8.3.Федеральное Собрание рф.

Федеральное Собрание РФ: структура и общие вопросы конституционного статуса.

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федераль­ное Собрание является парламентом Российской Федерации. Феде­ральное Собрание — представительный орган Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная демократия, в усло­виях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство.

Конституция РФ (ст. 94) характеризует Фе­деральное Собрание и как законодательный орган РФ. В предоставлении парламенту законодательной власти реа­лизуется принцип народного суверенитета.

Согласно Конституции РФ (ст. 95) Феде­ральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Го­сударственной Думы. Государственная Дума представляет все насе­ление РФ, а Совет Федерации состоит из пред­ставителей субъектов РФ. Верхняя палата – слабая, а нижняя палата – сильная, т.к. имеет право преодолеть решения Верхней палаты.

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают во­просы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посла­ний Конституционного Суда и выступлений руководителей ино­странных государств.

Согласно Конституции РФ (ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполни­тельного органов государственной власти. В Конституции РФ ука­зывается (ст. 96), что порядок формирования Совета Федерации ус­танавливается федеральным законом.

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации» установил, членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, об­ладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа.

Решение законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Феде­рации от законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта РФ принимается тайным голосованием и оформ­ляется постановлением указанного органа.

Решение высшего должностного лица субъекта Федерации о назначении представителя в Сове­те Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением) высшего должно­стного лица субъекта Федерации.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и долж­ностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными зако­нами, Регламентом Совета Федерации и постановлениями Совета Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сро­ком на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государ­ственной Думы устанавливает Федераль­ный закон от 18.05.2005 года №51-ФЗ «О выборах депутатов Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции». Все 450 депутатов Государственной Думы избираются на основе системы пропорционального представительства по обще­федеральному избирательному округу.

В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.

Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведению, осуще­ствляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроек­тов; организуют проводимые палатами парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности; осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой феде­ральным законам.

Регламентом Совета Федерации (см.: Постановление Совета федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №3 3-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации») ус­тановлены органы и должностные лица Совета Федерации.

Органа­ми Совета Федерации являются: Совет палаты; комитеты и комис­сии Совета Федерации.

Должностными лицами Совета Федерации являются:

- Председатель Совета Федерации;

- заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (председатель комитета, комиссии Совета Федерации,

- первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации,

- заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации (председатель подкомитета, подкомиссии),

- член комитета, комиссии Совета Федерации.

В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель и заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Председатель, первый заместитель и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. В случае внесения кандидатур заместителей Председателя Совета Федерации единым списком для голосования Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования. В течение более 2-х лет должность первого заместителя Председателя Совета Федерации является вакантной.

Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избирается на срок его полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Председатель Совета Федерации назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Совет Федерации может избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полномочия на этом посту, почетным Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Решение об избрании почетного Председателя Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Звание почетного Председателя Совета Федерации является пожизненным. Почетному Председателю Совета Федерации, а также Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ первого созыва отводятся специальные места в Зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании Совета Федерации.

Совет Федерации образует: 4 Комиссии (по анализу правоприменительной практики в сфере законодательства Российской Федерации по вопросам собственности, по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму, по подготовке законодательных предложений по вопросам выполнения столичных функций, по мониторингу формирования нормативной правовой базы, обеспечивающей вступление в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», и практики его применения) и 10 Комитетов (Комитет по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества, Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет по обороне и безопасности, Комитет по международным делам, Комитет по бюджету и финансовым рынкам, Комитет по экономической политике, Комитет по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, Комитет Совета Федерации по социальной политике, Комитет по науке, образованию, культуре и информационной политике, Комитет по Регламенту и организации парламентской деятельности).

Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.

Комитеты образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом (комиссией) Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии. Решение Совета Федерации о создании временной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации. В постановлении Совета Федерации указываются конкретная задача, для решения которой создана временная комиссия Совета Федерации, ее полномочия, срок деятельности и состав. В состав временной комиссии Совета Федерации могут входить Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации. Совет Федерации принимает решение о прекращении деятельности временной комиссии Совета Федерации по истечении срока, на который она была создана, и (или) по выполнении возложенной на нее задачи.

Полномочия комитета:

а) разрабатывает и предварительно рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;

б) готовит предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

в) осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

г) предварительно рассматривает внесенные в Государственную Думу законопроекты, по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы может направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы;

д) может предварительно рассматривать по согласованию с субъектами РФ проекты законов субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

е) рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения, разработанные членами Совета Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы и направленные ими в комитет, комиссию;

д) готовит по вопросам своего ведения материалы к ежегодному докладу Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в РФ;

е) рассматривает федеральные и региональные целевые программы по вопросам своего ведения и их исполнение;

ж) рассматривает ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ и готовит по нему заключение;

з) организует проведение парламентских слушаний, "круглых столов" и иных мероприятий по вопросам своего ведения;

л) участвует в подготовке и проведении "правительственного часа" на заседании Совета Федерации;

Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом, комиссией.

Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. Он является постоянно действующим органом Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

а) утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

б) обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;

в) рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

г) формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;

д) утверждает по представлению Председателя Совета Федерации положение о деятельности полномочных представителей;

е) принимает решения о проведении парламентских слушаний;

ж) рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопровождающих лиц, определяет объем полномочий делегаций Совета Федерации, расходы на командирование, а также принимает решение о направлении члена Совета Федерации за рубеж, не предусмотренном планом межпарламентского сотрудничества Совета Федерации;

з) дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации;

и) принимает решение о награждении граждан и организаций РФ, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания;

к) периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата Совета Федерации о работе Аппарата Совета Федерации;

А также решает иные вопросы.

Заседание Совета палаты проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации. Председательствует на заседании Совета палаты Председатель Совета Федерации либо один из заместителей Председателя Совета Федерации.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Совет Федерации может принять решение о реорганизации или ликвидации отдельных комитетов и постоянных комиссий либо об образовании новых комитетов и постоянных комиссий.

Координационное совещание Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов Совета Федерации проводится для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности Совета Федерации.

Участниками координационного совещания являются Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации.

В работе координационного совещания принимают участие полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации, Руководитель Аппарата Совета Федерации.

Основными задачами координационного совещания являются:

а) организация взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой и субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности;

б) предварительное обсуждение вопросов, включенных в проект повестки дня заседания Совета Федерации;

в) рассмотрение позиций комитетов Совета Федерации по федеральным конституционным законам, федеральным законам, поступившим из Государственной Думы, и по законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а также по законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении и направленным в Совет Федерации для подготовки замечаний и предложений.

Внутренняя организация Государственной Думы осуществляет­ся в соответствии с ее Регламентом. Возглавляет Государственную Думу Председатель, избираемый тайным голосованием из числа де­путатов палаты. Председатель имеет первого заместителя и замести­телей, количество которых определяется постановлением палаты.

Органами Государственной Думы являются Совет Государст­венной Думы, депутатские объединения (фракции и внутрифракционные группы), комитеты и комиссии Государственной Думы.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета Государственной Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председате­ля Государственной Думы и председатели комитетов Государствен­ной Думы. Председательствуют на заседаниях Совета Государствен­ной Думы Председатель Государственной Думы или его заместители.

Депутатскими объединениями являются фракции и внутрифракционные группы (50 человек, при условии что численность фракции составляет более 100 человек). Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государствен­ную Думу по федеральному избирательному округу и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регист­рации независимо от числа ее членов.

Внутренняя деятель­ность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Они информируют Председателя Государственной Думы, Совет Го­сударственной Думы о своих решениях.

