4. Исторические традиции российского парламентаризма

Проблемы развития современного российского парламентаризма не могут быть преодолены без соотнесения их с практикой и историческим опытом функционирования российского государства.

Все современные проблемы, во-первых, имеют корни, уходящие в глубокую российскую древность, и, во-вторых, обладают своими аналогами в прошлом. Это позволяет говорить о преемственности, и даже повторяемости некоторых моментов истории страны.

В политологической литературе выделяют три исторических формы парламентаризма – античную, средневековую и современную. В истории российского парламентаризма можно выделить четыре крупнейших этапа:

– протопарламентаризм (IX-XIII вв.),

– сословно-представительный парламентаризм (конец XV-XVII вв.);

– движение к буржуазному парламентаризму (с XVIII в. до 1917 г.);

– становления современного парламентаризма (с середины 1980-х годов).

Период с 1917 г. до середины 1980-х годов в истории российского государственного строительства характеризуется как особая эпоха, где организация государственной власти осуществлялась на альтернативных парламентаризму началах.

Применительно к России вышеприведенная периодизация становления парламентаризма является условной, поскольку Россия, в отличие от западных стран, имеет свою особенность развития, выражающуюся в главенствующей роли государства в процессах социальной интеграции и изменении общественных отношений.

Первый этап в созревании зачатков отечественного парламентаризма связан с историей политического развития Киевской Руси и земель Новгорода и Пскова. Проявления демократической организации власти были известны еще со времен Древней Руси. В частности, договоры, которые заключались отдельными городами с княжескими дружинами, как бы содержали в себе элементы разделения властей. Законодательные акты разрабатывались и утверждались князем при участии его приближенных. Но появление парламентской формы законодательной власти в России растянулось на несколько веков. На ранней стадии развития парламентаризма его зачатками можно считать совещательный орган при князе, состоявший из бояр и знатных дружинников.

Однако эти начинания не получили последующего развития. Княжеские междоусобицы не способствовали устремлениям к демократическому правлению. В еще большей мере не оставляло для этого возможностей татаро-монгольское иго.

Совершенно по-другому обстояли дела в Новгороде и Пскове, где фактически сложились феодально-республиканские политические режимы, которые функционировали на основе ведущей роли Вече. Вече избирало и смещало высших должностных лиц, изменяло законодательство, принимало решения по важнейшим делам общества.

Таким образом, на первом этапе становления парламентаризма на Руси в раннефеодальной монархии наряду с князем и его дружиной важную роль играло народное собрание – Вече, уходящее своими корнями в эпоху племенных сходов. Это было продолжение традиций военной демократии родоплеменного периода, направленное на ограничение власти князя.

Второй этап в развитии российского парламентаризма (конец XV-XVII вв.) связан с процессом объединения русских земель вокруг Москвы – начальным этапом образования единого общенационального государства. Централизация через упрочение абсолютизма в России преимущественно свелась к установлению волюнтаристского единоначалия, но не законосообразной власти. В отличие от европейских стран, центральная власть в России формировалась и действовала вне правового поля. В средневековье, как в России, так и в ряде стран Западной Европы в политическом развитии общества прослеживаются сходные явления. В середине XIII в. Англия борется с иностранным засильем в стране, Франция в начале XIV в. активно противостоит власти Ватикана, Россия в XIII-XV вв. ведет борьбу с монголо-татарскими захватчиками. В Англии с принятием Оксфордских (1258 г.) и Вестминстерских (1259 г.) провизии, учреждением триумвирата Монфора (1265 г.) и созванным им собранием утверждается парламент. Во Франции созванное Филиппом IV для сплочения народа против папства общенациональное совещание (Генеральные штаты, 1302 г.), равно как в Англии, дает начало феодальной монархии с сословным представительством. В Англии и Франции, следовательно, консолидация нации для отпора внешнему врагу идет через внутреннюю демократизацию¹.

В России политические процессы шли совершенно по-другому. 1478 и 1480 гг., фиксирующие этапы покорения Новгорода, свидетельствуют о противоположном. Рычагом противостояния иноземной силе является сосредоточение власти в руках царя. В России, таким образом, консолидация нации в борьбе с внешним врагом идет через внутреннюю антидемократизацию. Здесь складывается сильная исполнительная власть с правительственным персоналом. К нему должна быть отнесена и Боярская Дума, по существу никогда не выполнявшая функции общенационального сословно-представительного органа. Значение Боярской Думы заключается в том, что она служила органом, в определенной мере ограничивающим всевластие самодержца. Она стала российским вариантом механизма сдержек и противовесов.

