13. Нормативне регулювання адміністративної юстиції: європейський досвід

Адміністративна юстиція у Європі (законодавство окремих європейських держав):

Кодекс про адміністративну юстицію (Франція)

Положення про адміністративні суди (Німеччина)

Закон про Адміністративну судову палату (Австрія)

Акт з питань загального адміністративного права (Нідерланди)

Закон про Вищий адміністративний суд (Польща)

Закон про устрій адміністративних судів (Польща)

Закон про провадження в адміністративних судах (Польща)

Адміністративно-процесуальний кодекс (Естонія)

_________________________________________________________________

В свете проводимых судебных реформ, когда судьба административной юстиции еще не решена и продолжаются активные споры о том, какой моделью данного института, имеющейся в мировой практике, следует воспользоваться, особенно важно, помимо собственного исторического опыта, исследовать опыт зарубежных стран.

Исторически в западных странах сложились две основные системы, или модели, административной юстиции. Одна из них носит название континентальной. Ее особенность состоит в наличии системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Вторая модель англо-американская - определяется отсутствием специальных органов административной юстиции и широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.

Рассмотрим обе существующие в мире модели института административной юстиции.

Классический вариант формирования континентальной административной юстиции представляет собой французская модель, так как именно во Франции впервые возникла и была воплощена на практике идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб. Современная административная юстиция появилась в конце 18-го века. Известную роль в его возникновении сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории революционно настроенными государственными деятелями Франции был сделан вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее деятельность. Великая Французская Революция 1789-1794 гг. реализовала принцип разделения властей и потребовала полного невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной деятельности.

Согласно закону от 24 августа 1790 года «функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций».

Однако если общие суды не имели права контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала, что такой контроль необходим, то должен был возникнуть новый институт.

Осуществлять наблюдение за законностью административных мероприятий, поэтому должны специальные органы, какими являлись особые административные суды. Эта идея, возникновению которой послужил закон 1790 г., кристаллизовалась к 1799 г., когда во главе Франции стал Наполеон Бонапарт. В результате этого была создана самостоятельная ветвь правосудия в виде административной юстиции.

Система административных судов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, складывалась из судов низшей инстанции -советов префектур, расположенных в департаментах, и суда высшей инстанции, каким явился Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел.

Нужно отметить, что в течение первой половины XIX века административные суды во Франции, находясь в зависимости от администрации, нередко своими решениями больше способствовали произволу должностных лиц, чем защите прав граждан и упрочению законности.

В 60-70-х годах XIX века были проведены реформы Советов префектур, были введены публичность и гласность их заседаний, освещение деятельности судов в печати, чем усиливался контроль общества за работой административных судей. Законом 1889 г. был улучшен процессуальный порядок производства дел в Советах префектур. Закон 1872 г. полностью делегировал Государственному совету функцию правосудия. Этот же закон образовал еще один административно-судебный орган - Трибунал по конфликтам, который рассматривал споры о компетенции, возникающие между Государственным советом и общими судами. Такая система просуществовала во Франции до середины XX века. В 50-х годах этого столетия Советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции.

Современная система административной юстиции Франции имеет трехуровневую структуру. Это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Разбирательство в административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом.

Таким образом, во Франции административная юстиция сформировалась из административной власти. Независимость административных судов здесь достигается их обособлением от органов, принимающих прямое участие в государственном управлении. Однако влияние власти на административную юстицию Франции остается существенным. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов. Кроме того, Государственный совет по своим задачам и характеру деятельности является элементом исполнительной власти.

Несколько отличается от французской модели система административной юстиции, принятая в Германии. Следует отметить, что с точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна.

В Пруссии уже в XIX веке система административных судов охватывала три инстанции:

1 уездные управы, которые действовали во всех уездах, являлись низшими административными судами и состояли из коллегии судей и главы уезда, т.е. высшего должностного лица;

2 окружные управы - административные суды, которые осуществляли свою деятельность во всех округах и состояли из коллегии судей и главы окружной администрации;

3 высший административный суд, состоящий из советников и председателя.

В.В. Сажина отмечает две характерные черты местных административных судов Пруссии, т.е. первых двух инстанций. Во-первых, они являлись не только органами административной юстиции, но и органами активного управления. Во-вторых, по своему составу они являлись смешанными коллегиями, которые состояли частью из лиц, избираемых местными органами власти, частью назначаемыми властью, в том числе королем.

Следует отметить, что Высший административный суд стоял в стороне от управления и по всем характеристикам представлял собой судебную инстанцию. Он состоял из председателя и советников, причем одна половина членов должна была иметь юридическое образование и опыт работы в судебных учреждениях, другая - опыт работы в административных. Все они назначались пожизненно королем (затем императором). Производство во всех административных судах Пруссии было публичным, устным и состязательным. Стороны могли явиться с адвокатами или заменить себя ими.

Следует отметить, что данная система административных судов была упразднена в 1933 году с приходом к власти национал-социалистов и снова восстановлена после 1945 г., но с существенными изменениями.

В настоящее время в ФРГ действует три инстанции административных судов. В качестве первой инстанции в каждой из земель действует административный суд, рассматривающий любые жалобы граждан на решения должностных лиц (административных органов). Характерной чертой административной юстиции ФРГ является то, что гражданин, прежде чем подать жалобу в административный суд, должен сначала использовать возможность защиты своего права подачей жалобы в административный орган. Второй инстанцией является Высший административный суд земли, который не только занимается судебным разбирательством и выносит решения по административным спорам, но также является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судов. Решения Высшего административного суда земли могут быть обжалованы в федеральный административный суд - последнюю инстанцию по рассмотрению административных споров.

В отличие от административных судов XIX века современные немецкие административные суды полностью отделены от администрации и выделились в самостоятельную систему.

Похожие системы существуют и в других европейских странах.

Так, в Австрии административные суды действуют на основании Закона об Административном суде (1965 г.), в Швейцарии и ее кантонах административные суды руководствуются законом об административных процедурах. По континентальной модели развивается и административная юстиция стран Восточной Европы. Административные суды согласно Кодексу административной процедуры (1960) и Закону о Главном Административном суде (1995) существуют в Польше. В Эстонии в 1999 г. принят административно-процессуальный кодекс. В 2000 г. принят Закон об административном суде Республики Молдова.

Существенно отличается от континентальной англосаксонская модель административной юстиции, представленная наиболее ярко в Великобритании и США.

В Англии обжалование актов органов управления исторически осуществлялось судами общей юрисдикции. Однако на рубеже XIX-XX развитие промышленности, расширение сферы социальных услуг, рост административного аппарата привели к возрастанию управленческих проблем и административных споров. В частности, уже в связи с изданием закона о национальном страховании 1911 г. и закона о квартирной плате 1915 г. английские общие суды перестали справляться со спорными делами, которые касались этих сфер.

Такой объем работы способствовал в начале XX века возникновению особых органов для рассмотрения жалоб на действия администрации - системы административных трибуналов. Законом 1958 г. о трибуналах и иных органах административной юстиции, а затем новым законом 1971 г. о трибуналах и расследованиях деятельность этих органов была упорядочена и поставлена на хорошо продуманную процессуально - правовую основу. В настоящее время в Англии функционирует большое количество административных трибуналов. Это трибуналы по земельным спорам, по делам о национальном страховании, по вопросам ренты, по делам о подоходном налоге, промышленные трибуналы, трибуналы национальной службы здравоохранения, трибуналы по квартирной плате и т.д.

Следует отметить, что, хотя органы административной юстиции Великобритании обозначают общим термином «административные трибуналы», для них характерно наличие различных организационно -правовых форм (трибуналы, комитеты, комиссии). Такое разнообразие обусловлено тем, что каждый трибунал «закреплен» за министерством определенного профиля, которое устанавливает для него процедуру работы. Трибуналы рассматривают административные споры, им подведомственные, публично, но слушания могут быть закрытыми, если затрагиваются вопросы национальной безопасности, интимные стороны личной жизни, финансовых секретов и т.д. Процесс носит состязательный характер и предполагает устные показания сторон, перекрестные допросы свидетелей. Решение по делу выносится простым большинством голосов в письменном виде, с обоснованием всех положений, содержащихся в решении.

Решения административных трибуналов могут быть обжалованы каждой стороной в апелляционные трибуналы, которые действуют в различных сферах общественной жизни и по охвату дел соответствуют нижестоящим трибуналам. Кроме того, имеется совет по трибуналам, члены которого наблюдают за работой трибуналов и периодически составляют отчеты об их деятельности, поступающие в парламент. В Англии уделяется также большое внимание проблеме контроля за административными трибуналами.

По такому же пути развития шел институт административной юстиции в США. Согласно исследованиям А.Н. Пилипенко, в США на протяжении всего XIX века общие суды пользовались еще более широкими полномочиями, чем в Англии. Так, в 1816 г. Верховный Суд США провозгласил, что ему принадлежит право высказывать в последней инстанции мнение относительно соответствия издаваемых Конгрессом законов Конституции США. Эта позиция Верховного Суда США наложила особый отпечаток на американскую судебную систему, которая длительное время исключала наличие органов административной юстиции.