Государственная Дума образует комитеты и комиссии, как пра­вило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не гло­жет быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

а) Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

б) Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

в) Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;

г) Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

д) Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

е) Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

ж) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности;

з) Комитет Государственной Думы по промышленности;

и) Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству;

к) Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям;

л) Комитет Государственной Думы по энергетике;

м) Комитет Государственной Думы по транспорту;

н) Комитет Государственной Думы по обороне;

о) Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции;

п) Комитет Государственной Думы по международным делам;

р) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

с) Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления;

т) Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока;

у) Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

ф) Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

х) Комитет Государственной Думы по образованию;

ц) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

ч) Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;

ш) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии;

щ) Комитет Государственной Думы по культуре;

э) Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

ю) Комитет Государственной Думы по делам национальностей;

я) Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи;

я1) Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству.

В случае необходимости могут образовываться и другие коми­теты. Решение об образовании или о ликвидации комитета Государ­ственной Думы оформляется постановлением палаты.

В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парла­ментские слушания. Организация и проведение парламентских слу­шаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты. Комите­ты и комиссии палат могут совместно организовывать парламент­ские слушания. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами палаты, которыми организуют­ся эти слушания.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя

На парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требую­щие публичного обсуждения; международные договоры РФ, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет его исполнения; направленные в Государственную Думу рекомен­дательные законодательные и иные правовые акты Межпарламент­ской Ассамблеи государств — участников Содружества Независи­мых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской федерации; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней по­литики.

Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комис­сий Государственной Думы, депутатских объединений. Вопрос о проведении парламентских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Государственной Думы, который определяет дату парламентских слушаний.

Организация и проведение парламентских слушаний возлагает­ся Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии Государственной Думы могут совместно организовывать парламентские слушания.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием реко­мендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы.

Функции палат Федерального Собрания РФ.

Представительная функция является одним из основных свойств российского парламента.

Этот представительный характер реализуется как в процессе формирования Федерального Собрания, так и в процессе его деятельности. Избирательная кампания должна обеспечить условия для выявления интересов всего народа и его различных социальных классов, групп, проживающих в разных регионах.

Наряду с представительной функцией Федеральное Собрание РФ выполняет другую важную функцию — законодательную.

Характеризуя Федеральное Собрание как законодательный орган, Конституция РФ (ст. 94) отвечает на вопрос о главной функции парламента. Законодательствование — наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию работа парламента.

Законодательная функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Из понимания права как системы правовых норм, установленных государством, логически следует вывод о том, что основной формой правотворчества, творения права выступает законодательная деятельность государства. Именно государство через свой парламент наиболее полно и эффективно формирует и выражает всеобщую волю народа и придает этой воле общеобязательный характер.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы российского права. Правотворческая деятельность остальных органов государства и должностных лиц осуществляется на основе» в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нормы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Закон — это главный нормативно-правовой акт современного государства. Он содержит правовые нормы, которые регламентируют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни. Закон — это нормативно-правовой акт, который принимается высшим представительным органом государства — парламентом в особом порядке, обладает высшей юридической силой и регулирует наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.

Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона.

Если представительная и законодательная функции Федерального Собрания нашли свое законодательное закрепление в ст. 94 Конституции РФ, то контрольная функция парламента в этой статье не нашла своего отражения. Между тем эта функция также имеет важное значение при характеристике правового статуса парламента и вытекает она из природы парламента как представительного и законодательного органа, занимающего особое, приоритетное место в системе органов государственной власти. В условиях разделения властей «особое место» законодательной власти ни в коем случае не ставит ее над другими ветвями власти.

Основными методами осуществления парламентского контроля являются:

1. Постановка вопроса о доверии правительству — применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой).

2. Интерпелляция — это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики. Интерпелляции широко используются в парламентской деятельности многих стран (Италия, Финляндия, Япония). Правительство, как правило, может отказаться отвечать на запрос, но с обязательной мотивировкой отказа.

3. Вопросы устные и письменные. Они широко используются парламентариями. Например, в парламенте Великобритании это наиболее часто практикуемая процедура. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Ответами на вопросы открывается заседание. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни — другие министры.

4, Резолюция порицания. Это вотум недоверия правительству по инициативе палаты парламента. Так, во Франции резолюция порицания должна быть подписана не менее 1/10 общего числа депутатов и голосуется через 48 часов после внесения. Во Франции (ст. 49 Конституции) — это наиболее грозное оружие парламента. Для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание.

5. Деятельность следственных комитетов и комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) может проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.

Что касается контрольной функции Федерального Собрания РФ, то она, к сожалению, не нашла должного закрепления в Конституции РФ и развития в других законодательных актах.

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, 102,103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется.

Контрольная функция российского парламента обозначена в Конституции лишь косвенно, с указанием на то, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). Отсутствие конституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многом ослабляет положение его в системе государственной власти, что, естественно, влияет и на положение Счетной палаты как особой структуры законодательной власти.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (1995 г.), Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, у Счетной палаты достаточно широкие полномочия по выявлению фактов незаконного распоряжения бюджетными средствами.

Наряду с контролем, который Федеральное Собрание осуществляет с помощью Счетной палаты, за исполнением государственного бюджета, у российского парламента есть и ряд других методов для реализации присущих ему контрольных функций. Одним из таких методов являются депутатский запрос и парламентский запрос. Реализуя это право запроса, отдельные члены Совета Федерации, депутаты, группы депутатов Государственной Думы, а также палаты Федерального Собрания могут обратиться в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру, к Председателю Центрального банка России, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Цель таких запросов — получить обстоятельные пояснения и добиться от компетентных органов принятия соответствующих мер. К сожалению, ответы на депутатские запросы не всегда поступают своевременно, а нередко они являются лишь формальными «отписками» и эффективных мер по ним чиновники не принимают. И хотя на эти обстоятельства не раз обращала внимание Государственная Дума, положение с их рассмотрением существенно не изменилось.

Другой формой контроля являются вопросы депутатов к членам Правительства с целью получения информационной справки или конкретных комментариев по интересующим депутатов фактам.

Пожалуй, наиболее существенными контрольными полномочиями Федерального Собрания по отношению к исполнительной власти являются право Федерального Собрания давать согласие на назначение Президентом РФ Председателя Правительства, выражать недоверие Правительству, а также возбуждать вопрос об отрешении Президента РФ от власти.

Чрезмерная усложненность процедуры отрешения Президента от власти практически лишает Федеральное Собрание реальных возможностей реализовать свое право контроля в отношении Президента.

Поскольку Россия считается одними президентской, другими — полупрезидентской республикой, то урезанность контрольных полномочий Федерального Собрания оправдывается достижением стабильности исполнительной власти. Но этот довод не выдерживает критики. Во- первых, при отсутствии эффективных мер со стороны парламента осуществлять действенный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, мы наблюдаем довольно частую смену правительств РФ. А во-вторых, и это главное, как быть народу и его представительному органу государственной власти — Федеральному Собранию в том случае, если органы исполнительной власти (президент и правительство) бездействуют или действуют, но не в том направлении, в каком это необходимо обществу и государству, когда их работа абсолютным большинством граждан и представительным органом власти признается неудовлетворительной? Действующая Конституция РФ и другие законы ответа на эти вопросы, к великому сожалению, не дают. Вот почему все громче и громче раздаются голоса ученых, депутатов, общественности о необходимости внесения существенных изменений в баланс распределения государственной власти в пользу Федерального Собрания и наделения его полномочиями, которые бы позволили ему реально и эффективно выполнять контрольную функцию. Хочется надеяться, что Государственной Думе третьего созыва и вновь избранному Президенту РФ удастся решить эту нелегкую задачу в ближайшее время законодательным путем.

Компетенция и акты палат Федерального Собрания РФ.

Согласно ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ следует, что актами Совета Федерации и Государственной Думы являются поста­новления, которые палаты могут принимать только по вопросам, от­несенным к их ведению Конституцией РФ. Речь в данном случае идет о полномочиях, не только перечисленных в ст. 102 и 103, но и содер­жащихся в других статьях, в том числе, и, прежде всего относящихся к законодательному процессу (ст. 104, 105, 107, 108 Конституции РФ).

