7.5 Державне і ринкове регулювання природокористування

Аналіз світового досвіду свідчить про наявність трьох основних методів регулювання раціонального природокористування й охорони навколишнього природного середовища:

• пряме державне регулювання; це адміністративно-правові заходи, регламентування;

• економічне регулювання, що пов’язано з розвитком ринкових механізмів;

• змішані механізми, що сполучають два перших.

Пряме втручання держави в регулювання раціонального природокористування й охорони навколишнього природного середовища виявляється, насамперед, у формі адміністративно-правових механізмів, що одержали свій розвиток у 70-ті роки. Вони включають заборони, екологічні ліцензії, обмеження (ліміти), адміністративні і карні міри.

Заборони поширюються на визначені види діяльності людини, що завдають шкоду навколишньому середовищу. Наприклад, у Швеції і США введені заборони, пов’язані з використанням пестицидів.

Екологічні ліцензії являють собою дозволи на ведення визначеного виду діяльності з використання конкретних природних ресурсів. У них обмовляються вид і предмет діяльності, термін дії ліцензії (в Україні, Росії – один рік).

Обмеження (ліміти) на природокористування – це встановлені підприємствам на певний строк обсяги граничного використання або вилучення природних ресурсів, викидів і скидань у навколишнє середовище забруднюючих речовин і розміщення відходів виробництва. Ліміти обмежують, з одного боку, споживання природних ресурсів, а з іншого – забруднення навколишнього середовища в результаті господарської діяльності підприємств.

Заходи адміністративної і кримінальної відповідальності використовуються у випадках порушення порядку використання природних ресурсів і заподіяння збитків навколишньому середовищу.

Адміністративне законодавство в області екології передбачає таку адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення:

• попередження;

• штраф;

• конфіскація знарядь і засобів учинення правопорушення;

• вилучення незаконно добутої продукції;

• позбавлення права (ліцензії) займатися визначеним видом діяльності.

Порушення лімітів використання (видобутку) природних ресурсів і викидів у навколишнє середовище веде до накладення штрафу.

Конфіскація інструментів і засобів учинення правопорушення, а також вилучення незаконно добутої продукції пов'язані з незаконним природокористуванням: незаконним вирубуванням лісу, незаконними полюванням і рибальством.

За вчинення екологічних злочинів передбачається позбавлення волі. Наприклад, в Україні, Росії на термін від 2 до 10 років, у США – до 2 років.

Досвід колишнього Радянського Союзу показав неефективність централізованого управління природокористуванням. Значні субсидії для природоексплуатуючих галузей, мінімальні ціни або їхня відсутність на природні ресурси, відсутність належного контролю за охороною навколишнього природного середовища й інші негативні наслідки прямого державного регулювання призвели до формування техногенного типу економічного розвитку, до різкого погіршення екологічних умов.

Багато державних програм, які були розроблені і реалізовані без урахування екологічного фактора, через 10-15 років призвели до негативних екологічних, економічних і соціальних наслідків. До числа таких програм належать, наприклад, освоєння цілинних і перелогових земель у Сибірі і Казахстані, зрошення пустельних земель в Аральському регіоні.

Незважаючи на недоліки державного регулювання роль держави в охороні навколишнього середовища велика і надалі вона буде зростати в здійсненні альтернативних варіантів рішення екологічних проблем, у питаннях встановлення різних нормативів, стандартів, регулювання відповідності рівня виробництва рівню споживання та ін.

Другий шлях рішення еколого-економічних завдань природокористування – це економічне регулювання, засноване на ринкових механізмах. Цей напрямок, що з’явився в 80-ті роки минулого сторіччя, у 90-х одержав значний розвиток в Україні, Росії, США, Японії, Франції й інших країнах.

Ринкові механізми базуються на неокласичній концепції, її фундатор К. Вальрас. Неокласики виступають за створення за допомогою податків, платежів такого еколого-економічного механізму, що відновлював би рівновагу господарської системи, яка порушується «зовнішніми витратами». Найважливішим став принцип «забруднювач сплачує», впроваджений Організацією економічного співробітництва і розвитку в 1972 році.

