Контрольные вопросы
1. Что является объектом, субъектом и предметом управления землями поселений?
Каковы основные направления земельной политики в поселениях?
Что относится к компетенции органов Роснедвижимости в области управления землями?
Каковы особенности управления землями в крупных городах?
Какие вопросы решает сельская администрация в сфере управления землями
Какую классификацию земельных участков в поселениях вы знаете?
Что такое градостроительные регламенты?
Глава 8. Территориальное планирование и землеустройство в процессе организации использования земельных ресурсов
В Российской Федерации все вопросы, связанные с планированием и использованием земель всех семи категорий и их охрану, осуществляются на основе земельного и градостроительного законодательства. Земельный кодекс РФ определяет, что землеустройство включает в себя мероприятия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Действующий Федеральный закон «О землеустройстве» также подтверждает, что вопросы планирования и организации рационального использования земель и их охраны относятся к землеустроительным действиям.
Объектами планирования использования земель и их охраны являются: территория РФ, территория субъектов РФ, территории муниципальных образований. Данным законом основными видами землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны определены:
генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;
схемы землеустройства территорий субъектов РФ, схемы землеустройства территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель.
Начиная с 1991 года, разработка схем землеустройства, использования и охраны земель в Российской Федерации не проводится.
Принятый Градостроительный кодекс (1998 г.) установил, что вопросы комплексного развития территории должны рассматриваться в Генеральной схеме расселения территории Российской Федерации (или ее частей) с последующей реализацией в территориальных комплексных схемах развития территорий субъектов РФ, а также районов, сельских округов, а на территории населенных пунктов – в генеральных планах городских и сельских поселений.
В городах и сельских поселениях организовывали использование земель на основе генеральных планов, разрабатываемых архитектурно-планировочными организациями.
В 2003 году была предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий и о строительной деятельности, которая легла в основу принятого Градостроительного кодекса РФ (2004 г.).
На основании данной концепции документация о территориальном планировании должна содержать сведения:
о территориях и объектах федерального, регионального и муниципального значения;
об установлении границ категорий земель;
о территориях, в составе которых земли могут быть переведены из одной категории в другую;
о границах территорий, подлежащих резервированию для государственных и муниципальных нужд.
Разрабатываемая документация должна учитываться при:
комплексном решении вопросов социально-экономического развития;
планировании и организации рационального использования земель и их охраны;
образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевании, отчуждении земельных участков и их изъятии для государственных и муниципальных нужд;
предварительном согласовании места размещения объектов, определении предельных размеров земельных участков, установлении зон сельскохозяйственного использования в поселениях, планировании застройки территорий;
формировании градостроительных регламентов;
последующей разработке проектной документации;
разработке программ социально-экономического развития территорий и поселений;
целевых программ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;
схем защиты территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
С принятием Градостроительного кодекса при реализации территориального планирования появились новые взгляды на всю систему действий, направленных на рациональное использование проектируемой территории.
Принятый законодательный документ главным образом отражает действия градостроительной деятельности и рассматривает все планирование территории в интересах населенных пунктов, размещения объектов промышленного, дорожного, энергетического и другого строительства. Здесь, к сожалению, просматривается ориентация на служение принимаемого законодательного акта интересам общественного развития, комплексному развитию, экологической стабильности территории.
Концепция принятого кодекса, если ее рассматривать только для развития населенных пунктов (городов и сел), не вызывает сомнений, если при этом помнить, что действует также узаконенный Земельный кодекс Российской Федерации.
Терминология, которая приведена в градостроительном кодексе и законодательно принята в Российской Федерации.
Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.
Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.
Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные [минимальные и (или) максимальные] размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Градостроительным кодексом (2004 г.) установлены следующие виды документов территориального планирования:
- схемы территориального планирования Российской Федерации в области:
•развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;
•обороны страны и безопасности государства;
развития энергетики;
использования и охраны лесного фонда;
использования и охраны водных объектов;
развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения;
•защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных природных и техногенных ситуаций и воздействия их последствий;
развития космической деятельности;
естественных монополий;
•в иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации, областях;
- схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, включающие: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:
•объектов энергетических систем регионального значения;
•объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
•линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
•иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- документы территориального планирования муниципальных образований:
схемы территориального планирования муниципальных районов;
генеральные планы поселений;
генеральные планы городских округов.
Схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;
автомобильных дорог общего пользования между поселениями, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ поселений в границах муниципального района;
•иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.
Действующим Земельным кодексом РФ установлено другое содержание проводимых действий по территориальному планированию земель (территорий). Принятые формулировки, обозначающие сущностные характеристики такого направления работ, также разнятся, хотя часть из них имеет то же название.
Так, в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» территориальная зона признается объектом землеустройства, что свидетельствует об обязательности проведения землеустройства и межевания земель при определении местоположения, границ и площадей территориальной зоны на основании землеустроительной документации.
Территориальные зоны в градостроительном кодексе – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены только границы и установлены градостроительные регламенты.
Должны ли эти зоны совпадать с территориальными зонами, указанными в Земельном законодательстве, пока это не ясно.
Федеральным законом «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости» (2005 г.) введено понятие правовой зоны.
Правовая зона – часть территории, на которой правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления установлены ограничения и обременения в использовании недвижимого имущества. В данном случае правовая зона является объектом кадастрового учета, которому присваивается свой уникальный учетный номер, единственный на всю страну.
На основании Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ограничения (обременения) – это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, аресту имущества и др.).