На практике же Государственная Дума и Совет Федерации принимают постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции РФ ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях, о системе обеспечения своей работы и т. п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

Совет Федерации имеет право принимать постановления по следующим вопросам:

1. Возможность изменения границ между субъектами РФ преду­смотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изме­нение требует их взаимного согласия. Однако на деле, помимо этого взаимного согласия, требуется еще согласие Совета Федерации ко­торое проявляется в форме утверждения договора или соглашения заключенного заинтересованными субъектами РФ по поводу изме­нения границы между ними.

Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или со­глашение между субъектами Российской Федерации считается несо­стоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Феде­рации в Совет Федерации представляется соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) орга­нами государственной власти каждого из этих субъектов.

2. Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции РФ. Указанное положение федеральной Конституции обязывает Президента РФ незамедли­тельно сообщить о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Фе­дерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оце­нить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдель­ных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса.

В случае неутверждения указа Совет Федерации может предло­жить Президенту РФ создать совместную согласительную комиссию. Для преодоления возникших разногласий, включив соответствую­щий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента при­нятия Советом Федерации решения о неутверждении указа его дей­ствие прекращается. Регламент Совета Федерации регулирует про­цедуру утверждения указа о введении военного положения в гл 19

3. Что касается такого полномочия Совета Федерации как ут­верждение указа Президента РФ ₀ введении чрезвычайного положе­ния, то оно связано с полномочием Президента издавать такие ука­зы, установленным ст. 88 Конституции РФ. Регламент Совета Феде-рации регулирует процедуру утверждения указа о введении чрезвы­чайного положения в гл. 20.

4. Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Фе­дерации за пределами ее территории может возникнуть в различных ситуациях, например, в связи с отражением агрессии против Россий­ской Федерации, в связи с выполнением международных договор­ных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворче­ских задач.

Для принятия решений об использовании Вооруженных Сил за пределами России в случаях, когда это прямо предписано дейст­вующими международными договорами, согласия Совета Федера­ции не требуется.

5. Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации. Основаниями для рас­смотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Прези­дента РФ являются истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное прекращение Президентом РФ испол­нения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации не ра­нее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосова­ния. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

6. Условия и порядок отрешения Президента РФ от должности в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции РФ. Никакого зако­нодательного регулирования по этому вопросу нет.

Постановление об отрешении Президента от должности прини­мается тайным голосованием бюллетенями и установленным в Кон­ституции большинством в 2/3 от общего числа членов Совета Феде­рации, т. е. не менее чем 119 голосами.

При отсутствии такого большинства рассмотрение обвинения прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

7. Назначение на должность судей Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Выс­шего Арбитражного Суда Российской Федерации. Данное полномо­чие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента РФ (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти производится путем согласова­ния воль главы государства и Совета Федерации. Сам Совет Феде­рации и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь внести Президенту предложения о таких кандидатурах (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации, что оформляется поста­новлением.

Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. в ч. 1 ст. б предусмотрел, что кан­дидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Президент РФ представляет с учетом мнения соответственно председателей этих судов. Трудно сказать, что озна­чает «учет мнения», однако из Конституции РФ однозначно следует, что Президент РФ, внося свои представления, не может быть ничем и никем связан. Закон Российской Федерации о статусе судей не предусматривает никакого участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, включая тех, которых он назначил.

8. Применительно к Генеральному прокурору РФ полномочие Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Однако есть и отличие, заключающееся в том, что, согласно самой Конституции, Совет Федерации не только назначает, но и освобож­дает Генерального прокурора от должности по представлению Пре­зидента РФ. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент не может сместить Генерального прокурора без ре­шения Совета Федерации.

Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ в присутствии Генерального прокурора, которому по его просьбе должно быть предоставлено слово. Если предложение об освобождении Генерального прокурора от должности не собрало требуемого для принятия постановления большинства голосов, оно отклоняется постановлением же, для принятия которого специаль­ного голосования не требуется (конституционность этого положения также сомнительна).

9. Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Го­сударственной Думой в формировании Счетной палаты, в соответствии с ч. 5 ст. 101 назначая заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов, по представлению Президента РФ.

Государственная Дума самостоятельно и независимо от другой палаты осуществляет те полномочия, которые определены ст. 103 Конституции РФ. Конечно, в ряде случаев осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридиче­ское событие или юридический факт, включая действия других го­сударственных органов, однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Эти полномочия Думы обеспе­чивают, в частности, осуществление ею парламентского контроля.

1. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Данное полномочие Государственной Думы пре­дусматривает ее участие в формировании Правительства РФ. Такая конституционная норма тесно связана с положениями п. «а» ст. 83, ст. 111, ч. 5 ст. 117 Конституции РФ.

Кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ представляет в Думе либо сам Президент, либо его полномочный представитель. Дума рассматривает представление в течение после­дующей недели.

В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую реша­ется в том же порядке. При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить, что положе­ния Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него обязательными, ибо Регламент — внутренний акт Государ­ственной Думы. Другое дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следу­ет, что из трех максимально возможных представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.

2. Решение вопроса о доверии Правительству. Полномочие, за­писанное в комментируемом пункте, дает Государственной Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осущест­влению нежелательной для нее политики Правительства Российской Федерации. Данная конституционная норма тесно связана с положе­ниями п. «в» ст. 83, п. «б» ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Кон­ституции. Вотум недоверия Правительству означает правительст­венный кризис, который может быть разрешен либо отставкой Пра­вительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Думы, либо роспуском Думы и избранием новой, с которой Прези­дент Российской Федерации легче нашел бы взаимопонимание в во­просе о кандидатуре главы Правительства и, соответственно, о правительственной политике.

3. Полномочия по назначению Председателя Центрального Бан­ка. Председатель Центрального банка России — одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций современного конституционного развития в мире. Председатель Банка России назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения Президент Российской Федерации должен представить не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий предыдущего Председателя. Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может иметь место только в нескольких случаях.

4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, по представлению Президента.

5. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответст­вии с федеральным конституционным законом. Институт Уполно­моченного по правам человека должен, как видно из ч. «д» ст. 103, регулироваться особым федеральным конституционным законом, который, однако, до сих пор не принят. Порядок назначения на должность Уполномоченного и освобождения его от этой должности регулируется пока только гл. 19 Регламента Государственной Думы.

Согласно Регламенту назначение должно иметь место на первой сессии каждого созыва. Тем самым Регламент как бы предвосхищает срок полномочий Уполномоченного, который в действительности подлежит установлению федеральным конституционным законом, тем более что в самом Регламенте именно так и сказано.

6. Объявление амнистии. Амнистия есть однократное освобож­дение от уголовной ответственности или ее смягчение для лиц, со­вершивших определенные преступления до установленной в акте об амнистии даты. Круг этих лиц может быть различным и определяет­ся видом совершенных преступлений, размером назначенных нака­заний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, вы­полняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и ины­ми обстоятельствами. Амнистия может быть общей или частной Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие условия акта, частная — на конкретных лиц либо без персональной конкретизации на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и в определенное время.

Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследо­ванию или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен был подвергнуться.

7. Выдвижение обвинения против Президента Российской Фе­дерации для отрешения его от должности. По вопросу об отрешении Президента Российской Федерации от должности никакого законо­дательного регулирования нет. Общая характеристика этого инсти­тута содержится в ст. 93 Конституции.

Регламенты палат Федерального Собрания РФ.

Основным документом по вопросам внутренней структуры и ор­ганизации работы палаты является Регламент Совета Федерации.

Открытые и закрытые заседания Совета Федерации. Заседания проводятся открыто, на гласной основе и освещаются СМИ.

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом, Председателем Правительства, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем ¼ голосов от общего числа членов Совета Федерации. Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут.

