7.4. Развитие рынка подрядных работ на основе совершенствования механизма организации и проведения подрядных торгов

В целом эффективность организации и проведения подрядных торгов в строительстве может оцениваться: • по уровню экономической эффективности проведения подрядных торгов; • степени снижения рисков для государственного заказчика ири принятии решений; • степени воздействия результативности подрядных торгов на уровень развития рынка подрядных работ, так как их проведение способствует развитию конкурентной среды на рынке подрядных работ; • степени эффективности использования ограниченных инвестиций, направляемых на строительство и реконструкцию объектов; • изменению количественной динамики и структуры размещения заказов на подрядные работы; • уровню совершенствования системы организации и размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд в строительстве; • степени приближения российских требований по организации и проведению торгов к международным требованиям; • степени готовности и уровню участия подрядных организаций регионов России в международных тендерах. Общая позитивная оценка специалистов в области подготовки, организации и проведения подрядных торгов на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях такова. Проведение подрядных торгов способствует формированию конкурентной среды в строительной отрасли, дает возможность выбора наиболее достойного исполнителя работ, препятствует необоснованному повышению цен, приводит к сокращению сроков и повышению качества строительных объектов. Ежегодная экономическая эффективности подрядных торгов в целом по регионам России составляет десятки миллионов рублей, что соответствует снижению стоимости строительства объектов на 5— 10%. Создается впечатление, что по мере увеличения процентов снижения стоимости строительства объектов повышается и экономическая эффективность подрядных торгов. Подобная оценка частично имеет на то основание, так как в соответствии с действующим федеральным законодательством основным критерием выбора является цена. Удельный вес этого критерия в общей оценке составляет около 70 %. Более того, по оценкам ряда специалистов по результатам проведения торгов можно снижать стоимость строительства до 30 % ежегодно. Однако в действительности стремиться к 30 % нереально. Ведь стоимость строительства объектов значительно снижается, когда подрядные торги проводятся на первоначальной стадии и еще не ясна реальная стоимость объекта, а есть только ее предварительные оценки. Более определенна ситуация на стадии рабочего проекта, для которой снижение стоимости объекта на 5— 10 % вполне реально, а при снижении до 30 % и более правомерно будет усомниться прежде всего в качестве проектно-сметной документации, а также в производственных и технических возможностях участников проводимого конкурса. При этом необходимо принимать во внимание неравномерность изменения годовой экономической эффективности по источникам финансирования заказчиков: за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов — до 5 %, бюджетов субъектов Российской Федерации — до 5—10 %, муниципальных бюджетов — до 5—б %. Экономию менее 5 %, достигнутую в результате торгов, нельзя, по мнению специалистов, признать в полной мере удовлетвори- тельной, так как нетрудно заложить в стартовую цену соответствующий «резерв». Позитивной оценкой повышения эффективности подрядных торгов можно рассматривать уровень стабильного роста количества: • размещения заказов на подрядные работы, в том числе открытых, закрытых конкурсов, по запросу котировок, размещений заказов с единственным подрядчиком; • заключенных контрактов, подавших заявки на участие в конкурсах подрядных организаций, выигравших конкурсы; • субъектов малого предпринимательства, подавших заявки на участие в конкурсах и выигравших конкурсы на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд; увеличение доли участия субъектов малого предпринимательства в общем объеме подрядных работ, размещенных на конкурсной основе. Превышение роста количества открытых конкурсов относительно закрытых — позитивный процесс, так как открытые конкурсы — наиболее предпочтительный способ закупки продукции, работ и услуг для государственных нужд. В целом рост числа открытых конкурсов свидетельствует об улучшении работы конкурсных комиссий. Результативность организации и проведения подрядных торгов в строительстве определяется воздействием многих факторов, среди которых существенную значимость имеет система отбора подрядных организаций для проведения подрядных конкурсов. Система отбора подрядных организаций определена в «Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», в котором определены право заказчика на проведение предварительного квалификационного отбора и состав квалификационной документации для этой процедуры.