В случаях нарушения прав граждан административными актами жалоба американского гражданина поступала на рассмотрение мирового судьи или общего суда. Из компетенции данных судов исключалось только рассмотрение жалоб, направленных на неправильное взимание налогов и другие финансовые нарушения. Подобные жалобы в XIX веке подавались конгрессу, в котором специальный комитет рассматривал их и выносил по ним решения. Однако Законом 1855 г. для разбора жалоб на финансовые нарушения органов власти был учрежден специальный суд из нескольких человек, который положил начало медленному, но неуклонному возникновения в США административных учреждений с квазисудебными полномочиями.

Однако к началу XX века в американском судопроизводстве сложилась ситуация, подобная Великобритании. Американские суды общей юрисдикции перестали справляться с тем количеством жалоб на действия органов управления, которые к ним поступали.

Поэтому в США уже в первой половине XX в. наряду с общими судами начали действовать специализированные административные органы, наделенные квазисудебными полномочиями и рассматривающие административные споры - административные трибуналы. Федеральный закон 1946 г. об административной процедуре разграничил подобные дела и указал, какие из них разбираются общими судами, а какие - административными трибуналами.

К административным трибуналам в США относят такие органы, как Налоговый суд, Претензионный суд и другие административные учреждения с квазисудебными полномочиями. Порядок ведения дел в них является публичным, состязательным, гласным, центральной стадией процесса является слушание. Извещение о слушании должно быть «своевременным». Ведет слушание руководитель учреждения или административный судья. Административный судья наделен широкими полномочиями по ведению слушания, похожими на те, которыми обладает судья в гражданском процессе.

Административное решение по делу должно быть обоснованно и заканчиваться приказом. Если американский гражданин не согласен с решением, он может обжаловать его в специальное апелляционное учреждение, действующее в рамках данного административного ведомства, а затем в общий суд. Суды при проверке административного дела обращают внимание главным образом на юридическую сторону, на применение административным органом при рассмотрении дела норм права. По фактической стороне дела суды высказывают свое мнение более осторожно, полагая, что входящие в состав административного трибунала административные работники компетентнее их в технических вопросах.

Н.Ю. Хаманева, исследуя административную юстицию Англии и США, делает вывод о том, что обе системы функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти: с одной стороны они взаимодействуют с активной администрацией, что помогает лучше разбираться в существе рассматриваемого дела; с другой стороны, они наделены судебными полномочиями и жестко контролируются общими судами, а это определяет правильное решение вопроса с точки зрения закона.

Сравнивая англосаксонскую систему административной юстиции с континентальной, Н.Ю. Хаманева отмечает, что в странах, где отсутствуют административные суды, т.е. в Англии и в США, очень велико количество административных трибуналов.

К достоинствам административных трибуналов она относит следующие: гибкость, неформальность, скорость разрешения дел вследствие высокой квалификации и опыта их членов, относительная дешевизна.

Существенными недостатком административных трибуналов являются тот, что каждый административный трибунал принимает не все дела, а только те, которые ему подведомственны. Это ведет, с одной стороны, к необходимости содержания большого по размерам аппарата, занимающегося рассмотрением жалоб на действия органов власти, с другой стороны, - к отсутствию единого стандарта рассмотрения таких дел. И еще одна особенность, отличающая административные трибуналы от административных судов - их подконтрольность общим судом.

Административные суды континентальной модели от общих судов независимы.

Исследуя опыт зарубежных стран, можно сделать вывод, что в западных странах существуют две исторически сложившиеся модели административной юстиции. Особенностью континентальной модели является наличие системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Англо-американская модель отличается отсутствием специализированных судов, наличием в рамках отдельных министерств и ведомств многочисленных административных трибуналов, а также широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.

Следует отметить, что административная юстиция быстрыми темпами развивается в странах бывшего социалистического лагеря. При этом большинство стран Восточной Европы выбрало континентальную модель административной юстиции (Польша, Эстония, Латвия, Молдова). Реформа в этих странах идет различными темпами, однако во всех этих странах предполагается создание административных судов.

Анализ исторического и зарубежного опыта, дает основание полагать, что России ближе англо - американская модель, поскольку на всем протяжении существования административной юстиции споры между гражданами и администрацией рассматривались вышестоящими органами власти, и лишь при неудовлетворении таких жалоб - в судах общей юрисдикции. Отметим также, что на протяжении многих лет судебное решение таких споров было скорее исключением, чем общепризнанным правилом.