В открытом и закрытом заседаниях вправе принимать участие Президент, Председатель Правительства, Председатель Государственной Думы, члены Правительства, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Государственной Думы в Совете Федерации.

Порядок участия в заседании Совета Федерации лиц, не являющихся членами Совета Федерации. Лица, не являющиеся членами Совета Федерации и принимающие участие в заседании Совета Федерации, имеют право участвовать в прениях, делать замечания, вносить предложения и поправки по существу обсуждаемых вопросов, задавать вопросы, давать справки в соответствии с Регламентом. Лицам, присутствующим на заседании Совета Федерации, по решению Совета Федерации может быть предоставлено слово для выступления.

Протокол и стенограмма заседания Совета Федерации. На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Протокол заседания Совета Федерации подписывается председательствующим на заседании.

Стенограмма открытого заседания Совета Федерации подлежит опубликованию в Бюллетене заседания Совета Федерации РФ и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации РФ. Член Совета Федерации вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликования. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

Сессии Совета Федерации. Сроки и время проведения заседаний Совета Федерации.

Совет Федерации собирается на сессии, как правило:

на весеннюю - с 25 января по 15 июля;

на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации РФ в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее - с 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено.

Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.

Внеочередное заседание Совета Федерации может созываться по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, либо по предложению не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии Совета Федерации должно быть поддержано не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.

Председательствующий на заседании Совета Федерации. Заседание Совета Федерации ведет председательствующий, которым может быть Председатель Совета Федерации, один из заместителей Председателя Совета Федерации или старейший по возрасту член Совета Федерации из числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.

Председательствующий на заседании Совета Федерации:

а) объявляет об открытии и о закрытии заседания;

б) ведет заседание палаты;

в) обеспечивает соблюдение положений настоящего Регламента;

г) предоставляет слово для выступления в порядке очередности поступления зарегистрированных заявок в соответствии с повесткой дня заседания Совета Федерации, положениями настоящего Регламента либо в ином порядке, устанавливаемом решениями Совета Федерации;

д) предоставляет слово по порядку ведения заседания;

е) ставит на голосование проекты актов Совета Федерации, другие вопросы в соответствии с повесткой дня заседания Совета Федерации;

ж) оглашает предложения членов Совета Федерации по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование;

з) организует голосование и подсчет голосов, оглашает результаты голосования;

и) отвечает на вопросы, поступившие в его адрес, дает справки;

к) обеспечивает порядок в Зале заседаний Совета Федерации, может удалить из Зала заседаний Совета Федерации приглашенных лиц, мешающих работе Совета Федерации;

л) обеспечивает исполнение организационных решений Совета Федерации;

м) подписывает протокол заседания;

н) вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении положений настоящего Регламента, а при повторном нарушении может лишить его слова.

Способы голосования на заседании Совета Федерации.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным.

Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы, если палатой не принято иное решение.

Решение о способе голосования считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее одной четверти от общего числа членов Совета Федерации.

Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом заседания Совета Федерации.

Виды голосования на заседании Совета Федерации.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: "за", "против" или "воздержался". Подсчет голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.

Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вариантов вопросов. При этом объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только после проведения голосования по всем вариантам вопросов.

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование. Подсчет голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Законодательный процесс в Федеральном Собрании РФ.

Законодательный процесс можно определить как совокупность про­цедур и действий, результатом которых является принятие и вступле­ние в силу закона государства.

Законода­тельный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1. Осуществление права законодательной инициативы.

2. Подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

3. Рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона.

4. Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направле­ние его Президенту.

Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязатель­ная: рассмотрение и неодобрение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия ~- создание согласительной комиссии обеих па­лат, повторное рассмотрение закона в Думе и его принятие либо про­стым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон направляется Прези­денту уже самой Думой.

Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и во­обще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конститу­ции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Феде­рации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Феде­рации Президенту для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

5. Подписание закона Президентом и его обнародование. При отклонении Президентом закона (право вето) появляется до­полнительная стадия законодательного процесса — рассмотрение за­кона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоле­ние вето двумя третями голосов, после чего следует подписание зако­на Президентом и его обнародование.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса при­ходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлени­ем права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом зако­нодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104):

1) Президент РФ;

2) Совет Федерации;

3) Члены Совета Федерации;

4) депутаты Государственной Думы;

5) Правительство РФ;

6) законодательные (представительные) органы государственной Масти субъектов РФ.

7) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитраж­ный Суд по вопросам их ведения.

Некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ; Упол­номоченный по правам человека в Российской Федерации; внесение законопроектов путем народной инициативы.

Право законодательной инициативы — это внесение законопроек­та в Государственную Думу.

Согласно ст. 105 Регламента (в ред. 2004 г.) при внесении законо­проекта в Государственную Думу субъект права законодательной ини­циативы должен представить:

а) пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет регулирования и концепцию законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта Права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (реализация законо­проекта потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства — в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (речь идет о законопроектах, требующих фи­нансово-экономического обоснования).

Правительство дает заключения на финансово-эко­номические законопроекты, направляемые субъекту права законода­тельной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступле­ния законопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (ст. 36). Правительство может направлять в Государственную Думу по­правки к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в па­латы Федерального Собрания — официальные отзывы о рассматривае­мых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или рас­пространению при рассмотрении федеральных законов и законопро­ектов на заседаниях палат. Таким образом, роль Правительства в зако­нодательном процессе определена в акте персонифицированно касаю­щемся Правительства, но имеющем общее значение.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием пред­ставителя субъекта права законодательной инициативы в Государст­венной Думе по данному законопроекту.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государ­ственную Думу законопроекта могут быть включены следующие по­ложения: о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федерального конститу­ционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее Принятых законов и других нормативных правовых актов или отдель­ных их положений в связи с принятием данного федерального кон­ституционного закона, федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопро­ект и материалы к нему направляются субъектом права законодатель­ной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Посту­пивший законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохожде­ния законопроекта в Думе. Одновременно на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Думе, об одобрении Думой федерального кон­ституционного закона или о принятии федерального закона и о рас­смотрении соответствующего закона Советом Федерации и Прези­дентом Российской Федерации.

Подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе

Председатель Государственной Думы направляет зарегистриро­ванный законопроект и материалы к нему в комитет Думы в соответ­ствии с вопросами его ведения (профильный комитет), который оп­ределяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлени­ем Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Думы и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотре­ние Совета Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к вне­сению в Думу законопроект соответствует требованиям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее реше­ние: назначить один из комитетов Думы ответственным по законо­проекту (ответственный комитет), а если законопроект затрагивает несколько сфер — назначить также комитет-соисполнитель (комите­ты-соисполнители); включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую либо на очередную сес­сию; направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, Правительство, а так­же в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзы­вов, предложений и замечаний. По предложению профильного коми­тета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесе­нию в Государственную Думу законопроект не соответствует требова­ниям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государст­венной Думы по предложению профильного комитета принимает ре­шение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законо­проект не считается внесенным в Думу. После выполнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы го­сударственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные орга­ны государственной власти субъектов РФ для подготовки и представ­ления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

Рассмотрение законопроекта Государственной Думой в первом чтении

Внесенный Советом Государственной Думы в Думу законопроект подлежит рассмотрению ею. Из Регламента Государственной Думы не вытекает, что Дума должна вынести специальное решение — о при­нятии законопроекта к рассмотрению. Но поскольку Дума утвержда­ет свою повестку дня, она, следовательно, с самого начала в состоя­нии определить, хочет ли заниматься данным законопроектом или нет.

Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чте­ниях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламен­том палаты (ст. 116). В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ 1998 г. (ст. 196), рассмотрение проекта федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год происходит в четы­рех чтениях.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета на­правляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопро­ект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в уста­новленный Советом Государственной Думы срок.

