Розділ II. Стадії бюджетного процесу відповідно до Бюджетного кодексу України

2.1. Правові основи складання проекту Державного бюджету України

Стадія складання проектів Державного та місцевих бюджетів є однією із найважливіших, оскільки саме вона закладає основи бюджетної політики в цілому, а саме визначає обсяг коштів, необхідних для функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вона ґрунтується на основних напрямах грошово-кредитної, бюджетної, податкової політики, як держави в цілому, так і певної її території, на наступний бюджетний період. Конституцією України (ст.116) [1] та Бюджетним кодексом (гл.6) зазначено, що повноваження зі складання проекту бюджету і проекту закону про Державний бюджет має Кабінет Міністрів України. Відповідальність за складання проекту закону про Державний бюджет України несе Міністерство фінансів України. Окрім цього, воно визначає основні організаційні засади бюджетного планування, які закладаються в основу бюджетних запитів і розроблених пропозицій проекту бюджету, а також визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету, дає оцінку обсягу фінансування бюджету.

Проект Державного бюджету починає складатися ще до початку нового бюджетного року. Згідно статті 96 Конституції України, право на складання проекту бюджету виключно за органами виконавчої влади. Ще до початку першої стадії відбувається проведення підготовчих заходів, забезпечення відповідними даними органів влади, що триває близько 4 місяців (із січня до кінця квітня поточного року). У процесі цієї роботи Міністерство економічного розвитку й торгівлі розробляє прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік, зокрема щодо обсягу валового внутрішнього продукту, зведеного балансу фінансових ресурсів, балансу доходів і витрат населення. Бюджетний кодекс закріплює так зване середньострокове бюджетне планування (ст.21), тобто складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Причому цей прогноз повинен ґрунтуватись на Програмі діяльності Кабміну, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах[11]. Національний банк до 1 квітня готує і подає до Верховної Ради та Кабінету Міністрів України Проект Основних засад грошово-кредитної політики та проект свого кошторису на наступний рік. Проводять також аналіз звітних даних про виконання державного та місцевого бюджетів за попередні роки, виявлення тенденцій у виконанні як дохідної частини бюджетів (наприклад, визначають збільшення/зменшення доходів за кожним видом податків та неподаткових надходжень тощо), так і видаткової [22]. Крім того, Міністр фінансів за основними макропоказниками економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період (із зазначенням обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та оптових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та наприкінці року, прогнозованого рівня безробіття) та за даними аналізу виконання бюджету в поточний період, визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій до проекту Державного бюджету України.

На основі аналізу та оцінки цих показників, Кабінет Міністрів України складає проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік і у триденний строк подає його на розгляд до Верховної Ради України, яка має розглянути його не пізніше 30 квітня, або в перший день початку пленарного засідання на початку червня року, що передує бюджетному [3]. Із доповіддю про Основні напрями бюджетної політики виступає Прем’єр-міністр або за його дорученням Міністр фінансів України та голова комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету. За наслідками розгляду Проекту, Верховна Рада може прийняти постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік. Ця постанова може містити пропозиції Верховної Ради щодо тих питань, які включені в Бюджетний кодекс [5].

Усю практичну роботу зі складання проекту Державного бюджету здійснює Міністерство фінансів. Після ухвалення Основних напрямів бюджетної політики, воно розробляє інструкції з підготовки бюджетних запитів (документів , підготовлених головними розпорядниками бюджетних коштів, що містять пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства головним розпорядникам бюджет-них коштів, встановлює порядок і терміни їх подачі [2]. При цьому саме головні розпорядники відповідають за своєчасність, достовірність і зміст поданих Міністерству фінансів України запитів, які повинні містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України. Складання бюджетних запитів, власне, і починається з доведення фінансовими органами до головних розпорядників бюджетних коштів роз-робленої за типовою формою, встановленої Міністерством фінансів, інструк-ції з підготовки бюджетних запитів. Згідно з Бюджетним кодексом (ст.36), Міністерство фінансів України на стадіях складання проекту Державного бюджету і розгляду його у Верховній Раді проводить аналіз бюджетного за-питу, поданого головним розпорядником, з точки зору його відповідності ме-ті, пріоритетності та ефективності використання бюджетних коштів. За резу-льтатами цього аналізу Міністр фінансів приймає рішення про включення бюджетного запиту в проект закону про Державний бюджет України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів. Міністерство фінансів України вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками, а в разі недосягнення згоди щодо цього додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначених пропозицій, що подають Кабінету Міністрів України. Поданий Міністерством фінансів України проект закону про Державний бюджет розглядають на засіданні Кабінету Міністрів, який приймає постанову про схвалення проекту бюджетного закону та подає його разом з відповідними матеріалами до Верховної Ради України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. До проекту закону про Державний бюджет додаються: пояснювальна записка, прогнозні показники зведеного бюджету України, оцінка Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фі-нансових ресурсів, тобто фінансова програма плану економічного й соціаль-ного розвитку держави в цілому. Проект закону про Державний бюджет України не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів. Він потребує обов’язкової публікації в газеті «Урядовий кур’єр» не пізніше, ніж через 7 днів після його подання Верховній Раді України.

Після схвалення Кабінетом Міністрів проекту закону про Державний бюджет, Міністерство фінансів доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет. У тижневий строк після ухвалення закону про Державний бюджет в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить до Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин, які були проголосовані ВР при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. На підставі отриманої інформації вказані органи готують проекти рішень про місцеві бюджети. Поданий Кабінетом Міністрів проект закону про Державний бюджет України на наступний рік надається народним депутатам та Рахунковій палаті не пізніше, ніж за 4 дні до його представлення у Верховній Раді.

Тобто, характерною рисою українського бюджетного процесу є те, що у стадії розгляду проекту бюджету беруть участь представники законодавчої та виконавчої гілок влади водночас, що суттєво звільняє її від політичного впливу та забезпечує ефективність та злагодженість її здійснення.