Однако такая система не оправдывает себя на практике. Вышестоящие органы управления в России зачастую не столько преследуют соблюдение законности, сколько свои ведомственные интересы. Суды же общей юрисдикции, на которые с 1993 г. легла обязанность рассмотрения жалоб граждан не только на исполнительные документы административной власти, но и на нормативно - правовые акты, оказались плохо подготовленными к рассмотрению дел такого рода. Между тем, число таких жалоб с каждым годом увеличивается, о чем подробнее будет сказано ниже. В связи с проводимыми реформами и регулярными изменениями действующего законодательства данные споры требуют особой подготовки и квалификации судей. Имеющиеся кадры в судах общей юрисдикции зачастую такой подготовки не имеют. Кроме того, в силу сложившихся исторических причин они в ряде вопросов зависят от администрации. Поэтому, на наш взгляд, англо - американская модель, требующая наличия определенных традиций судоустройства, неприемлема для России.

С учетом исторического развития нашей страны, традиций формирования российской правовой системы и приоритетов в политическом и государственном строительстве современная Россия по своим социально-экономическим целям и задачам требует в настоящее время создания административных судов. С нашей точки зрения, российской правовой системе близка германская модель организации административной юстиции.

Мы считаем, что в России необходимо создание административных судов, однако происходить это должно постепенно, с учетом возможностей текущего момента и национального менталитета. Прогнозированию наиболее вероятных шагов судебной реформы России относительно административной юстиции и посвящена настоящая работа.

Однако уже на основе проведенного в данной части работы анализа можно сказать, что необходимость кардинального изменения существующего института административной юстиции назрела давно.

У Німеччині розвиток адміністративної юстиції та принципи її функціонування регу­люються Законом про адміністративні суди, в якому детально регламентується організація судових органів, правовий статус суддів, су­дове управління, процедура розгляду адмі­ністративних справ, оскарження судових рі­шень, їх виконання та низка інших питань.

Німецьким адміністративним судам підві­домчі всі публічно-правові спори неконсти­туційного характеру за позовами фізичних і юридичних осіб на дії та рішення органів ви­конавчої влади, а також спори між органами місцевого самоврядування, якщо такі не від­несені федеральним або земельним законо­давством до компетенції інших судів. До ком­петенції адміністративної юстиції належить і вирішення різного роду майнових вимог, ко­ли вони ґрунтуються на угодах публічно-пра­вового характеру.

Оскільки в законі не встановлено інше, заінтересована особа може пред'явити позов у випадках, коли її права порушені безпосе­редньо самим оскарженим актом або фактом його невиконання. Німецьке законодавство розрізняє декілька видів таких позовів. До їх числа належать: позов про спростування уп­равлінського акта, за допомогою якого адмі­ністративне рішення може бути скасоване су­дом; позов про присудження до виконання обов'язку, що лежить на адміністративному ор­гані, за допомогою якого суд може зобов'язати вказаний орган видати необхідний акт; позов про визнання (за допомогою цього позову суд може встановити наявність або відсутність пев­ного правовідношення, недійсність адмініст­ративного акта); позов про зміну правовід­ношення; позов про виконання зобов'язання. Заінтересована особа може об'єднати в одно­му позові відразу декілька вимог, якщо вони спрямовані до одного суб'єкта, пов'язані між собою та підсудні одному і тому ж суду.

Відповідно до німецького законодавст­ва правосуддя в адміністративних справах здійснюється системою незалежних і відок­ремлених від виконавчої влади адміністратив­них судів. Очолює цю систему Федеральний адміністративний суд. В організаційному від­ношенні він включає різні підрозділи, що но­сять назву «сенати» і складаються з декіль­кох суддів. Він розглядає касаційні скарги на рішення нижчестоящих судів, а також висту­пає по окремих категоріях справ як суд першої й останньої інстанції. До такого роду справ належать спори, що виникають між землями та німецькою федерацією в цілому, спори між окремими федеральними землями, справи по федеральному уряду з вимогою визнати не­відповідною німецькій Конституції діяль­ність того або іншого об'єднання осіб, а також у деяких інших справах, віднесених до компе­тенції цього найвищого судового органу. Як­що Федеральний адміністративний суд дійде висновку, що виник спір, який належить до компетенції Конституційного суду, він зо­бов'язаний передати справу на розгляд ос­таннього.

Систему адміністративних судів землі очолює Вищий адміністративний суд; він та­кож складається з сенатів, які розглядають справи у складі трьох суддів; діяльністю цьо­го органу керує голова. Як суд другої інстан­ції Вищий адміністративний суд землі роз­глядає касаційні скарги на рішення нижчестоящих судів, а також (у встановлених зе­мельним законодавством випадках) апеля­ційні скарги на судові рішення. По першій ін­станції він розглядає справи окремих кате­горій спорів, віднесених до його компетенції. Крім того, він правомочний здійснювати кон­троль за законністю ряду актів нормативного характеру. Ці спори розглядаються за заява­ми юридичних і фізичних осіб, а також ор­ганів державної влади, які понесли збиток у результаті застосування оскаржених ними ак­тів. Суд перевіряє відповідність їх нормам зе­мельного законодавства, оскільки така пере­вірка не віднесена законодавцем до компетен­ції Конституційного суду. Якщо суд визнає підвідомчу йому справу такою, що має сер­йозне, принципове значення, він може пере­дати цей спір на розгляд Федерального адмі­ністративного суду.