В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении Думой за­конопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конститу­ции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодатель­ной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительны­ми) органами субъектов, Конституционным Судом, Верховным Су­дом или Высшим Арбитражным Судом РФ, начинается с обоснова­ния представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их за­ключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принято­му большинством голосов депутатов, принявших участие в голосова­нии, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложе­ния и замечания депутатских объединений, депутатов Государствен­ной Думы, полномочного представителя Президента в Государствен­ной Думе, полномочного представителя Правительства в Государст­венной Думе, представителей законодательных (представитель­ных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу­дарственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или принять закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов, или отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ста­вится предложение о принятии его в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чте­нии не набрало необходимого числа голосов, то он считается откло­ненным без дополнительного голосования. Это решение оформляет­ся постановлением Государственной Думы. Отклоненный законо­проект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового го­лосования. Если по итогам голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее чис­ло голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из за­конопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в пер­вом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосо­вало более половины от общего числа депутатов. Результат голосова­ния оформляется постановлением Государственной Думы.

Не принятые Государственной Думой альтернативные законопро­екты считаются отклоненными. Решение оформляется постановле­нием Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъ­ектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государствен­ная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чте­нии устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законо­проектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней. Если у депутатов имеются предложе­ния об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, последний ус­танавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном об­суждении законопроекта, принятого в первом чтении.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключени­ем законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии за­кона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательст­вующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе выска­зать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии за­кона, председательствующий ставит на голосование предложение от­ветственного комитета о принятии закона, исключая процедуры вто­рого и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депута­тов Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке.

Подготовка и проведение второго чтения законопроекта в Государственной Думе

В соответствии со ст. 120 Регламента Государственной Думы по­правки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в от­ветственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде пред­ложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или ста­тей законопроекта.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответ­ствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоре­чащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невнесения субъектом права законодательной инициативы коррек­тив в свое предложение ответственный комитет вправе возвратить по­правку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопро­екта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопро­ект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в послед­ней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Думы.

Ответственный комитет может согласиться с поправками и вклю­чить их в текст законопроекта, рекомендовать Думе принять таблицу поправок, одобренных комитетом, внести в палату таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым не было принято решений. Депутатам Думы, внесшим за­конопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечи­вает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотре­нию во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Думы, определяющего по­рядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный коми­тет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и вклю­ченных в текст законопроекта (таблица № 1), таблицу поправок, ре­комендуемых ответственным комитетом к отклонению (таблица № 2), и таблицу поправок, по которым не было принято решений (таблица № 3).

Таблица поправок № 1 должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагае­мой поправки, краткую мотивировку решения комитета.

Таблица по­правок № 2 должна содержать текст законопроекта, к которому пред­лагается поправка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую Редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3 Должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную право­вую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение палаты: проект постановления Думы по законопроекту; три названные выше таблицы поправок; текст законопроекта с учетом поправок, рекомен­дуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Ап­парата на законопроект.

Ответственный комитет представляет законопроект на рассмотре­ние Государственной Думы во втором чтении в течение четырех меся­цев со дня принятия законопроекта в первом чтении, если постанов­лением Думы не установлен иной срок. В этот срок не засчитываются периоды между сессиями Думы.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Думой, о направлении законопро­екта Президенту, в Совет Федерации, Правительство, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета.

Если, по мнению ответственного комитета, подготовка законо­проекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил актуальность, ответст­венный комитет вносит на рассмотрение Думы мотивированное предложение об отклонении законопроекта.

Согласно Регламенту Думы (ст. 123) в начале второго чтения зако­нопроекта в Государственной Думы с докладом выступает представи­тель ответственного комитета.

Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в от­ветственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Примечательно, что согласно Регламенту затем высту­пает полномочный представитель Президента в Думе и лишь после этого — представитель субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, а за ним — полномочный представитель Правительства в Думе.

Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депу­татских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на ее заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых от­ветственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рас­сматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, пред­седательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов или у приглашенных на заседание представите­лей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо по­правок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к приня­тию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых не имеется возражений, а за­тем отдельно каждую поправку из тех, по которым имеются возраже­ния. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а так­же депутат Думы или представитель иного субъекта права законода­тельной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответ­ственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглаша­ется с предложением комитета, председательствующий ставит на го­лосование отдельно каждую из поправок. Возражающий против при­нятия поправки субъект права законодательной инициативы, внес­ший законопроект, или его представитель либо депутат Думы, полномочный представитель Президента в Думе, полномочный представитель Правительства в Думе, представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжи­тельностью до трех минут. После этого на голосование ставится пред­ложение о принятии поправки.

Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета.

Если Дума соглашается с мнением ответственного комитета об от­клонении поправок, то далее председательствующий ставит на голо­сование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжи­тельностью до трех минут. После этого на голосование ставится пред­ложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответ­ственным комитетом для отклонения, Дума не соглашается с предло­жением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и пред­ставитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на го­лосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжи­тельностью до трех минут.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование пред­ложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по ито­гам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с даль­нейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права за­конодательной инициативы, внесшему законопроект.

Решением Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государствен­ной Думой без решения Совета Думы. В этом случае Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае от­клонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чте­нии, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Голосование по вопросу о принятии закона в целом во втором чте­нии может быть проведено по предложению депутатов Думы только при наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертизы.

В случае если ответственный комитет вносит на рассмотрение Го­сударственной Думы предложение об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении, в Совет Государственной Думы для по­следующего представления на рассмотрение Государственной Думы направляются: а) текст законопроекта, принятого в первом чтении; б) отзыв или заключение Правительства на законопроект (при их на­личии); в) оформленные в виде таблицы поправки к законопроекту; г) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект, принятый в первом чтении; д) заключение от­ветственного комитета с обоснованием необходимости отклонения законопроекта, принятого в первом чтении; е) проект постановления Думы об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении.

Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклоне­нии законопроекта, принятого в первом чтении, начинается с докла­да представителя комитета. Докладчик сообщает о ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении и мотивах внесения предложения ответственного комитета об отклонении законопроек­та, принятого в первом чтении. Затем могут выступить полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представите­ли депутатских объединений, а также субъект права законодательной инициативы (или его представитель). После окончания обсуждения с заключительным словом выступает докладчик.

Затем на голосование ставится проект постановления Думы об от­клонении законопроекта, принятого в первом чтении. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвраща­ется субъекту права законодательной инициативы.

Если палата не приняла постановление Государственной Думы об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении, ответствен­ный комитет продолжает работу по его подготовке к рассмотрению во втором чтении. В этом случае Дума может своим поручением устано­вить ответственному комитету срок для подготовки законопроекта ко второму чтению, а также может своим решением, принятым боль­шинством голосов от общего числа депутатов палаты, назначить дру­гой ответственный комитет и установить срок подготовки данного за­конопроекта к рассмотрению во втором чтении. Указанное решение оформляется постановлением Думы без дополнительного голосо­вания.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответ­ственный комитет для устранения — с участием Правового управле­ния Аппарата Государственной Думы — возможных внутренних про­тиворечий, установления правильной взаимосвязи статей и для ре­дакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенны­ми в текст при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответ­ственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Думы.

Следует также напомнить, что решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту фе­дерального конституционного закона принимается не менее чем дву­мя третями голосов от общего числа депутатов Думы.

Третье чтение законопроекта в Государственной Думе

Согласно ст. 125 Регламента Совет Государственной Думы назна­чает третье чтение законопроекта для голосования в целях его приня­тия в качестве закона. Если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правитель­ство, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускают­ся внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных разделов, глав, статей.

