2. Учасники бюджетного процесу та їх повноваження

У ході здійснення стадій бюджетного процесу реалізуються бюджетні повноваження усіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Це випливає з ч.3 ст.19 Бюджетного кодексу, де вказано, що учасниками бюджетного процесу є органи, установи та їх посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов’язками з управління бюджетними коштами) і реалізують ці повноваження на всіх, або на будь-якій зі стадій бюджетного процесу. Тобто в бюджетному процесі реалізуються саме процесуальні бюджетні повноваження держави у діях відповідних суб’єктів[9]. Коло процесуальних повноважень відповідає стадіям самого бюджетного процесу. Тобто виокремлюють повноваження зі складання проекту бюджету, з виконання, розгляду та затвердження бюджету, та звіту про його виконання, і з забезпечення контролю за виконанням бюджету.

Виділяють таких учасників бюджетного процесу:

1) Президент України, бюджетні повноваження якого полягають у тому, що він підписує закони, які регулюють бюджетну політику, в тому числі й Закон України про Державний бюджет; має право вето щодо прийнятого ВР України Закону про Державний бюджет і, в разі незгоди з ним, повертає його на повторний розгляд Верховній Раді України; вносить у визначеному законодавством порядку зміни і доповнення до Закону про Державний бюджет; видає укази, що регулюють окремі питання бюджетного процесу.

Варто звернути увагу на те, що ні Конституція України, ні Бюджетний кодекс не передбачає такої важливої функції Президента України з формування основних засад бюджетної політики, як право звернення до ВР із щорічним та позачерговим посланням про внутрішнє і зовнішнє становище України, у межах якого глава держави торкається проблем та напрямів реалізації також і бюджетної політики. Це повноваження, у зв’язку з тим, що бюджетних питань послання Президента України стосується поверхово, мало би бути законодавчо закріпленим поряд з іншими його повноваженнями, що б легалізувало та забезпечило реальну можливість глави держави впливати на формування та закріплення основних напрямів бюджетного процесу. Адже у практиці багатьох країн глава держави бере активну участь у бюджетному процесі. Наприклад, у США за подання проекту бюджету до Конгресу відповідає саме Президент, який залучає до складення президентського проекту федеральні міністерства і відомства та адміністративно-бюджетне управління. Таким чином, будучи залученим до підготовки та подання складу доходів та видатків до Конгресу, Президент відповідальний за національний бюджет [14].

2) Органи законодавчої влади: Верховна Рада України, Комітет Верховної Ради з питань бюджету та інші комітети ВР України; на місцевому рівні: ВР АРК, обласні та районні ради.

Верховна рада України, відповідно до наданих їй повноважень: визначає бюджетні повноваження усіх учасників бюджетного процесу; формує бюджетну політику держави; приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямків бюджетної політики на наступний рік; затверджує показники соціально-економічного розвитку країни; ухвалення Закону про Державний бюджет на відповідний період та внесення змін до нього; розглядає проект бюджету в трьох читаннях; заслуховує звіти про стан виконання бюджету, в тому числі звіти розпорядників бюджетних коштів про використання коштів Державного бюджету України; прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України тощо.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, відповідно до наданих повноважень, здійснює такі функції: відстеження, опрацювання та узагальнення пропозицій і висновків комітетів Верховної Ради України, народних депутатів України до проекту закону про Державний бюджет та законопроектів, які впливають на дохідну й видаткову частини бюджетів; підготовка висновків і необхідних матеріалів та подання їх на засіданні Верховної Ради у першому, другому й третьому читаннях проекту закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період; заслуховування інформації міністрів, керівників державних комітетів, інших органів центральної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян, а також головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів щодо виконання бюджетних повноважень на всіх стадіях бюджетного процесу; відстеження виконання, його оцінка та підготовка висновків про виконання закону про Державний бюджет протягом року[22].

3) органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України; Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України; місцеві державні адміністрації; виконавчі комітети місцевих рад.

Кабінет міністрів України: розробляє і подає Верховній Раді України основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України, проект Основних напрямів бюджетної політики, Проект закону про Державний бюджет України, звіт про виконання Державного бюджету України; забезпечує виконання Закону про Державний бюджет України; розраховує показники зведеного бюджету України і готує звіт про його виконання; подає інформацію щодо прийнятих законодавчих і нормативних актів на виконання закону про Державний бюджет України; приймає рішення щодо використання коштів резервного фонду Державного бюджету України, здійснення державних запозичень в обсягах і на умовах, визначених Законом України про Державний бюджет тощо.