Этим законом определяется сервитут как право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Земельный кодекс Российской Федерации указал, что права на землю могут быть ограничены. Установлены такие ограничения прав на землю:
особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом, федеральными законами.
Один из важных вопросов территориального планирования – деление земель по целевому назначению на категории, а также зонирование территории.
В соответствии с основными принципами земельного законодательства, установленными действующим Земельным кодексом Российской Федерации, земли делят по целевому назначению на категории, согласно которому определяют правовой режим, категории земель, разрешенное использование в соответствии с зонированием территорий и устанавливаемыми требованиями.
Такое деление земель Российской Федерации на категории – это по существу первый этап своего рода пространственного зонирования территории государства.
При этом границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации.
По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам.
К примеру, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют особо ценные продуктивные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень.
Кроме того, на основании Федерального закона РФ «О землеустройстве» при планировании и организации рационального использования земель и их охраны проводят природно-сельскохозяй-ственное районирование земель. Очевидно, что его результаты также могут влиять на правовой режим и разрешенное использование земель сельскохозяйственного назначения.
В разделе о составе земель поселений (населенных пунктов) позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить земельные (градостроительным зонированием) к жилым, общественно-деловым, производственным зонам, инженерной и транспортной инфраструктурой, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иным видам территориальных зон.
В состав жилых зон можно включать:
зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
зоны жилой застройки иных видов.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон можно также включать территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В состав общественно-деловых зон включают:
зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
- обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;
- общественно-деловые зоны иных видов.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
В состав зон сельскохозяйственного использования включают:
- зоны сельскохозяйственных угодий – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.);
- зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты поселений, включают зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав зон рекреационного назначения включают зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В состав зон специального назначения включают зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
В состав территориальных зон включают зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.
Орган местного самоуправления может устанавливать иные виды территориальных зон, выделяемых с учетом функциональных зон и особенностей использования, земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с законом границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных объектов можно включать охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель, что учитывают при проведении зонирования территорий.
Земельный кодекс РФ предусматривает к тому же деление земель особо охраняемых территорий и объектов на виды, что по существу означает выделение территориальных зон.
Кроме того, согласно Земельному кодексу РФ на прилегающих к особо охраняемым природным территориям земельных участках можно создавать охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, имеющие все признаки территориальных. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.
Ученые и практики по землеустройству считают, что категория земель в обязательном порядке должна быть указана в актах о предоставлении земельных участков, договорах в отношении земельных участков, документах государственного земельного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных документах, касающихся организации использования земель.
Важным действием в процессе территориального планирования является перевод земель из одной категории в другую. Для правового и экономического обоснования такого перевода принят Закон РФ (2004 г.) «О переводе земель из одной категории в другую».
Данным законом регулируются:
- порядок инициирования перевода земель;
- условия, сроки рассмотрения поступивших предложений и ходатайств;
- принятие решений о таком переводе (возможно основание для отказа в переводе);
- порядок обжалования указанных решений;
- порядок внесения изменений в акты органов власти о предоставлении земельных участков, договоры, документы Государственного земельного кадастра, а также особенности перевода отдельных категорий земель в другие категории.
Данным законодательным актом также определено, что до разграничения государственной собственности на землю перевод земель, находящихся в государственной собственности, или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляет Правительство Российской Федерации.
До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям поселений после установления или изменения черты (границы) поселений осуществляется органами местного самоуправления,
Кроме этого, Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» внесены изменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», исключающие дублирование норм или противоречия в части перевода земель.
Градостроительным кодексом РФ определено, что не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Полагаем следует сказать о замечаниях по Градостроительному кодексу в части территориального планирования, и исходящие из этого предложения, по внесению изменений в этот документ.
1. Принятая концепция территориального планирования в Градостроительном кодексе, нетрудно заметить, исходит из интересов развития только населенных пунктов, планируемого размещения в них объектов капитального строительства, промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения.
Территориальное планирование проводится в этих странах на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования земель и их охраны с учетом зонирования территории. Планы обязательны, и обсуждают их всенародно. Причем в зависимости от уровня планирования и вида территории – сельские и городские, содержание планов существенно различаются.
Документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом РФ, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны, рассматривают землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной и нерегулируемой застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и других категорий и видов пользования.
Территориальное планирование как инструмент проведения земельной политики государства должно быть иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире документы территориального планирования разрабатывают от общего к частному как по вертикали (государство-регион-муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика-отрасли экономики). В этой связи и территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым.
Однако Градостроительный кодекс РФ не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования, что в ближайшей перспективе создаст немалые трудности при составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории, а значит – к рациональному ее использованию. К тому же, различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не согласуются между собой ни по названию, ни по содержанию.
На этом основании С.Н. Волков делает следующие выводы, с которыми нельзя не согласиться:
▪ первое, градостроительная деятельность в виде территориального планирования, а также Правила землепользования и застройки распространяются на категории земель, подпадающие под действие градостроительных регламентов, а именно: земель городов и населенных пунктов, промышленности, транспорта и ту часть иных категорий, где земельные участки заняты объектами капитального строительства.
▪ второе, зонирования территорий за границами поселений должны регулироваться не Градостроительным кодексом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий» и внести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий;
▪ третье, при установлении черты поселений сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.). Установление черты поселений следует включать в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов.
Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации;
▪ четвертое, учитывая то, что из всех поселений под застройкой и дорогами в стране занято 27,3%, а остальные площади составляют: сельскохозяйственные угодья – 47,6%, лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью – 13,6%, другие земли и водные объекты – 11,5%, организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов, относящихся к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны.