Государственные органы охраны окружающей среды

Государственные органы управления и контроля в области охра­ны окружающей среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенция относятся Пре­зидент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов феде­рации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д. Наря­ду с охраной окружающей природной среды государственные орга­ны этой категории ведают и другими экологическими вопросами, вхо­дящих в круг их полномочий.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Деятельность требует специальной организа­ции. Для этого необходим независимый от интересов отдельных орга­низаций и отраслей хозяйства орган, способный управлять природо­пользованием как единым комплексом. В нашей стране впервые та­кой орган был создан в 1988 г. — Государственный комитет по охра­не природы СССР, в 1991 г. — Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР, впоследствии переименованное в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов России. В 2000 г. функции по рационализации природопользования и охране окружаю­щей среды переданы Министерству природных ресурсов РФ. То есть функция использования природы и ее охрана, к сожалению, вновь со­средоточились в одном органе. В условиях доминирования в стране экономических приоритетов над экологическими такая ситуация пред­ставляется крайне нежелательной.

Главными задачами указанного министерства в области рацио­нального природопользования и охраны природы являются: контроль за использованием и охраной всех природных ресурсов; разработка предложений по рационализации природопользования; утверждение стандартов и правил природопользования, обязательных для всех ос­тальных министерств и ведомств, и контроль за их соблюдением; ру­ководство заповедным делом и ведение общегосударственной Крас­ной книги; распространение экологических знаний среди населения; государственная экологическая экспертиза всех крупных строек и проектов; организация экологического мониторинга и др.

К комплексным органам управления относятся также:

• Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ (Санэпиднадзор РФ) — координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных ор­ганов (санэпидстанций и инспекций);

• Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет) — осуществляет эколо­гический контроль за состоянием окружающей природной среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.;

— Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай­ных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) — обеспечивает безопасность людей в условиях экстре­мальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф.

Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболов-ство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.

Функциональные органы выполняют одну или несколько род­ственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Госгортехнадзор России (контроль за использованием недр); Минздрав России (са­нитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмос­ферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

В настоящее время загрязнение среды и нарушение экологиче­ского равновесия приобрело глобальные масштабы. В связи с этим возникла неотложная необходимость международного сотрудниче­ства в целях предотвращения глобальной экологической катастрофы. Поэтому, помимо государственных существуют и международные органы управления природопользованием и охраной природы. Это Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Программа (комитет) ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Всемир­ный фонд дикой природы (ВВФ) и др. Экономика природопользования и ее основные задачи.

Экономика природопользования — раздел экономики, изучаю­щий главным образом вопросы экономической (в ряде случаев и внеэкономической) оценки природных ресурсов и ущербов от заг­рязнения среды.

Задачи экономики природопользования следующие.

1. Экономическая (и внеэкономическая) оценка природных ре­сурсов.

2. Определение экономического (и внеэкономического) ущерба, наносимого народному хозяйству в результате нерационального при­родопользования, и величины затрат, необходимых для ликвидации его последствий.

3. Выбор наиболее эффективных вариантов использования при­водных ресурсов и природоохранной деятельности, оценка абсолют­ной и относительной эффективности природоохранных затрат.

4. Разработка экономических методов управления природоохран­ной деятельностью, материального стимулирования охраны окружа­ющей среды.

Оценка природных ресурсов. Каждый природный ресурс обла­дает определенной ценностью для человека (экономической, экологи­ческой, культурной и т.д.). Эта ценность отражается суммой экономи­ческой и внеэкономической оценок.

Экономическая оценка природных ресурсов — определение их общественной полезности, т.е. вклада данного ресурса (его единицы) = повышение уровня удовлетворения человеческих потребностей через производство или потребление. В узкоэкономическом смысле — денежное выражение народнохозяйственной ценности природных ре­сурсов.

Внеэкономическая оценка природных ресурсов — определение экологической, здравоохранительной, социальной, социально-психологической (моральной и культурной), религиозно-культовой и иной ценности природного ресурса, обычно не выражаемой в экономических показателях, либо условно выраженная в деньгах как сумма, которой готово и может пожертвовать общество для сохранения природных ресурсов.

Задачи, стоящие перед экономикой природопользования, можно решить, только дав правильную экономическую оценку природным ресурсам.

Экономическая оценка природных ресурсов выполняет две функции учетную (показывает, каким национальным богатством обладает страна, на что можно рассчитывать в развитии производства) и сти­мулирующую (создает основу для введения платы за эксплуатацию природных ресурсов с учетом ущерба и его возмещения в случае их нерационального использования).

Экономическая оценка природных ресурсов представляет собой очень сложную научную и практическую проблему. Дело в том, что стоимость любой вещи определяется затратами труда на ее изготов­ление, а природные ресурсы являются продуктами природы, а не чело­века. Однако в их разведку, освоение, охрану и воспроизводство труд вкладывается, т.е. создается стоимость.

В настоящее время существуют две основные концепции оценки природных ресурсов: затратная и рентная.

При затратной концепции учитываются расходы на освоение природных ресурсов, а качество природных благ, их полезность выс­тупают как дополнительных фактор меры ценности.

При рентной концепции исчисляется дифференциальная рента, т.е. разная величина дохода, получаемая при эксплуатации природных ресурсов различного качества и местоположения (например, земель высоко- и низкоплодородных, расположенных далеко или близко от транспортных путей и т.д.).

При экономической оценке природных ресурсов очень важно найти компромиссное решение с учетом обоих подходов. От его разумно­сти будет зависеть:

• выбор очередности и вариантов использования природных ре­сурсов в народном хозяйстве;

• оценка ущерба от их нерационального использования и эффек­тивности природоохранных затрат;

• действенность мер по стимулированию рационализации природо­пользования, обоснованность размеров платы за использование природных ресурсов;

• прибыльность экспорта природных ресурсов;

• справедливое распределение прибыли, получаемой на совместных предприятиях.