Абсолютна більшість управлінських спо­рів вирішується в Німеччині нижчою лап­кою німецької адміністративної юстиції - адміністративними судами. їм підвідомчі всі спори, для яких законодавством встановле­ний судовий порядок розгляду. Складаються вони з декількох палат і здійснюють свою ді­яльність у складі п'яти суддів. Судді адмініст­ративних судів обираються довічно; при цьо­му на посаду вони можуть бути обрані тільки після досягнення 35-річного віку. У Німеч­чині існує інститут так званих громадських суддів, тобто осіб, які, не будучи професійни­ми суддями, беруть участь у здійсненні судо­вої влади нарівні з останніми та представля­ють у судах інтереси населення відповідного судового округу.

Для контролю за законністю в ході роз­гляду адміністративних справ німецький за­конодавець заснував при Федеральному суді спеціальну посаду головного прокурора. Він має право брати участь у кожному судовому розгляді та покликаний забезпечувати дотри­мання судовою владою публічно-правових ін­тересів, керуючись при цьому вказівками фе­дерального уряду.

Голова суду здійснює поточний контроль за роботою суддів і обслуговуючого персона­лу відповідного суду. Що стосується загаль­ного нагляду за діяльністю самого суду, то цей нагляд здійснює голова Вищого адміністра­тивного суду землі. Слід зазначити, що в да­ному випадку йдеться про нагляд організа­ційного характеру. Судам прямо заборонено займатися будь-якою адміністративною ді­яльністю, крім управління у сфері правосуддя.

Німецький законодавець не встановлює єдиного правила підсудності справ адмініст­ративним судам. Так, за певними категорі­ями справ адміністративні позови розгляда­ються судами за місцем роботи або постійного проживання позивача, а за відсутності таких - за місцем знаходження органу, що видав ос­каржений акт. Позови, спрямовані па спрос­тування управлінського акта, прийнятого федеральним органом або підприємством, ус­тановою або організацією федерального рів­ня, можуть розглядатися судом за місцем зна­ходження та функціонування цих суб'єктів публічного права. Існують спеціальні прави­ла підсудності. Наприклад, спори, пов'язані з нерухомим майном, підлягають розгляду судами за місцем знаходження відповідного майна. Федеральні адміністративні органи, що видають акти, які підлягають судовому ос­карженню, зобов'язані роз'яснити заінтере­сованим особам шляхи та способи такого ос­карження, включаючи встановлений для цьо­го термін. У разі його пропуску з поважних причин він може бути відновлений судом за мотивованою заявою заінтересованої сторони.

Суб'єктами адміністративного судочинст­ва можуть бути фізичні особи, які мають ци­вільну дієздатність, різного роду об'єднання й адміністративні органи або керівники, пред­ставники або уповноважені останніх. У судо­вому розгляді беруть участь позивач, відпові­дач, прокурор або представник публічно-правових інтересів. Суд може на власний розсуд або за відповідною заявою притягти до участі у справі третіх осіб, права або інте­реси яких можуть бути зачеплені судовим рі­шенням. Ця категорія суб'єктів користується, в принципі, тими ж процесуальними повнова­женнями, що й інші особи, які беруть участь у справі. У Федеральному адміністративно­му суді кожен учасник процесу може корис­туватися послугами представника, яким має право виступати адвокат або викладач права. У Вищому адміністративному суді землі та судах нижчої ланки учасники процесу мають право користуватися послугами уповноваже­ного або помічника; в такій якості може ви­ступати будь-яка особа, яка має належним чи­ном оформлені повноваження. Предметом по­зову може бути не лише безпосередньо сам адміністративний акт, а й мотивована відмо­ва на подане проти нього заперечення, якщо вона зачіпає права третіх осіб або містить сер­йозні порушення закону. До їх числа нале­жить, наприклад, порушення процесуальних приписів, оскільки таке порушення було по­кладене в основу мотивованої відповіді на згадане заперечення.

Позовна заява подається до суду письмо­во; вона має містити відомості про позивача та відповідача, предмет позовної вимоги, факти і    докази, покладені в її основу, а також оскар­жене рішення в оригіналі або копії. Якщо за­ява не задовольняє вимогам, що пред'явля­ються, голова суду повинен призначити по­зивачеві певний термін для внесення необхід­них виправлень і доповнень.

