Розділ і. Теоретичні засади бюджетного процесу

1. Поняття та принципи бюджетного процесу в Україні. Поняття стадій бюджетного процесу.

Не зважаючи на численні дослідження різних науковців, поняття бюджетного процесу у теорії фінансового права залишається неоднозначним. Деякі вчені ототожнювали процес складання проекту бюджету, його затвердження, виконання, звітності про бюджет з процесом розробки та затвердження Закону про бюджет [4,156]. Проте традиційним у юридичній літературі вважається визначення бюджетного процесу як діяльності уповноважених органів держави та органів місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про їх виконання, що здійснюється відповідно до норм бюджетного права [7]. Воронова Л.К. зазначає, що бюджетний процес є формою реалізації матеріальних бюджетних прав, які надані законодавством учасникам бюджетних правовідносин. Проте недостатньо обґрунтованими залишаються питання про те, чому саме цей вид діяльності характеризується, як процес, та які норми, що регулюють бюджетний процес, ми можемо визначити як процесуальні.

Горбачова О.Ю. зазначила, що бюджетному процесу притаманні усі ознаки юридичного процесу в цілому: послідовність діяльності, процесуальна форма діяльності, закріплення процесуальними нормами права [8]. Щодо процесуальних норм, то на відміну від матеріальних, які складають матеріальний зміст бюджету (види доходів і видатків бюджету, бюджетний устрій тощо), вони: визначають склад учасників бюджетно-процесуальної діяльності на різних рівнях бюджетної системи; встановлюють права та обов’язки учасників бюджетного процесу; вказують, які дії і в якій послідовності треба здійснити учасникам процесуальної діяльності для досягнення поставленої мети. Тобто процесуальні норми виконують три найголовніші завдання: організовують роботу відповідних органів; забезпечують права та інтереси учасників бюджетного процесу, створюють гарантії їх дотримання; закріплюють порядок роботи, що забезпечує послідовний і всесторонній розгляд питання [16]. Отже, саме процедурні форми, закріплені процесуальними нормами, забезпечують законність, доцільність, і обґрунтованість діяльності владних органів при реалізації наданих їм повноважень[14].

Окрім цього бюджетному процесу характерні певні специфічні характеристики: особливий об’єкт, предмет, суб’єктний склад учасників процесу, особливі юридичні факти, що породжують бюджетні правовідносини, а також поділ на стадії.

Бюджетний кодекс України визначає бюджетний процес як регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства [2]. Проте це визначення явно містить певні теоретичні недоліки. Насамперед витлумачення поняття «бюджетний процес» через поняття «процес» суперечить логічним правилам тлумачення понять, що унеможливлює його розуміння. Доцільніше було б витлумачити дану дефініцію через, наприклад, поняття «діяльність». Також це визначення є не досить вдалим, оскільки не передбачає стадію складання і затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотний зв'язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності [22, 166] Тобто у широкому розумінні бюджетний процес – це діяльність уповноважених органів, що суворо регламентована нормами бюджетного права. У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів щодо складання, затвердження і регулювання виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду. Тобто, до бюджетного процесу у вузькому значенні відноситься поточне регулювання бюджету [21].

Бюджетний процес в Україні здійснюється згідно зі встановленими правовими засадами (принципами), які є гарантією його належного виконання та відображають його особливості. Причому бюджетному процесу характерні і принципи бюджетної системи загалом, які закріплені в ст. 7 Бюджетного кодексу: принципи єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості. Реалізація засад бюджетної політики зумовлює застосування цих принципів бюджетної системи в бюджетному процесі, адже вони становлять основу діяльності всіх уповноважених суб’єктів бюджетного процесу. Тому їх можна назвати загальними, або базовими, оскільки вони стосуються усієї бюджетної сфери.

Проте бюджетний процес має і свої, властиві тільки йому принципи, без яких його існування було б неможливим. Ці принципи можна віднести до спеціальних. Тільки бюджетному процесу властиві такі принципи: 1)принцип розподілу бюджетних повноважень між органами представницької і виконавчої влади. Так, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету - до компетенції представницьких органів; 2) принцип спеціалізації бюджетних показників, що реалізується через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джерелами, а видатків — за цільовими напрямами; 3) принцип щорічності бюджету, тобто обов’язкового прийняття бюджету до початку планового року, що є виключною його рисою оскільки у правовій сфері не існує інших таких законів, які б діяли всього рік і щорічно оновлювались. Дуже важливим є прийняття державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає і забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспільства. Окрім того, діють принципи: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності — відображення показників бюджетів у взаємозв’язку з економічними показниками розвитку України; цільової спрямованості бюджетних коштів, тобто їх розподіл на забезпечення виконання різноманітних функцій держави; достовірності, що передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників; послідовності залучень до бюджетної діяльності державних органів [22]. Окремо можна виокремити і такі принципи: плановість - згідно з БК вся діяльність на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється на основі соціально-економічного розвитку України; здійснення фінансового контролю на усіх стадіях бюджетного процесу.