Законопроект, не принятый Думой в третьем чтении, считается отклоненным. Решение оформляется постановлением Думы без до­полнительного голосования. В исключительных случаях по требова­нию депутатских объединений, представляющих большинство депу­татов Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Федеральный закон принимается Государственной Думой боль­шинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федераль­ный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа де­путатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой проекты законов Россий­ской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные кон­ституционные законы и принятые федеральные законы с соответст­вующими постановлениями Думы, стенограммами заседаний Госу­дарственной Думы, заключениями Правительства и другими необхо­димыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Рассмотрение закона Советом Федерации

«Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рас­смотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального за­кона Советом Федерации палаты могут создать согласительную ко­миссию для преодоления возникших разногласий, после чего феде­ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен­ной Думой» (ч. 4 ст. 105).

«В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при по­вторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы» (ч. 5 ст. 105).

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Россий­ской Федерации;

д) статуса и зашиты государственной границы Российской Феде­рации;

е) войны и мира» (ст. 106).

Как уже отмечалось, принятые Думой законы направляются в Со­вет Федерации. Вместе с законом в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, пред­ставленные при внесении законопроекта в Думу.

В Регламенте Совета Федерации (ч. 4 ст. 103) записано следующее: «Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступив­шие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам вве­дения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпус­ка государственных займов, изменения финансовых обязательств го­сударства, другие федеральные законы, предусматривающие расхо­ды, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных зако­нов». Таким образом, прямо не предусмотрено, что при отсутствии за­ключения Правительства палата запрашивает такое заключение.

В Регламенте Совета Федерации есть и такое правило: вместе с Принятым Государственной Думой федеральным законом по предме­там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Совет Федерации направляется информация о позиции органов госу­дарственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону. Это означает повышенное внимание палаты к мнениям, высказанным субъектами.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон реги­стрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не пре­вышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Допол­нительно поступившие из Государственной Думы документы и мате­риалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Со­вете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, сле­дующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по ч. 6 ст. 103 Регламента палаты считается включение в повестку дня заседания палаты соответствую­щего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответ­ствующего распоряжения. Но ч. 4 ст. 105 Конституции предусматри­вает 14-дневный срок для рассмотрения закона в Совете Федерации, предполагая начало этого срока с поступления акта в Совет Федера­ции. Регламент Совета Федерации допускает возможность небольшо­го продления срока — или заседание, где он будет включен в повестку дня, состоится попозже, или Председатель палаты «затянет» с изда­нием своего распоряжения.

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель либо замести­тель Председателя по согласованию с председателями комитетов, ко­миссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот коми­тет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Фе­дерации для подготовки заключений. Можно передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам, комисси­ям Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответствен­ный за рассмотрение закона.

Для подготовки заключений комитету (комиссии) Совета Федера­ции, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правово­му управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Феде­рации принятого Государственной Думой федерального закона.

Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение феде­рального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рас­смотрение федерального закона, предварительно рассматривает при­нятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение путем открытого голосования большинством голо­сов от общего числа членов комитета, комиссии. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям для подготовки за­ключения, то каждый из них представляет свое заключение в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. Кроме того, в этот комитет (комиссию) не позднее чем за 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации.

В своем заключении ответственный комитет (комиссия) должен указать, подлежит ли федеральный закон в соответствии со ст_. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключе­нии формируется обобщенная позиция органов государственной вла­сти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и напра­вивших их в Совет Федерации. Также дается оценка федерального за­кона и рекомендуется Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить федеральный закон — с изложением мотивов, по которым комитет, комиссия пала­ты считает необходимым его отклонить.

Кроме того, ответственный комитет (комиссия) может предста­вить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения док­ладчиком заключения ответственного комитета (комиссии) и проек­та постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комис­сией. С содокладом может выступить председатель или заместитель Председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета (комиссии) Совета Федерации, подготовившего заключение. Затем слово предоставляется представителю Правительства для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федераль­ном законе (такой отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федера­ции в письменной форме). Заключение Правового управления Аппа­рата Совета Федерации также представляется в письменной форме.

После выступления представителя Правительства Совет Федера­ции большинством голосов от общего числа членов Совета Федера­ции принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

При рассмотрении федерального закона после оглашения заклю­чения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента или официальному представителю Пра­вительства при рассмотрении палатами Федерального Собрания это­го федерального закона.

По результатам обсуждения федерального закона Совет Федера­ции принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде­рации. Решение об одобрении оформляется постановлением Совета Федерации.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование во­прос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной под­готовленности вопроса, в частности отсутствия необходимых материа­лов и документов, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание. Указан­ное решение принимается большинством голосов от числа членов Со­вета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если решение не принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Соответственно в Регламенте палаты теперь записано: в случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федера­ции вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой феде­рального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотре­ние должно быть завершено на следующем заседании Совета Федера­ции принятием решения об одобрении или отклонении этого феде­рального закона. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Фе­дерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обя­зательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Другое дело, что это за решение. В ст. 108 Регламента (в ред. 2002 г.) записано, что при переходе к вопро­су повестки дня о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий вправе внести предложе­ние не рассматривать указанный закон. Если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на его рассмотрении на заседании палаты, то по истечении 14-дневного срока закон считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения. Иначе говоря, все равно предполагается Реакция Совета Федерации на закон.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобре­ние не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Мщение об отклонении оформляется постановлением Совета Феде-Рации. В постановлении об отклонении могут содержаться: а) предло­жение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой; б) поручение комитету (комиссии) Совета Федерации, ответ­ственному за рассмотрение, и сопредседателю согласительной ко­миссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государст­венную Думу поправки к закону, отклоненному Советом Федерации. Обоснование решения об отклонении может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указа­нием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Го­сударственной Думой. Постановление Совета Федерации об откло­нении закона вместе с этим законом в пятидневный срок со дня при­нятия постановления Председателем Совета Федерации направляет­ся в Государственную Думу.

В соответствии со ст. 110 Регламента Совета Федерации принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации феде­ральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федера­ции направляются Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении фе­дерального закона направляется также в Государственную Думу.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации без рас­смотрения, по истечении 14-дневного срока Председателем Совета Федерации направляется Президенту для подписания и официально­го опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации

При отклонении федерального закона Советом Федерации у Госу­дарственной Думы есть несколько возможностей:

принять закон в прежней редакции без каких-либо изменений; для этого требуется не менее двух третей голосов (ч. 5 ст. 105 Консти­туции РФ);

принять закон простым большинством голосов от общего числа депутатов в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся Советом Федерации и, следовательно, не согласованной с ним; в этом случае Совет Федерации будет рассматривать федеральный закон как вновь принятый по описанной выше процедуре;

принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые предлагает Совет Федерации (вплоть до запятых) простым большин­ством голосов. Затем Закон направляется в Совет Федерации для одобрения с последующим направлением его текста Президенту Председателем Совета Федерации.

В случае неодобрения Советом Федерации закона, поступившего из нижней палаты, Совет Думы передает такой закон на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона ответст­венный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановле­ния, в котором может предложить Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения в связи с от­клонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную ко­миссию на паритетных началах для преодоления возникших между палатами разногласий; в) принять федеральный закон в ранее приня­той Государственной Думой редакции (ст. 127 Регламента).

При буквальном прочтении нормы Регламента получается, что первым делом Дума решает вопрос о снятии закона с дальнейшего рас­смотрения, постановление на этот счет принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы; если же палата не соглашает­ся с предложением ответственного комитета о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на голосо­вание палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой Думой ре­дакции — для этого требуются не менее двух третей голосов депутатов. На деле, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Совет Федера­ции отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согласительной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе согласи­тельной комиссии избранных в нее депутатов Думы. И лишь если Со­вет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласи­тельную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе одно из названных решений, т.е. согласиться с верхней палатой и снять закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов.

Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принима­ет постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. По­становление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает пригла­шение их представителей.

Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены обра­зуют депутацию Государственной Думы в этой комиссии. Она рас­сматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласи­тельная комиссия вправе принимать решение об изменении редак­ции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обу­словлено новой редакцией статей федерального закона, выработан­ной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных ко­миссией. Решения комиссии принимаются раздельным голосовани­ем депутации Думы и депутации Совета Федерации. Решение счита­ется принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не установлен комиссией.

По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согла­сительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной табли­це содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения пол­номочных представителей Президента, Правительства в Государствен­ной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписания заключи­тельных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем ко­миссии от Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заклю­чительные протокол и сопоставительная таблица подписываются со­председателями комиссии от Совета Федерации и от Думы.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, зави­зированный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопостави­тельная таблица и заключение Правового управления Аппарата Госу­дарственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы со­председателем согласительной комиссии от Думы.

Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в ответственный коми­тет. Последний информирует Думу об итогах работы согласительной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно из названных решений, т.е. либо снять закон с рассмотрения, либо принять его не менее чем дву­мя третями голосов.

Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не заверше­на, то либо работа согласительной комиссии продлевается, либо па­лата принимает одно из названных выше решений.

При рассмотрении федерального закона в редакции согласитель­ной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Го­сударственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большин­ство от общего числа депутатов Думы.

В этом случае Совет Федерации своим постановлением одобряет новую редакцию закона.

Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, председатель­ствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосова­ние палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции. То же самое придется делать палате и в случае неодобрения Советом Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Сове­том Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон счи­тается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Ре­зультат голосования оформляется постановлением Думы.

Одобренный Советом Федерации закон на­правляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. И в том случае, когда Совет Федера­ции не стал рассматривать закон в 14-дневный срок, по его оконча­нии Председатель Совета Федераций направляет федеральный закон Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный за­кон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями голо­сов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета Федерации, принятый в таком порядке федеральный закон направляет­ся Президенту РФ Председателем Государственной Думы.

Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

В Регламенте Совета Федерации говорится о направлении закона Президенту для подпи­сания и официального опубликования.

Федеральный закон 1994 г. о порядке опубликования различает несколько дат и сроков.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2).

Датой принятия федерального конституционного закона считает­ся день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публи­куются не позднее 10 дней после дня принятия. Международные до­говоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу.

Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Пре­зидентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для про­стого гражданина важнейшей является последняя дата — день вступ­ления закона в силу. На практике датой акта чаще всего считают день его подписания Президентом.

Отклонение федерального закона Президентом

Российской Федерации (вето Президента). Повторное рассмотрение палатами отклоненного закона

Отклонение федерального закона Президентом в литературе на­зывают «президентское вето». В федеральном законодательстве тер­мин «вето» не используется, но на практике весьма распространен. Как известно, различаются абсолютное и относительное (отлагатель­ное) вето. При абсолютном вето отклонение главой государства зако­на означает, что акт не будет принят. При относительном (отлагатель­ном) вето закон повторно рассматривается парламентом (палатами Парламента) и принимается либо с учетом предложенных главой го­сударства поправок, либо в прежней редакции — но в последнем слу­чае не простым, а квалифицированным большинством голосов пар­ламента, его палат.

С учетом ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возможны разные варианты последствий президентского вето:

каждая палата настаивает на ранее принятом тексте закона без всяких его изменений, и тогда им необходимы при повторном голосо­вании не менее двух третей голосов в каждой; если хотя бы в одной из палат требуемый результат не достигнут, закон считается не при­нятым;

палаты принимают предложения Президента по изменению тек­ста закона, тогда им достаточно простого большинства голосов в каждой;

палаты готовы к частичному учету предложений Президента (со­гласовывая с ним свои наметки), в результате каждая палата вновь со­ответственно принимает, одобряет федеральный закон простым большинством, а Президент решает — согласиться с исправленным вариантом либо вновь отклонить его;

Государственная Дума преодолевает вето Президента двумя третя­ми голосов (т.е. настаивает на ранее принятой редакции закона), а Со­вет Федерации приемлет предложения Президента по изменению текста закона и не настаивает на прежней редакции, тогда закон не будет принят;

Государственная Дума принимает предложения Президента про­стым большинством голосов, а Совет Федерации с предложениями не согласен и готов по прежней редакции закона преодолеть вето двумя третями голосов;

Президент считает нецелесообразным принятие закона, и одна из палат с ним согласилась, закон считается не принятым;

одна из палат пришла к решению разрабатывать и принимать за­кон в новой редакции — тогда законодательный процесс начинается заново с Думы.

Регламент Государственной Думы (ст. 134) гласит, что федераль­ный закон, отклоненный Президентом, передается Советом палаты в ответственный комитет, который в течение десяти дней рассматрива­ет мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения комитет вносит на рассмотрение Думы про­ект постановления, в котором может предложить палате одно из сле­дующих решений: а) согласиться с решением Президента об отклоне­нии федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Го­сударственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного со­гласия Президента специальную комиссию для выработки согласо­ванного текста закона по отклоненному Президентом закону с учетом предложений Президента; г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представите­ля Президента в Государственной Думе либо иного официального Представителя Президента. Затем выступает представитель ответст­венного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных выше решений. При этом постанов­ления Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рас­смотрения принимается большинством голосов от общего числа де­путатов Думы. Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается также большинством голосов от общего числа депутатов Думы; принятый федеральный закон в редакции Президента в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.

Если Государственная Дума по предложению ответственного ко­митета не согласилась с решением Президента об отклонении феде­рального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Думой, то председательствующий на заседании Думы на голосование палаты ставит вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции.

В случае когда Президент отклонил федеральный закон и не пред­ложил Государственной Думе создать специальную комиссию, ответ­ственный комитет может запросить у Президента предварительное со­гласие на создание такой комиссии. Если Президент предложил Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании специальной комиссии. Дума принимает большинством голосов от общего числа депутатов поста­новление о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя специальной комиссии от Думы. Указанное постановление направляется Президенту и в Совет Федера­ции. Сопредседатель специальной комиссии и другие ее члены образу­ют депутацию Думы в специальной комиссии. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специ­альной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании рабо­ты специальной комиссии сопредседатель комиссии от Думы на по­вторное рассмотрение Думы вносит федеральный закон в редакции специальной комиссии. При рассмотрении этого закона с докладом выступает сопредседатель специальной комиссии от Думы. Затем мо­жет выступить полномочный представитель Президента в Думе либо иной официальный представитель Президента.

Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.

Таким образом, Государственная Дума использует несколько ва­риантов нахождения взаимопонимания с Президентом. Юридически она может их не использовать, а сразу проголосовать за принятие за­кона в первоначальной редакции (не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы) и направить закон в Совет Федерации. Причем если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции не набрало необходимого для его приня­тия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Думы.

Но на практике не раз имело место прекращение Государственной Думой законодательного процесса по конкретному закону, причем двумя путями: принятие прямого решения о снятии закона с рассмот­рения; бывает и так, что после вето Президента принятие закона от­кладывается в «долгий ящик», и Дума не рассматривает его повторно (хотя в принципе палата все же обязана отреагировать на вето и при­нять какое-либо официальное решение). Практикуется создание спе­циальной трехсторонней (Дума, Совет Федерации, Президент) или даже четырехсторонней комиссии (с добавление представителя Пра­вительства) для выработки согласованного текста законопроекта.

Принятие федеральных конституционных законов

Круг вопросов, по которым принимаются федеральные конститу­ционные законы, обозначен в Конституции РФ. Согласно ст. 108 Конституции Федеральный конституционный закон считается при­нятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голо­сов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обна­родованию.

В Регламенте Государственной Думы нет отдельной главы о по­рядке принятия Федеральных конституционных законов, что можно трактовать лишь так: они принимаются в общем порядке — по про­цедуре обсуждения, включая три чтения, является квалифицирован­ным лишь количество голосов, подаваемых за Федеральный консти­туционный закон (Конституция называет это не принятием, а «одоб­рением», причем по обеим палатам).