Суд досліджує обставини справи спільно із сторонами. В ході підготовки до усного су­дового розгляду учасники процесу повинні подати всі необхідні документи. На цій підго­товчій стадії судочинства голова суду здійс­нює дії, що сприяють найбільш ефективному та швидкому вирішенню спору. Суддя може вимагати від учасників процесу надання ними письмових пояснень і доповнень їх процесу­альної позиції, призначати для цього певний термін, викликати до суду свідків і експертів. Він вирішує також питання про розгляд спра­ви; про визнання позову та відмову від нього; про суму позову і судових витрат.

Позови про спростування законності ад­міністративного акта та про примус органу державної влади до виконання покладених на нього обов'язків не допускають пред'явлення зустрічних позовів. В інших випадках пред'явлення такого позову можливе, якщо зу­стрічна вимога має безпосередній зв'язок із основними. Зміна предмета заявленого позо­ву допустима, коли на те є згода інших учас­ників процесу або якщо суд визнає таку змі­ну необхідною. Позивач має право до момен­ту набирання законної сили рішенням суду від­мовитися від позову. Подібна відмова при­пускає згоду на те відповідача, а також, якщо в процесі брав участь представник публічно-правових інтересів, згоду останнього, У разі від­мови від позову суд припиняє провадження у справі і виносить про це постанову, в якій вказує відповідний юридичний наслідок цьо­го акта.

Суд може вимагати від учасників процесу їх особистої явки в судовий розгляд. У разі їх відсутності без поважних причин він має пра­во застосувати до них штрафні санкції. До­сліджуючи обставини справи, суд має право призначати експертизу, вивчати різні доку­менти, допитувати сторони, свідків, інших осіб, які беруть участь у справі, учасників процесу. Державні органи й урядовці зобо­в'язані надавати суду необхідні документи та матеріали; з ними мають право знайомитися всі учасники судового розгляду. Суд вино­сить свою ухвалу на основі усного розгляду або з відома сторін. Учасники процесу сповіща­ються про нього не менше ніж за два тижні до його початку (у Федеральному адмініст­ративному суді - не менше ніж за чотири тижні). Суд має право, якщо визнає це необ­хідним, проводити виїзні судові засідання.

Судове рішення складається письмово і підписується суддями, які брали участь у його винесенні. Воно має містити імена учасників судового процесу, їх професію, місце прожи­вання, а також їх процесуальне положення; найменування суду й імена суддів; фактичні обставини справи; обґрунтування рішення та його резолютивну частину з висновками су­ду по суті спору; вказівку на порядок його ос­карження. Рішення суду проголошується публічно і з цього моменту набирає законної сили.

Рішення, винесене судом, може бути ос­каржене учасниками процесу в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду землі. Касаційна скарга подається в цей ор­ган через суд, який його виніс, упродовж од­ного місяця після оголошення. У касаційно­му провадженні діють ті самі процесуальні норми, що й у суді першої інстанції. Вищий адміністративний суд досліджує справу в пов­ному обсязі; при цьому він в окремих випад­ках має право взяти до уваги і такі докази, які не були предметом судового розгляду по пер­шій інстанції. Зокрема, таке допустимо, як­що суд визнає поважною причиною, з якої сторони не змогли надати відповідні докази раніше. Докази, що не бралися до уваги су­дом першої інстанції, касаційним судом та­кож не розглядаються. Вищий адміністратив­ний суд землі може скасувати оскаржене рі­шення та передати справу на новий розгляд, коли: нижчестоящий суд Неправильно вирі­шив справу по суті; здійснив серйозні пору­шення процесуального законодавства; стали відомими нові факти та приведені нові дока­зи, що мають істотне значення для результа­ту справи. Вказівки касаційної інстанції обо­в'язкові для нижчестоящого суду при ново­му розгляді справи. Право касаційного оскар­ження рішень адміністративних судів може бути обмежене федеральним або земельним законодавством.

Окремою стадією судового процесу є апе­ляція. Вона допускається німецьким законо­давцем лише за певними підставами, напри­клад, коли адміністративний спір має важли­ве, принципове значення або коли в основу ос­карженого рішення покладена серйозна про­цесуальна помилка. Право апеляційного ос­карження належить сторонам у випадках, ко­ли федеральне законодавство не передбачає касаційного оскарження рішень адміністра­тивних судів. Обидві сторони адміністратив­ного спору мають подати до суду відповідну заяву і при його задоволенні справа переда­ється в апеляційну інстанцію, якою є Феде­ральний адміністративний суд. При відхи­ленні такої заяви сторони можуть оскаржити відмову в касаційному порядку, а за відсут­ності подібного права - безпосередньо до вка­заного суду, який також повинен виріши­ти питання про допустимість апеляції. В по­рядку апеляції можуть бути оскаржені і рі­шення Вищого адміністративного суду землі. Апеляційна скарга подається через суд, рі­шення якого оспорюється впродовж одного місяця з моменту його прийняття; при цьому виконання такого рішення зупиняється. Під­ставою для скасування рішення суду в апе­ляційному порядку є порушення цим рішен­ням норм федерального законодавства або приписів закону про адміністративний про­цес, зокрема, незастосування судом необхід­ного закону, винесення рішення в незаконно­му складі суддів, порушення правил судово­го представництва, принципів гласності про­вадження тощо.