Кроме Боярской Думы к элементам представительной демократии также относятся земские соборы, земские избы и в целом сословная монархия. Их можно считать элементами сословно-представительной демократии, высвечивающими тенденцию к эволюции той демократии, которую в современном мире принято называть представительной, имея в виду все общество, все его составные части. Однако, о необходимости осторожного применения к вышеперечисленным институтам понятия «представительная демократия» свидетельствует сюжет из работы специалиста по истории России В.Б. Кобрина. «В распоряжении государства, – отмечает он, – не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалованье за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения, причем, так сказать, «на общественных началах» – бесплатно... Люди, ставшие губными старостами... не горели желанием бросать свои имения и бесплатно выполнять административные обязанности»¹.

Сословно-представительная монархия в России, как и в большинстве стран Европы, представляла собой форму феодального государства, возникновение, становление и функционирование которой было связано с ростом городов, товарного производства и обмена, обострением социальной борьбы в деревне, внутрисословных взаимоотношений среди феодалов и их противоречий с городским сословием. Главной ее социальной опорой было –дворянство, нуждавшееся в сильном государственном аппарате для эффективной эксплуатации крестьянства и защиты от притеснения крупных феодалов. Активно поддерживали ее и горожане, а иногда и верхушка свободного крестьянства.

Первым подобием парламента в России, на наш взгляд, можно считать законосовещательные органы – Боярскую Думу и Земские соборы (XVI- XVII вв.). Однако основы подлинного парламентаризма начинают формироваться в России только во второй половине XIX в.

В результате земской реформы Александра II появились своеобразные губернские парламенты-земства, обладавшие законосовещательным правом. Но император был категорически против создания общероссийского земства, видя в том ограничение принципов самодержавия.

Однако из-за усиления террора Александр II, считавший, что земства лояльны к государственной власти, издал распоряжение о присоединении собрания земских представителей к Государственному совету.

Это собрание должно было иметь только законосовещательный характер, но впоследствии оно могло стать полноценным парламентом. Задуманным планам помешало убийство Александра II в марте 1881 г.

Следующий император Александр III проводил политику контрреформ с целью укрепления самодержавия.

Пришедший к власти в 1894 г. Николай II продолжал политику отца.

Однако в январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская буржуазно-демократическая революция (1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны.

Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 г. – «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», «Закона об учреждении Государственной Думы» и «Положения о выборах в Государственную Думу». Однако этими актами устанавливался статус Государственной думы как законосовещательного органа при монархе¹.

Кроме того, в документах 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы.

В тандеме с Государственной думой должен был функционировать Государственный совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания – в 1810 г. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден².

Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора, изданные в 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др.³

Манифест 17 октября 1905 г. занимает особое место среди этих документов. В нем говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».

Это означало, что Государственная дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный. Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной думы, но и Государственного совета. Он, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями.

Итак, содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Как нам представляется, уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем, что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства. Движению российского общества в этом направлении следует придать необратимый характер. Решению этой задачи мог бы способствовать специальный закон о гарантиях народовластия.

Сравнив парламентские системы стран мира, можно выделить следующие разновидности парламентаризма:

1) парламентаризм развитый, ограниченный, «имитационный»;

2) парламентаризм «рационализированный», «министериальный», «разделенный».

Однако в современном мире все более отчетливо проявляется тенденция к созданию гибридных, смешанных, переходных форм государственного правления.

Специфику распределения властей в России исторически определяла сложившаяся система государственной власти, которая характеризовалась сильной центральной и слабой представительной и местной властью. Природные, экономические, религиозные и многие другие факторы повлияли на складывание в России куда более твердой исполнительной власти, чем в большинстве западных стран. Подданнический тип политической культуры является причиной неразвитости демократической политической культуры и гражданского общества в России, доминирования пассивной политической позиции населения, ориентации на патерналистское государство.

Парламентаризм в России состоялся по форме, но не по содержанию: были разработаны демократические нормы выборов и существования парламентских институтов, в то же время принцип разделения властей реализовывался с креном в пользу исполнительной власти, слабо были развиты институты гражданского общества в лице политических партий и местного самоуправлении.

Исторические формы российского парламентаризма не стали в полной мере системой представительства интересов широких социальных групп граждан. Одна из главных функций парламента – представительная функция

– вследствие несбалансированности системы разделения властей, неразвитости партийной системы и институтов гражданского общества была формализована. Все это привело к тому, что в России сложилась модель парламентаризма «рационализированного» типа, своего рода российский вариант «управляемого парламентаризма».

Однако несмотря ни на что, в современной России состоялась институционализация парламента, он утвердил себя в качестве не только политического, но и правового института. История российского парламентаризма лучше всего опровергает любые представления о том, что у России нет демократических традиций. Предшественники парламентаризма в России – земское, городское, университетское, сословное самоуправление, вечевой строй древнерусских городов. Необходимо помнить об этом опыте при рассмотрении современных вопросов.