Існують достатньо багато вже відпрацьованих на практиці еколого-економічних механізмів природокористування й охорони навколишнього природного середовища, серед них наступні.

Плата за забруднення навколишнього середовища знайшло широке застосування в багатьох країнах (Україні, Росії, Франції, Швеції, Норвегії) і є основою для компенсації державних витрат на реконструкцію і розширення очисних споруд, для формування бюджетних компенсаційних фондів.

Плата за забруднення навколишнього середовища, як правило, містить у собі плату за нормативні викиди і скидання, плату за наднормативні викиди і скидання, плату за розміщення відходів.

Плата за користування природними ресурсами застосовується у відношенні господарюючих суб’єктів у вигляді плати за право користування природними ресурсами, за наднормативне їх використання і плати на відтворення й охорону природних ресурсів.

За формою плата за користування природними ресурсами містить у собі:

• плату за землю (земельний податок, орендна плата, нормативна ціна землі);

• плату за надра (за право на пошуки, розвідку, видобуток, використання корисних копалин і на їхнє відновлення);

• плату за води (за право користування і на відновлення вод);

• плату за лісові ресурси (лісові податі, орендна плата і плата на відтворення лісу);

• плату за рослинні тваринні ресурси.

Розрахунок плати за використання природних ресурсів ведеться на основі кадастрів – зведення економічних, екологічних, організаційних і технічних показників, що характеризують кількість і якість природних ресурсів, склад і категорії природокористувачів. Кадастри ведуться за окремими видами природних ресурсів (земельний кадастр, лісовийтощо.).

Удосконалення ціноутворення з урахуванням екологічного фактора передбачає більш низьку ціну на екологічно чисту продукцію, що дозволяє їй бути конкурентноспроможною.

Субсидії і субвенції, безпроцентні позики і довгострокові позички на природоохоронні заходи застосовуються у Фінляндії, Норвегії, США і є стимулюючими інструментами, що спонукають підприємства збільшувати капіталовкладення в захист навколишнього середови-ща (здійснювати будівництво й установку очисного устаткування). Іноді вони гальмують упровадження маловідходних технологій і використання інших більш ефективних засобів захисту навколишнього середовища. Безпроцентні позики і довгострокові позички не застосовуються в умовах високої інфляції.

Податкові пільги даються підприємствам, що випускають природоохоронне устаткування, матеріали. Наприклад, взагалі звільняються від оподатковування екологічні фонди.

Прискорена амортизація очисного устаткування є дійовим заходом для стимулювання природоохоронних заходів. Підприємства, завищуючи амортизаційні відрахування, тим самим скорочують розмір прибутку, що підлягає оподатковуванню, і в результаті зростає його чистий прибуток. Термін списання очисного устаткування в Канаді складає п’ять років, у США – два роки.

Створення екологічних фондів (бюджетних і позабюджетних) широко практикується в Україні, Росії, Польщі, США, Німеччині, Франції, Швеції, Нідерландах і тісно пов’язано з платою за забруднення навколишнього середовища, оскільки в основному за рахунок цих платежів вони і формуються. Екологічні фонди здійснюють фінансування і кредитування програм, проектів, спрямованих на поліпшення якості навколишнього природного середовища, впровадження екологічно чистих технологій, сприяння в екологічному вихованні й освіті.

Екологічне страхування передбачає як добровільне, так і обов’язкове страхування відповідальності підприємств, організацій за можливе заподіяння шкоди у зв’язку з аварією, технологічним збоєм або стихійним лихом, що можуть призвести до забруднення навколишнього природного середовища.

Продаж прав на забруднення застосовується в США і містить у собі передачу або продаж прав на викид забруднюючих речовин у рамках загального ліміту на забруднення. На основі продажі прав на забруднення навколишнього середовища формуються «екологічні банки», у яких роль депозитів грають «надлишки скорочення забруднення».

Система «застава-повернення» знаходить широке практичне застосування в багатьох країнах. Незважаючи на простоту, повернення порожніх пляшок, витрачених батарейок, пластикових контейнерів дозволяє знизити надходження відходів у навколишнє середовище і зберегти значні ресурси за рахунок утилізації.