Федеральний адміністративний суд пе­ревіряє підстави апеляційної скарги, її про­цесуальну форму та термін подання. При не­дотриманні хоч би однієї з вказаних вимог апе­ляція не допускається. В апеляційному про­вадженні діють ті самі процесуальні правила, що і при розгляді справ у касаційній інстан­ції. У разі визнання апеляційної скарги обґрунтованою Федеральний адміністратив­ний суд може самостійно вирішити справу по суті або скасувати оскаржене рішення та направити справу на новий розгляд відповід­но до підсудності. При повторному його роз­гляді в основу судового рішення має бути по­кладена правова оцінка справи апеляційною інстанцією. Такого роду процесуальні поста­нови, що виносяться судом, його головою або іншими суддями, можуть бути, оскільки за­кон не встановлює інше, оскаржені сторона­ми до Вищого адміністративного суду. Це не стосується постанов, якими встановлю­ються процесуальні терміни, задовольняються або відхиляються заявлені клопотання про залучення до справи тих або інших доказів, об'єднуються або відокремлюються позовні вимоги тощо. Скарга подається через суд, чия процесуальна постанова оскаржується. Рішення Вищого Адміністративного Суду за скаргою, як правило, остаточне. Виконання рішень судів здійснюється відповідно до За­кону про адміністративні суди, а також норм німецького цивільного процесуального кодек­су. Виконавчим органом виступає голова того суду, який виніс ухвалу по першій інстанції. Він може передати подібне повноваження іншому виконавчому органу або судовим ви­конавцям.

Німецькі автори високо оцінюють діяль­ність адміністративних судів (не лише в сен­сі застосування діючого права, а й відносно впливу їх на всю законотворчість). Г. Ресс зазначає, що, вирішуючи конкретні індивіду­альні спори, органи адміністративної юстиції заповнюють таким чином прогалини право­вого регулювання у сфері державного управ­ління.

Сутність німецької моделі адміністратив­ної юстиції полягає в тому, що організація судового контролю за законністю дій вико­навчої влади досить близька до цивільного судочинства; окремі норми, що регулюють ді­яльність загальних судів, принципи процесу та деякі його інститути застосовуються в ад­міністративному судочинстві безпосередньо або субсидіарно.

У Німеччині адміністративна юстиція функціонує як самостійний інститут, систем­на організація якого чітко простежується за всіма трьома основними його параметрами. Це знаходить своє вираження в структурній відособленості її органів; у чітко позначено­му предметі її компетенції, що відмежовує її від інших гілок судових систем; у самостій­них процесуальних нормах, по яких розгля­даються підвідомчі їй справи; нарешті, у спе­цифічних повноваженнях юрисдикційних органів відносно оскаржених актів і рішень виконавчої влади. Зазначені обставини дають можливість називати судовий контроль за за­конністю державного управління в Німеччині адміністративною юстицією в точному сенсі цього поняття, тобто правовим інститутом, який існує паралельно цивільному правосуддю.

Адміністративна юстиція в Німеччині іс­нує як закінчена модель, усі основні ознаки якої сформувалися вже давно. Процес удос­коналення такої моделі стосується тільки ок­ремих її елементів, але не зачіпає базових ха­рактеристик. Абсолютно інша ситуація скла­лася в країнах Східної Європи.

Источник: // Підприємство, господарство і право 2012. - №12

Похожие системы существуют и в других европейских странах.

Так, в Австрии административные суды действуют на основании Закона об Административном суде (1965 г.), в Швейцарии и ее кантонах административные суды руководствуются законом об административных процедурах.

Австрія має один з найдавніших і найстабільніших адміністративно-правових режимів у Європі; його було започатковано ще в ХІХ столітті. В адміністративному кодексі виписані процедури розгляду спорів органами як на рівні окремих суб'єктів федерацій (земель), так і на федеральному рівні. Апеляції на рішення цих початкових інстанцій слід подавати до адміністративних трибуналів — або незалежних, або таких, що функціонують як вищий підрозділ органу. Предметом провадження в цих трибуналах може бути перегляд рішення суду першої інстанції, винесеного на підставі фактів, а також скарги на недотримання законів або процедур. Існує однорівневий адміністративний суд, який розглядає апеляції на рішення адміністративних трибуналів. Австрійське законодавство дозволяє звертатися до цього суду лише після закінчення розгляду апеляції на рівні адміністративних трибуналів (тобто якщо вичерпані засоби адміністративно-правового захисту).