Міністерство фінансів України займає центральне місце в бюджетному процесі, адже виконує багато функцій, що стосуються функціонування бюджету: готує й узагальнює документи та матеріали, необхідні для формування проекту Основних напрямів бюджетної політики; розробляє проекти нормативів бюджетної забезпеченості; складає проект закону про Державний бюджет України; організовує виконання Державного бюджету України на всіх стадіях бюджетного процесу; організовує методичну роботу з питань фінансово-бюджетного планування для адміністративно-територіальних одиниць; розробляє і затверджує річний розпис Державного бюджету України; здійснює обслуговування державного боргу України; подає КМУ звіт про виконання Державного бюджету України.

4) Національний банк України наділений особливим статусом і сфері бюджетної політики і має такі повноваження: розробляє Основні засади грошово-кредитної політики відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів економічного та соціального розвитку України і вносить їх Верховній Раді України для інформування; затверджує кошторис доходів та витрат Національного банку та подає Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України для включення до проекту Державного бюджету України на наступний рік.

5) органи фінансового контролю (Рахункова палата, Державна фінансова інспекція, Державна казначейська служба України, органи Державної митної служби тощо).

6) розпорядники бюджетних коштів – бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення витрат бюджету [2]. Звідси бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів, відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. Бюджетне призначення – повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Бюджетним кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування. Бюджетні призначення можуть належати лише головним розпорядникам коштів відповідно до закону про Державний бюджет України на поточний рік чи рішення про місцевий бюджет. Відповідно до статті 21 Бюджетного кодексу, розпорядники бюджетних коштів, залежно від обсягу наданих прав, поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головні розпорядники бюджетних коштів – бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Головні розпорядники бюджетних коштів мають право на отримання бюджетних асигнувань, взяття зобов'язань і здійснення видатків з бюджету. Бюджетне зобов'язання – будь-яке, здійснене відповідно до бюджетного асигнування, розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. Головними розпорядниками можуть бути: а) за бюджетними призначеннями, визначеними Законом про Державний бюджет: установи, що забезпечують діяльність ВРУ, Президента України, Кабміну в особі їх керівників; міністерства; Конституційний суд; Верховний суд; вищі спеціалізовані суди, а також інші органи, уповноважені законом на реалізацію державної політики у відповідній сфері в особі їх керівників; б) за бюджетними призначеннями, визначеними рішеннями про бюджет АРК: уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність ВР АРК, Ради міністрів АРК; міністерства та інші органи влади АРК в особі їх керівників; в) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети: місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад, структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій,виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня підпорядковані у своїй діяльності відповідному головному розпоряднику та забезпечують ефективне й цільове використання коштів бюджету, виділених у їх розпорядження. Одержувачі бюджетних коштів – фізичні і юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи [22]. Причому Бюджетний кодекс не вказує чіткого переліку суб’єктів, які є одержувачами бюджетних коштів. Проте ними можуть бути: 1) державні (комунальні) організації, установи й підприємства; 2) підприємства, установи та організації інших форм власності; 3) фізичні особи, в тому числі фізичні особи-підприємці. Причому вказані суб’єкти можуть отримувати бюджетні ресурси лише через розпорядника бюджетних коштів.

Окрім наведеної класифікації учасників, існує ще низка поглядів теоретиків з цього питання. Найбільш обґрунтованою, на мій погляд, видається позиція Теремцової Н.В., яка звернула увагу на необхідність об’єднання органів, які забезпечують реалізацію бюджетів і актів про бюджет з початку і до кінця бюджетного періоду, але які мають різні функції, у чотири групи: 1)представницькі і виконавчі органи загальної компетенції (ВРУ, ПУ, Кабмін); 2) фінансові органи – Міністерство фінансів, Державна казначейська служба та їх органи на місцях (ними проводиться вся повсякденна робота по виконанню бюджету); 3) установи банків, з якими укладено договори Кабінету міністрів та Національного банку про обслуговування бюджетних коштів; 4) державні і місцеві органи, які очолюються розпорядниками бюджетних коштів. Натомість галузеві органи управління, податкові органи забезпечують своєчасне внесення усіх платежів до бюджетної системи [20].

У разі недотримання вимог щодо здійснення бюджетного процесу, учасники бюджетного процесу повинні нести відповідальність. Для реалізації принципу відповідальності Бюджетним кодексом України введено поняття порушення бюджетного законодавства, закріплено повноваження органів та посадових осіб щодо притягнення до відповідальності за бюджетні правопорушення й установлено заходи впливу за бюджетні правопорушення.

На основі вищезазначеного можна зробити висновок, що діяльність учасників бюджетного процесу здійснюється задля забезпечення дотримання публічного фінансового інтересу, а бюджетні повноваження мають соціальну спрямованість. Саме учасники бюджетного процесу забезпечують його здійснення, виконання кожної зі стадій та прийняття певного процесуального акту, що є їх підсумком. Тому від їх діяльності та виконання закріплених за ними повноважень залежить формування та ефективність бюджетної політики держави.