции по счетам.

Иные федеральные органы исполнительной власти

В управлении государственной собственностью принимают участие разнообразные органы государственной власти, и не всегда исполнительной. Например, Счетная палата РФ.

Согласно ФЗ о Счетной палате это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. (в частности она определяет эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности)

Большими полномочиями в отношении федеральной собственности обладает Министерство экономического развития и торговли РФ.

Другое крупное ведомство – Министерство промышленности, науки и технологий РФ.

Также Министерство путей сообщения.

Можно сказать, что конкретная деятельность по управлению федеральной государственной собственностью выполняется почти всеми федеральными органами исполнительной власти.

Закрепление тех или иных полномочий в отношении федеральной собственности за отраслевым органом исполнительной власти не означает, к сожалению, четкого разграничения предметной компетенции с Министерством имущественных отношений.

Порядок разграничения государственной собственности

В соответствии с п. «г» ст.72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В п «д» ст.71 определено, что в ведении РФ находится федеральная собственность и управление ею.. Именно РФ определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.

Порядок отнесения государственного имущества к разным уровням Федерации должен устанавливаться специальным законом, который еще не принят.

В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность.

Все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности, считается федеральным.

Последнее разделено на:

- исключительно федеральное имущество (приложение 1)

- имущество, которое может быть передано в собственность субъектов федерации (приложение 2)

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующим субъектам Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов, а до этого момента считаются федеральной собственностью.

Таким образом, имущество субъектов федерации может образовываться за счет федерального имущества только в случаях прямой его передачи (отчуждения) от Федерации в собственность какого-либо ее субъекта.

В свою очередь субъект федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность.

Исключительно к федеральной собственности отнесены пять видов объектов:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны.

Это ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны РФ, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач.

К ним относятся: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из государственного бюджета. Объекты Академии наук, геологической, метрологической служб, ветеринарной службы и др.

3. Объекты оборонного производства

4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.

Предприятия и объекты добывающей промышленности, электроэнергетики, транспорта, речного и морского флота, федеральных автомобильных дорог, государственные семенные инспекции, серпентарии.

5. Прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции

Вторую группу объектов государственной собственности составляют относящиеся к государственной собственности предприятия, отдельные объекты из состава которых могут передаваться в государственную собственность национально- и административно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.

Это предприятия, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках, предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992г. более 200 млн.руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы.

Санаторно-курортные учреждения, объекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, НИИ, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, научно-производственные объединения.

Предприятии автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агенства, общереспубликанские предприятия строительства.

Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холодильные установки, элеваторное хозяйство, оптово-складские помещения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Перечень 3 Муниципальная собственность: к ней отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) законодательного органа.

В их числе:

Жилищный и нежилой фонд, ЖЭУ, объекты инженерной инфраструктуры, городской транспорт, внешнего благоустройства и др.

Предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.

Учреждения и объекты

- здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров.

- народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями.

- культуры и спорта.

Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Объекты, переданные в государственную собственность субъектов РФ, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.

В соответствии с п.3 этого постановления объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1-3, передаются в собственность субъектов РФ.

Особое значение имеет последний абзац п.3 данного постановления. В нем прямо указано, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Т.е. законодательно закреплено, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Действие постановления не распространяется на землю, ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир, а также на объекты интеллектуальной собственности и объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории России. (их правовой режим определяется другими законодательными актами РФ и международными договорами).

Не распространяется также

- на объекты, ранее переданные в собственность нынешних субъектов федерации в порядке, установленном Законом РФ «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»;

- на объекты, ранее находившиеся в негосударственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц

- на собственность иностранных государств и международных организаций.

Три уровня власти – Три перечня имущественных объектов

Исходные принципы разнесения по уровням:

- все, на что не оформили права нижестоящие уровни, принадлежит вышестоящему;

- чем ниже уровень, тем меньше доля «крупной экономики» и больше объектов социальной сферы.

Лекция 4

Порядок оформления прав государственной собственности

Для передачи имущества в собственность субъектов федерации территориальные комитеты по управлению имуществом разрабатывают перечни находящихся на их территории объектов, куда включаются объекты, не отнесенные к федеральной и муниципальной собственности, т.е. не вошедшие в Перечни 1-3.

По объектам из Перечня 2 (где указана отраслевая принадлежность объектов, но не они сами) регионы представляют для регистрации конкретные перечни, согласованные с теми органами государственного управления, в ведении которых находятся такие объекты.

Утвержденные перечни направляются на регистрацию в Минимущество, который проверяет перечни и содержащиеся в них данные на соответствие указанным выше нормативным документам. В случае несоответствия он вправе исключить их из перечня, уведомив орган, утвердивший перечень.

П.8 Положения:

Не исключенные из перечня объекты считаются переданными в государственную собственность субъекта федерации:

1. с момента принятия постановления правительства об их передаче или

2. по истечении трехмесячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение правительства не было принято. В этом случае, документом, подтверждающим право собственности на указанные объекты до момента их внесения в соответствующий реестр, является зарегистрированный перечень объектов.

(Таким образом, если по вине Минимущества или Правительства будет пропущен срок для принятия решения, все объекты будут считаться переданными).

Право и обязанность ведения реестра принадлежит:

1. по объектам федеральной собственности – Минимуществу;

2. по переданным в государственную собственность субъектов РФ – комитетам по управлению имуществом субъектов федерации.