В теперішній час в Україні діють економічні інструменти природокористування:

• плата за забруднення навколишнього природного середовища: за викиди в атмосферу і скидання у водні об’єкти забруднюючих речовин, а також за розміщення відходів;

• плата за спеціальне використання природних ресурсів (земель, надр, вод, лісів, об’єктів тваринного і рослинного світу);

• система штрафів і позовів для відшкодування збитків, заподіяних порушенням природоохоронного законодавства;

• прямі субсидії для виконання конкретних природоохоронних заходів;

• формування бюджетних і позабюджетних фондів з охорони навколишнього природного середовища;

Тільки ринкові механізми не можуть вирішити всі питання раціонального природокористування. Причин тому декілька. Насамперед, ринок повинний був забезпечувати найкраще використання різноманітних природних ресурсів завдяки цінам. Але в даний час ціни на природні ресурси не відбивають реальних витрат і вигод у зв’язку з їх використанням. Вони нижче дійсної цінності природних благ і послуг або взагалі відсутні і як ринковий механізм не можуть ефективно застосовуватися.

До причин неефективності ринкових механізмів належать також неможливість ведення адекватного урахування численних екстерналій, орієнтація на одержання швидких результатів та прибутків, нестача знань про екологічні системи, що призводить до ігнорування віддалених наслідків.

Світовий досвід і практика показують, що державне і ринкове регулювання еколого-економічного розвитку необхідно використовувати в комплексі. Процеси пошуку їх оптимального сполучення почалися в 70-ті роки минулого сторіччя, коли екологічна ситуація у світі різко погіршилася. У країнах із ринковою економікою були створені адміністративні системи управління охороною навколишнього середовища (державне нормування і контроль, санкції тощо). Також для стимулювання природоохоронної діяльності в ринковій економіці розроблені та впроваджені декілька десятків економічних інструментів. У природокористуванні й охороні навколишнього середовища склалася єдність адміністративних і ринкових механізмів, співвідношення яких залежить від особливостей економіки країни, екологічної ситуації та інших чинників.

Ефективна політика в природокористуванні включає дві групи заходів: макроекономічні, власне екологічні.

Макроекономічні заходи проводяться в рамках всієї економіки. Це структурна перебудова, фінансово-кредитна політика, скорочення дефіциту державного бюджету, зміна обмінного курсу національної валюти, лібералізація зовнішньої торгівлі, реформа цін і оподатковування, створення умов для національних інвестицій тощо. Всі ці заходи не переслідують сугубо екологічні цілі, але обов’язково позначаються на екологічній ситуації.

Наприклад, підвищення обмінного курсу валют може стимулювати експорт і додаткову експлуатацію природних ресурсів.

До другої групи належать заходи з чіткою екологічною спрямованістю: введення екологічного податку, різноманітних платежів і штрафів за забруднення, реалізація регіональних або галузевих програм тощо. Вони мають у більшості випадків допоміжний характер стосовно макроекономічних заходів: коли з’являються негативні екологічні наслідки від проведення макроекономічної політики держава реалізує екологічні заходи для стабілізації екологічної ситуації, що погіршилася.

Макроекономічним заходам, що визначають економічний розвиток, темпи економічного росту, належить пріоритет.

У загальному виді можна виділити три типи економічних механізмів природокористування, що ґрунтуються на використанні різноманітних інструментів його регулювання.

М’який тип, використовуючи адміністративне регулювання, ставить загальні екологічні обмеження для економічного розвитку, не гальмуючи його. Він спрямований, в основному, на ліквідацію негативних екологічних наслідків і не торкається причини їх виникнення. Цей тип властивий техногенному економічному розвитку.

В основі стимулюючого типу лежать ринкові інструменти. Він сприяє збільшенню виробництва на базі нових технологій, дозволяє поліпшити використання й охорону природних ресурсів.

Жорсткий тип використовує адміністративне і ринкове регулювання за допомогою жорсткої податкової, кредитної, штрафної політики. Цей тип практично придушує розвиток певних галузей; у цілому сприяє економії природних ресурсів.

З урахуванням особливостей економічного розвитку різноманітних країн можливо комбінування цих типів економічних механізмів природокористування.