В действующем Регламенте Совета Федерации 2002 г. имеется гла­ва 15 «Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального кон­ституционного закона». Данный порядок практически мало чем от­личается от порядка рассмотрения обычных федеральных законов. Кроме того, в Регламенте Совета Федерации разными словами обо­значены результаты рассмотрения палатой федерального конституционного закона: Совет Федерации одобряет закон, который был одобрен Думой; но Совет Федерации принимает решение об отклоне­нии (т.е. не используются слова «не одобряет») федерального консти­туционного закона, одобренного Думой. Важно и то, что при отклонении федерального конституционного закона тоже допустимы про­цедуры согласования позиций палат.

Принятый палатами федеральный конституционный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. У Президента нет права вето по федеральным конституционным законам.

Правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Статус члена Совета Федерации и депутата Госу­дарственной Думы определяется Конституцией РФ. Многие особен­ности положения парламентариев отражены в Регламентах палат. Специальным актом является Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 2005 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции». Этот Федеральный закон определяет права, обязанности и от­ветственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, их помощников, предусматривает основные правовые и соци­альные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

Членом Совета Федерации явля­йся представитель от субъекта РФ, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномо­чия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом. Депутатом Государственной Думы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, преду­смотренные Конституцией РФ и Федеральным законом.

Должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного са­моуправления обязаны обеспечивать члену Совета Федерации, депу­тату Государственной Думы условия для осуществления ими своих полномочий, установленных Конституцией РФ и Федеральным зако­ном об их статусе.

Срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий законодательного органа власти и главы субъекта РФ, которые соот­ветственно избрали или назначили данного члена Совета Федерации. Начинается этот срок с принятием решения Совета Федерации о при­знании полномочий члена Совета Федерации.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Думы и прекращается со дня начала рабо­ты Думы нового созыва.

Закон о статусе называет ряд ситуаций, одинаковых для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, когда их пол­номочия прекращаются досрочно.

Согласно ст. 4 Закона (в ред. 2004 г.) полномочия члена Совета Фе­дерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

а) их письменного заявления о сложении своих полномочий;

б) избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправле­ния, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения чле­на Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную госу­дарственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта РФ, государственную должность государствен­ной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

в) поступления члена Совета Федерации, депутата Государствен­ной Думы на государственную или муниципальную службу, вхожде­ния их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предприниматель­ской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподаватель­ской, научной и иной творческой деятельности;

г) утраты парламентарием российского гражданства либо приоб­ретения гражданства иностранного государства (двойное гражданст­во не допускается);

д) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы;

е) вступления в законную силу решения суда об ограничении дее­способности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы либо о признании их недееспособными;

ж) признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;

з) смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

По представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются до­срочно в связи с роспуском Государственной Думы, а также в случаях, предусмотренных ст. 111 (трижды отказ палаты дать согласие на кан­дидатуру Председателя Правительства, предлагаемую Президентом) и ст. 117 (дважды выражение недоверия Правительству и отказ в Доверии Правительству РФ) Конституции РФ. В 2005 г. установлено, Что полномочия депутата, подавшего заявление о выходе из фракции, также прекращаются досрочно.

При досрочном роспуске Думы Президентом полномочия депутатов по принятию Думой законов, а также по осуществлению иных ее кон­ституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты, прекращаются со дня назначения новых выбо­ров Думы.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверж­дающими их личность и полномочия, и нагрудные знаки. Удостовере­ние дает право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно по­сещать воинские части, организации независимо от форм собствен­ности, полностью или частично финансируемые за счет средств феде­рального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользу­ются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым соответствующей палатой, а также комитетом, комиссией палаты, со­гласительной и специальной комиссией, членами которых они явля­ются. Парламентарий вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания РФ.

У парламентариев каждой палаты есть право инициировать парла­ментский запрос своей палаты, а также право и на свой запрос.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей па­латы предоставляется отдельное служебное помещение. В связи с осу­ществлением ими своих полномочий имеют право бесплатно пользо­ваться правительственной и другими видами связи, внеочередного получения услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправле­ний члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в свя­зи с осуществлением ими своих полномочий пересылаются (переда­ются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных.

В соответствии со ст. 16 Закона о статусе, по вопросам своей дея­тельности член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководите­лями и другими должностными лицами федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

При обращении члена Совета Федерации, депутата Государствен­ной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в органы го­сударственной власти, органы местного самоуправления, обществен­ные объединения и организации должностные лица указанных орга­нов, объединений и организаций безотлагательно (а при необходимо­сти получения дополнительных материалов — не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предостав­ляют запрашиваемые документы или сведения.

Закон о статусе содержит и определенные ограничения для члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Их вмешатель­ство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятель­ность органов дознания, следователей и судебную деятельность не до­пускается.

Закон о статусе закрепляет парламентский имму­нитет, т.е. неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Го­сударственной Думы. Они обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Согласно ст. 19 Закона о статусе член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соот­ветствующей палаты не могут быть: а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задер­жания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено феде­ральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государ­ственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и слу­жебные помещения, личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их пе­реписку.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном поряд­ке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Госу­дарственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственно­сти за высказывание мнения или выражение позиции при голосова­нии в соответствующей палате Федерального Собрания и другие дей­ствия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться отдачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают социальными гарантиями. К социальным гарантиям относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты, преду­смотренные данным Федеральным законом;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж федеральной го­сударственной службы;

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Сове­та Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;

е) обязательное государственное страхование члена Совета Феде­рации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

ж) обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболе­вания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полно­мочий;

з) жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депу­тата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в г. Москве;

и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Также член Совета Федерации, депутат Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму годово­го денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: гибели (смерти) вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; б) причинения увечья или иного повреждения здоровья.

У члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы есть широкие гарантии трудовых прав. Они состоят в сле­дующем: срок полномочий парламентария засчитывается в стаж фе­деральной государственной службы, а также в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии их посту­пления на работу или на службу в течение шести месяцев после пре­кращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государст­венной Думы. Если до начала полномочий они работали по трудово­му договору, после прекращения полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации. Пришедшим с военной службы или со службы в правоохранительных органах предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему либо иному месту службы.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по трудовому договору (контракту), и до 40 помощников, работающих на общественных на­чалах, по работе в Совете Федерации, Государственной Думе, а также по работе в субъекте РФ, на территории, определенной депутату Госу­дарственной Думы. Помощником может быть только российский гражданин.

Число помощников по трудовому договору (контракту), по работе в Совете Федерации, Государственной Думе не может быть более двух. Характер работы определяется при заключении трудового договора (контракта) и отражается в нем. Помощники могут выполнять пору­чения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, свя­занные с политической деятельностью.

Помощник члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы: ведет запись на прием к парламентарию и проводит предвари­тельный прием; готовит аналитические, информационные, справоч­ные и другие материалы, необходимые парламентарию для осуществ­ления им своих полномочий; получает по его поручению в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях ре­ферендума, органах местного самоуправления, организациях, обще­ственных объединениях документы, в том числе проездные, а также информационные и справочные материалы, необходимые парламен­тарию для осуществления ими своих полномочий; организует встречи с избирателями; ведет делопроизводство; выполняет другие поруче­ния члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, пре­дусмотренные трудовым договором (контрактом).

Контрольные вопросы и задания для СРС:

1. Кто вправе распускать Совет Федерации в случае парламентского кризиса?

2. Для чего формируются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания?

3. В чем выражается неприкосновенность депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации?

4. Каковы основные стадии законотворческого процесса?

5. Как соотносятся понятия «обнародование законов» и «опубликование законов»?