Следует иметь в виду, что подрядные работы и услуги в строительстве коренным образом отличаются от товаров тем, что их нет в наличии в момент проведения торгов, это влечет существенно более значительный риск для заказчика при принятии решений. Поэтому подрядные торги заслуживают специального порядка проведения, а главное — дифференцированной оценки предложений, в которой кроме цены контракта учитывалась бы оценка рисков государственного заказчика. В целях минимизации риска заказчика критериями при выборе подрядчиков в конкурсной документации определены: цена предмета торгов, сроки выполнения работ, технические возможности претендента, наличие квалифицированных кадров, опыта выполнения проектов сопоставимого вида, финансовая устойчивость претендентов и необходимые оборотные средства для выполнения контракта. Результативность подрядных торгов в последнее время повысилась в связи с внесением изменения в конкурсную документацию по закупке строительно-монтажных работ. Разработаны пакеты конкурсной документации для закупки проектно-изыскательских работ и оборудования. Так, в инструкции поставщикам подрядных работ внесены требования при формировании ценовых предложений включать затраты на энергоресурсы в период строительства, пусконаладочных и режимных работ, на соблюдение норм и правил технической и пожарной безопасности и охраны на объекте, на выполнение геодезических работ, разбивок и исполнительных съемок, которые производит подрядчик собственными или привлеченными силами. Пусконаладочные работы, в том числе врезки в действующие сети, оплачиваются в объеме, достаточном для ввода объекта в эксплуатацию. Учитываются затраты на ревизию оборудования, закладывается резерв средств на непредвиденные расходы в размере, не превышающем 2 % стоимости строительно-монтажных работ. Вместе с тем, дальнейшая результативность организации и проведения подрядных торгов, определяющая возможности развития рынка подрядных работ, в существенной мере определяется решением общих проблемных вопросов на федеральном и региональном уровнях. Многие представители инжиниринговых фирм стали отмечать низкое качество подготовки и проведения конкурсов силами заказчиков, которые не привлекают к организации конкурсов специалистов-строителей, а также слабость и даже отсутствие государственного и общественного контроля за этой деятельностью. Все это свидетельствует об актуальности решения общих и правовых вопросов организации и проведения подрядных торгов. В области решения организационно-правовых вопросов специалисты выделяют четыре основные проблемы. Первая проблема — понятийная, ибо многие проблемы возникают из-за некорректного применения терминологии (например, использование термина «оферта» относительно конкурсного предложения, тогда как оно офертой совсем не является). В этой связи необходимо определить основные термины и прежде всего установить, что же такое подрядные торги. В ст. 447 ГК РФ указано, что торги проводятся в форме конкурса или аукциона. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложение наиболее высокую цену, а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Поскольку при проведении подрядных торгов победитель выбирается не только на основании предложенной цены, то это означает, что подрядные торги проводятся в форме конкурса. Сходное определение приведено в п. 1.4 «Положения о подрядных торгах в Российской Федерацию>, утвержденного распоряжением Госкомимущества России и Госстроя России от 13 апреля 1993 г. р/18-7, в котором говорится, что подрядные торги — форма размещения заказов на строительство, предусматривающая выбор подрядчика для выполнения и оказания услуг на основе конкурса. Конкурс же, согласно ст. 447 ГК РФ, — способ заключения договора путем выбора лица, предложившего наилучшие условия. данное определение не достаточно корректно, что позволяет ряду специалистов и исследователей уточнять формулировку понятия конкурса. Так, позитивной оценки заслуживает трактовка Г. Суходольского: «Конкурс — это способ заключения договора на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), при котором организатор конкурса заранее определяет условия проведения конкурса и основные условия будущего договора, критерии и процедуры подачи конкурсных предложений (конкурсных заявок) и выбора победителя (победителей), и затем из числа подавших конкурсное предложение (конкурсную заявку) выбирает победителя (победителей), который предложил наилучшие условия и при этом оформил и подал конкурсное предложение (конкурсную заявку) в соответствии с установленными процедурами и отвечает предъявляемым требованиям». Вторая проблема — выбор применимого законодательства при условии, что основным документом является ГК РФ. В частности, процедуру заключения договора на торгах регулируют нормы, содержащиеся в ст. 447—449 ГК РФ, которые являются общими и обязательными для их применения. А вот необходимость применения иных нормативно-правовых актов зависит от конкретной ситуации. Например, при проведении конкурсов на закупку подрядных работ для государственных нужд следует применять Федеральный закон от 6 мая 1999 г. 