Після закінчення першої світової війни молода Австрійська республіка одна з небагатьох європейських держав зробила законодавчу спробу створення правового судового інституту щодо захисту прав громадян від чиновницького свавілля державних управлінців. Якщо в той час положення конституційних проектів урядів незалежної української держави щодо запровадження інституту адміністративної юрисдикції залишались добрими побажаннями у зв’язку з встановленням «радянської влади»,¹ де права особи і громадянина лише декларувалися в Конституції та нормативних актах СРСР, але фактично людина була безправна перед бюрократичним механізмом державних структур. Доволі часто правоохоронні органи заміняли державні інституції. Вони виконували карально-репресивні функції, ламаючи своїми діями долі людей і навіть цілих народів. У свою чергу державні органи заміняли структури місцевого самоврядування, що призвело до безвідповідального ставлення широких верств населення до громадської власності, до захисту своїх законних, конституційних прав.² У колишньому (радянському) суспільстві

України, як і країн СНД, все було одержавлено і головне значення надавалося штрафній (каральній) відповідальності. Нерідки ми були ситуації, коли громадянин, чиї права були порушені протиправними діями працівників державних організацій і підприємств, замість відшкодування шкоди і збитків одержував повідомлення про те, що на винних накладено дисциплінарні стягнення.³На той час демократичні погляди австрійських державників – реформаторів дістали нормативне відображення у Федеральному конституційному законі Австрійської республіки ( Конституція Австрії) від 10 листопада 1920 року.

Цій судовій установі присвячено 9 статей ( 129 – 136 ) шостого розділу Конституції Австрії, що стали ґрунтовною конституційною базою для прийняття відповідного закону, який безпосередньо регулює порядок створення і діяльності Адміністративного суду ( нім. Verwaltungsgerichtshof) (Шостий розділ. Гарантії дотримання Конституції і законності управління. Забезпечення законності всього державного управління покладається на Адміністративний суд (ст.129). Адміністративний суд виносить ухвали по скаргах, в яких вказується на a) протиправність вирішень органів управління; b) протиправність безпосереднього виконання службового наказу або здійснення примусової дії відносно певної особи або з) порушення органами управління обов'язків по ухваленню рішень (ст.130) )⁴, а також процедуру звернень до нього. Шлях до прийняття такого закону був не легкий – 12 жовтня 1945р. затверджено закон « Про організацію, компетенцію і провадження в адміністративному суді », який значно перероблено 1964р. і нині діючу редакцію вже під назвою Закон « Про адміністративний суд » ( нім. Verwaltungsgerichtshofgesetz ) було прийнято 1965р. зі змінами у 1984р.⁵ А в Україні, на жаль, правові основи, закладені в законодавство за часів Радянського Союзу, і досі домінують у правових системах. Вони суперечать не лише правовим нормам цивілізованого світу, а й самій логіці соціального та економічного розвитку нормального демократичного суспільства. Особливо актуальним це питання є для сучасного адміністративного права. Різноманітні адміністративно-правові норми, які регламентують організацію діяльності у різних сферах суспільного життя, містяться в численних, прийнятих у різний час нормативних актах. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування й удосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення й викладення за певною системою у вигляді збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних тощо) чи у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів. На відміну від норм деяких галузей права, об’єднати всі норми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об’єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. Законодавчі акти постійно доповнюються та уточнюються. Так, Кодекс України «Про адміністративні правопорушення» з 1984 р. зазнав стільки змін, що один їхній перелік складає декілька сторінок, а запропоновані редакції КУАП являють собою доопрацьовані версії попереднього кодексу. Інструкції, положення, накази, листи, постанови деталізують дії чиновників. Для контролю та нагляду за державними структурами створюються подібні підрозділи внутрішньої безпеки.⁶

У Австрії, на відміну від Німеччини, де існує трирівнева ієрархія адміністративних судів, діє лише один загальнодержавний Адміністративний суд. Ця установа належить до спеціалізованих судів. Втім, у 1988р. в кожній федеральній землі були утворені незалежні суди спеціальної юрисдикції («незалежні адміністративні суди» ), завданням яких крім усього іншого був перегляд рішень адміністративних органів, що накладають адміністративні покарання. Ці установи розпочали свою роботу в 1991р. і забезпечують правовий захист від рішень адміністративних органів. Подавці апеляцій мають спрямовувати їх спершу до незалежної адміністративної ради, якщо справа входить до їх компетенції.

МОЛ­ДО­ВА