Проблема:

В ходе первого этапа приватизации многие предприятия были переданы в собственность субъектов не на основании требований ГК РФ (ст.559-565 по договору продажи как имущественного комплекса, договор подлежит государственной регистрации), а на основании решения Правительства, т.е. изменение отношений собственности происходило с помощью административно-правового акта, и часто не имущественный комплекс переходил, а его части. Это привело к тому, что порой очень трудно определить, кому принадлежит то или иное недвижимое имущество.

Особенности передачи федеральных ГУПов в собственность субъектов

Передача осуществляется на основании постановления правительства (№ 1366 от 9 декабря 1999г.): при передаче предприятий в собственность субъектов федерации размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам федерации (субвенций), уменьшается на сумму стоимости передаваемых предприятий, (которая определяется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность).

Стоимость предприятий подлежит учету как доходы федерального бюджета от имущества, находящегося в федеральной собственности, и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам и другим средствам, передаваемым в бюджет этих субъектов.

Субъект федерации предоставляет следующие документы в Минимущество:

1. Предложение о передаче предприятия и условиях такой передачи;

2. Документ, подтверждающий согласие соответствующего министерства или ведомства с обоснованием целесообразности передачи;

3. Отчет об оценке рыночной стоимости активов предприятия (не ранее чем за три месяца);

4. Годовые балансовые отчеты предприятия за последние три года деятельности, заверенные в налоговом органе;

5. Проект договора о передаче.

Если предприятие имеет просроченную более чем на три месяца, задолженность по обязательным платежам, заработной плате, тогда еще:

1. перечень мероприятий (бизнес-план) по ликвидации задолженности с указанием источников финансирования;

2. заключение министерства или ведомства на этот перечень.

Минимущества проверяет и анализирует и в месячный срок вносит предложения о передаче в Правительство. Правительство подписывает договор. (Их учет ведет Минимущества).

Особенности передачи недвижимости (отдельных видов)

При передаче недвижимости (здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства) права на земельные участки, на которых они расположены, передаются вместе с объектами. Так же как и при передаче ГУПов уменьшают субвенции.

В договоре о передаче может предусматриваться осуществление тех или иных мероприятий в отношении передаваемых объектов до момента их передачи. Они финансируются за счет субъекта.

Порядок разграничения государственной собственности на землю

ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» №101-ФЗ от 17 июля 2001г. что право собственности на земельные участки у федерации, ее субъектов и МО возникает с момента государственной регистрации права собственности.

Основанием для регистрации являются:

1. акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков;

2. вступившие в силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Перечень 1-го уровня (РФ):

1. земли лесного фонда, особо охраняемых природных территорий, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земли обороны и безопасности;

2. земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель водного фонда, если на них имущество РФ, участков предоставленных ГУПам, учреждениям,органам, участков под поверхностью которых находятся недра федерального значения, земельные участки, находящиеся в собственности РФ, на которых располагается недвижимое приватизированное имущество.

3. земель запаса с имуществом РФ.

Перечень второго уровня (Субъекты Федерации):

1. земли особо охраняемых природных территорий регионального значения, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов.

2. то же что во 2-ом пункте перечня 1 но только регионального значения;

3. фонда перераспределения земель;

4. земель запаса в границах МО, если на них располагается недвижимость субъекта федерации, а также за границами МО(за исключением п.3 перечня1)

Перечень 3-го уровня (МО):

1. земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности

2. как п.2, а так же участков, находящихся в государственной собственности и предоставленных гражданину, коммерческой организации и муниципальным организациям и предприятиям..

3. земель запаса в границах МО, если на них нет имущества государства.

Порядок разграничения

Минимущества подготавливает перечни земельных участков по трем уровням. Согласованные перечни утверждаются правительством.

Вопросы разграничения государственной собственности на землю включены также в Земельный кодекс.

В ст.17 ЗК установлены основания возникновения федеральной собственности на землю:

1. которые признаны таковыми ФЗ (ФЗ «О внутренних войсках МВД РФ», «Об обороне», и др)

2. право собственности возникло при разграничении (Перечень 1 Закона)

3. которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным ГК (купля-продажа, мена, и т.п.)

В ст.18 ЗК РФ право собственности на землю субъектов РФ возникает в случаях:

1.которые признаны ФЗ (ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

2. разграничения на основании закона «О разграничении..»(Перечень 2)

3. приобретения земельных участков субъектами, предусмотренным законодательством ГК.

В ст.19 муниципальная собственность на землю

1. в результате разграничения в соотв. С законом «О разграничении…»

2. в случае приобретения земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, установленным ГК.

Специальные правила установлены для Москвы и Санкт-Петербурга. В них при разграничении государственной собственности на землю земельные участки в муниципальную собственность не передаются. Право муниципальной собственности возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов.

Основные принципы разграничения государственной собственности:

1. территориальный – на территории какого субъекта Федерации расположен тот или иной имущественный объект.

2. экономическая целесообразность (сфера деятельности предприятия, финансовое положение)

3. сочетание федеральных и региональных интересов

4. адекватность финансовых вложений в объект (соразмерности)

5. делегирование управленческих полномочий в отношении объектов государственной собственности между федеральными и региональными органами

6. сочетание дуализма и кооперации