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который, однако, регулирует закупки не для всех государственных нужд, а только для потребителей «Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования» и не регулирует, например, закупки для нужд Российской федерации. Третья проблема — несовершенство действующего законодательства. В частности, согласно п. 17 «Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г., заказчик вправе отклонить все заявки на участие в торгах (конкурсе), предложения, оферты или котировки в любое время до проведения итогов процедуры по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд при наличии соответствующего указания в конкурсной или иной документации. Итак, если в конкурсной документации заказчик предусмотрит такое право, то при полном соответствии конкурсных предложений всем условиям конкурса заказчик вправе отклонить их все без отрицательных для себя последствий. Однако ГК РФ имеет большую силу. В нем указано, что организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения конкурса, если иное не предусмотрено в законе или извещении о проведении торгов. В случаях, когда организатор открытых торгов отказался от их проведения в более поздние сроки, он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб (п. 4 ст. 448 ГК РФ). Таким образом, если в извещении, а не в конкурсной документации организатор конкурса не предусмотрел иных сроков для возможного отказа от проведения конкурса, то при отклонении всех заявок менее чем за 30 дней до объявленной даты проведения конкурса он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб. Следовательно, если одни положения нормативных актов прямо противоречат другим, то применяется акт, имеющий большую силу. Четвертая проблема — некорректное заключение договора по результатам конкурса либо вообще его не заключение. Типичный пример — затягивание подписания договора, что может быть связано как с проявившимся нежеланием организатора конкурса или победителя заключить договор на тех условиях, которые были сформированы в результате проведения конкурса, так и с прекращением или приостановкой финансирования проекта со стороны заказчика. Из общих проблем, требующих решения на федеральном уровне, можно назвать несогласованность некоторых нормативных документов и отсутствие единого подхода к регулированию деятельности по конкурсному размещению заказов, финансируемых из федерального, регионального и муниципального бюджетов. А ведь многие объекты строительства и реконструкции имеют смешанное финансирование. В нормативных документах не учитывается отраслевая специфика закупок строительной продукции. Если по выбору поставщиков подрядных работ позиция практически ясна, то по ремонту, техническому обслуживанию (содержанию), проектно-изыскательским работам, технадзору четких рекомендаций нет. Необходим специальный порядок проведения, а главное — дифференцированной оценки предложений, в которой кроме цены контракта учитывалась бы оценка рисков заказчика. К общим проблемным вопросам можно отнести отсутствие предпроектных проработок и, как правило, полноценных заданий на проектирование при закупке проектно-изыскательских работ. Нужен более четкий контроль проектных решений при приемке проектной продукции от проектировщиков. Так, объекты, по которым уже проведены конкурсы в текущем году, оказываются не включенными в перечень строек, финансируемых в следующем году и в результате их стоимость увеличивается по сравнению с заявленной на торгах. Качество проведения подрядных конкурсов можно обеспечить, только когда все составляющие процесса взаимно увязаны, конкурсная документация детально проработана и в ней учтены действующие нормативные и правовые требования. Трудно оспорить, что основная цель конкурсов — обеспечение наиболее выгодных условий сделки для госзаказчика. Целесообразно для сохранения конкуренции (среды подрядчиков) и партнеров, которые строят свой бизнес с расчетом на длительную перспективу: давать им возможность закладывать в своих конкурсных предложениях реальную заработную плату, накладные расходы, плановые накопления. Увлекшись сиюминутным эффектом от результатов конкурсов, можно оставить подрядчиков без средств на развитие производства, освоение и внедрение новой техники и технологий. А через 2—3 года иметь недееспособный, слабый контингент подрядчиков и среди них нарождающихся монополистов со всеми последствиями; применять международную практику, свидетельствующую, что лучшие результаты достигаются, когда в конкурсе участвуют шесть — восемь претендентов, а не две или три организации, как во многих российских торгах. Вынося на тендер строительство объекта, заказчик должен знать стоимость работ, значит, должны быть проект, прошедший экспертизу, и утвержденная смета. В этой связи неоднозначно мнение организаторов подрядных торгов — сообщать или не сообщать претендентам цену заказчика? Практика показывает, что когда цену заказчика заранее не сообщали, ограничиваясь только общими цифрами или предоставляя подрядчику самому определять объемы работ, другим организациям цена все равно становилась известной, они могли ее определить, зная, что размер обеспечения составляет примерно 3 % цены контракта. При этом конкурсные предложения тех, кто не смог узнать цену или не смог ее подсчитать, отличались от цены заказчика в одну или другую сторону примерно в два раза. Это затрудняло выбор победителя. Другая практика — сообщать не только цену заказчика претендентам, но и порядок ее определения (смету, проект или другую информацию). Позитивность этого подхода — чем полнее объем информации, тем достовернее и ближе к цене заказчика предложения претендентов. Каждый из этих подходов при проведении конкурсов имеет отношение к решению проблемы демпинга, когда претенденты без объяснений снижают цену заказчика на 20—30 %, а порой до 50 %. Снижение цены претендентом без обоснования применением общего понижающего коэффициента приводит к последующему невыполнению обязательств победителем торгов. Это обусловливает необходимость более тщательной подготовки конкурсной документации заказчиком, а также разработки в законодательном порядке защитного механизма от демпинга и внесения необходимых изменений в нормативно-правовые документы проведения торгов подряда и конкурсов. В целом опыт организации и проведения подрядных торгов на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях указывает на необходимость выработки новых концепций, методологии, инструментария и рекомендаций по всем аспектам размещения заказов на товары, работ и услуг в строительстве, направленных на дальнейшее развитие подрядных торгов в регионах России и повышение их эффективности.