Ущербы при нерациональном природопользовании. В приро­допользовании под ущербом понимают фактические или возможные экономические и социальные потери в результате изменения природ­ной среды под воздействием хозяйственной деятельности человека.

Ущербы в природопользовании классифицируют на исчислимые (экономические и социально-экономические) и условно-исчислимые (социальные и экологические). В качестве примера приведем класси­фикацию ущербов в результате загрязнения атмосферы.

I. Исчислимые:

а) экономические: — потери вследствие недополучения промышленной и сельскохо­зяйственной продукции;

• потери вследствие снижения продуктивности биогеоценозов;

• потери вследствие снижения производительности труда, вызван­ного ростом заболеваемости;

• потери сырья, топлива и материалов в связи с выбросами;

• затраты на ликвидацию последствий от загрязнения;

• затраты на восстановление или поддержания равновесия в эко­системах;

• затраты вследствие сокращения срока службы зданий и соору­жений;

б) социально-экономические:

• затраты в области здравоохранения;

• затраты на сохранение рекреационных ресурсов;

• потери вследствие миграции, вызванной ухудшением качества сре­ды;

• дополнительные затраты на отдых.

II. Условно исчислимые (практически не поддающиеся количествен­ной оценке):

а) социальные:

• затраты эстетический ущерб от деградации ландшафтов;

• увеличение смертности, патологических изменений в организме людей;

• психологический ущерб вследствие неудовлетворенности насе­ления качеством среды;

б) экологические: необратимые разрушения уникальных экосистем, исчезновение видов, генетический ущерб.

Под экономическим ущербом, наносимым окружающей среде, по­нимаются выраженные в стоимостной форме фактические и возмож­ные убытки, причиняемые народному хозяйству загрязнениями, или до­полнительные затраты на компенсацию этих убытков.

Экономический эффект природоохранного мероприятия выражается величиной годового экономического ущерба от загрязнения среды, предотвращаемого благодаря этим мероприятиям, или суммой пре­дотвращаемых ущербов и годового прироста дохода от улучшения производственных результатов вследствие проведения природоох­ранных мероприятий.

Предотвращаемый экономический ущерб от загрязнения среды равен разности между величиной ущерба, который имел место до осуществления реализованного мероприятия, и остаточного ущерба селе проведения этого мероприятия.

Эффективность природопользования и природоохранных ме­роприятий. Эффективность (в общем смысле) — отношение полезного действия (эффекта) к затраченным усилиям.

Эффективность природопользования — эколого-социально-экономическая результативность использования природных ресурсов и эксплуатации природной среды. При этом следует рассматривать не отдельные формы природопользования, которые в некоторых случа­ях могут быть псевдоубыточными (например, создание заповедников), а их комплекс, проводя соответствующее моделирование и расчеты.

Эффективность природоохранных мероприятий — эколого-социально-экономическая результативность проведения тех или иных природоохранных мероприятий. Эффективность природоохранных ме­роприятий рассчитывается по формуле:

Эпом = У / 3,

где Эпом — эффективность природоохранных мероприятий; У — сумма уменьшений ущербов; 3 — годовые затраты на осуществление природоохранных мероприятий.

Практическое определение ущербов, а, следовательно, и эффектив­ности природоохранных мероприятий — очень сложная задача.

Рис. 25. Соотношение экологического (в точке ПДК) и экономического (в точке 4 — наименьших суммарных затрат) оптимумов вложения средств в природоохранную деятельность:

1 — кривая расходов на ликвидацию ущерба от загрязнений;

2 — кривая затрат на природоохранную деятельность, т.е. на предотвращение ущерба от загрязнения; 3 — суммарные затраты.

В каждый момент времени общество несет затраты, складывающиеся из средств, затраченных на предотвращение загрязнения (и вызываемого им ущерба) и ликвидацию последствий от тех загрязнений, которых не удалось избежать. Чем больше средств вкладывается в природоохранную деятельность (кривая 2), тем меньше их понадобится для ликвидации ущерба от загрязнения окружа­ющей среды (кривая 1), и наоборот. При этом общая сумма затрат будет наи­меньшей при таком уровне загрязнения окружающей среды (точка 4), при ко­тором первые затраты равны вторым.

Природоохранная деятельность требует очень больших средств. Например, стоимость природоохранного оборудования может состав­лять 30 % и более от стоимости всего оборудования на предприятии. Однако затраты на охрану природы обязательны.

На рисунке видно, когда эффективность природоохранных мероп­риятий максимальна. Это точка 4 — так называемый экономический оптимум. В этой точке сумма ущербов равна расходам на природо­охранную деятельность. Для поддержания экономического оптимума уровень природоохранных затрат должен составлять около 8—10 % от ВНП (валового национального продукта). В нашей стране суммы ущерба составляют приблизительно 8—9 %, расходы на охрану приро­ды — только 1 %. Если положение вещей не изменится, то результа­том будет экологическая катастрофа.

Еще больше средств нужно для достижения экологического оп­тимума (точка ПДК). При этом затраты на природоохранную деятель­ность должны быть такими, чтобы ущерба не возникало вообще.

Расчет экономического эффекта природоохранных мероприятий основывается на сопоставлении затрат на их осуществление с эконо­мическим результатом, достигнутым благодаря этим мероприятиям. Этот результат выражается величиной ликвидированного или предотвращен­ного экономического ущерба от нарушения или потерь ресурса.

Превышение экономического результата над затратами на его достижение свидетельствует об экономической эффективности при­родоохранного мероприятия. Разность между результатом и затра­тами характеризует экономический эффект.