Для розуміння суті бюджетного процесу необхідно звернути увагу на його характерні особливості. Теоретики передусім одноголосно виокремлюють таку ознаку бюджетного процесу, як стадійність, і відповідно до цього, поділяють його на певні стадії. Причому їх кількість між науковцями не є чітко визначеною. Для поділу бюджетного процесу на стадії необхідно виокремити специфічні особливості, які відображають природу стадій і дозволяють виокремити їх одна від одної. Зокрема Горбачова О.М. виділяє такі характерні ознаки: наявність безпосередньої цілі; специфічне коло суб’єктів, що реалізують процесуальну діяльність; її правові наслідки, тобто прийняття певного процесуального акту[8]. Наприклад, стадія розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України завершується прийняттям Закону України «Про Державний бюджет» на поточний рік. Саме стадійність бюджетного процесу дозволяє звернутися до таких його характеристик, як щорічність (повний цикл бюджетного процесу змінюється іншим), періодичність (послідовна зміна стадій), безперервність (для закінчення бюджетного процесу, завершення бюджетного циклу та виконання бюджету стадії повинні змінюватись лише у встановленому законом порядку). Тобто, на основі вищезазначеного, можна зробити висновок, що стадія бюджетного процесу – це регламентований нормами права етап діяльності відповідних суб’єктів, в результаті якого бюджет переходить з одного до якісно нового рівня і супроводжується прийняттям певного процесуального акту.

Деякі науковці, враховуючи вказані вище особливості бюджетного процесу, включають їх до його принципів. Зокрема виділяють такі принципи: плановості; періодичності; строковості; розподілу повноважень; а також безпідставно вилучений при прийнятті нового Бюджетного кодексу України принцип відповідальності учасників бюджетного процесу, який вважається одним із основних принципів, із чітким визначенням механізму його реалізації. О.П.Орлюк даний перелік доповнює такими принципами:а) принцип порівняльності – полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних; б) принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини; в) принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками [15].

Враховуючи різноманітність теоретичних напрацювань науковців щодо принципів та особливостей бюджетного процесу, на мою думку, законодавцю потрібно звернути увагу на створення окремої системи принципів, які б заклали основу бюджетного процесу. Тобто доцільним би було виокремити, як загальні принципи бюджетної системи, так і спеціальні принципи, на яких побудований бюджетний процес. Адже дотримання цих принципів забезпечить своєчасність надходжень у бюджет та законність їх витрачання.

У юридичній літературі не існує єдиного підходу до визначення кількості стадій бюджетного процесу. Це пов’язано з неоднозначністю розуміння самого бюджетного процесу. Згідно законодавчого визначення бюджетного процесу, в ньому можна виокремити п’ять стадій: 1)складання проектів бюджетів; 2) розгляд проектів бюджетів; 3) затвердження бюджетів; 4) виконання бюджетів; 5) звіт про виконання проектів бюджетів. Проте ст.19 Бюджетного кодексу містить лише чотири стадії: 1)складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3)виконання бюджету; 4)підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього. Тобто законодавець, враховуючи те, що стадія повинна завершуватись прийняттям певного рішення, об’єднав стадії розгляду проекту бюджету та його затвердження в одну. Проте доцільнішим і повнішим, на думку багатьох теоретиків, з чим не можна не погодитись, буде закріплення в Бюджетному кодексі п’яти стадій бюджетного процесу, що чіткіше і повніше розкриває його зміст і дає змогу чіткіше простежити його перебіг[12].

Деякі вчені, зокрема Гурвіч М.А. виокремлював лише такі стадії, як складання, розгляд і затвердження бюджету,виключаючи його виконання та складання, розгляд та затвердження звіту про його виконання, тобто ототожнював бюджетний процес саме із законодавчим процесом [10]. Зокрема такий висновок можна зробити із назв та розташування розділів його підручника [23]. Натомість М.І.Піскотін [16; 64-65] та Н.І.Хімічева[24] твердили, що бюджетний процес не закінчується затвердженням бюджету, а включає також складання, розгляд і затвердження звіту про його виконання. До думки цих вчених схиляється більшість теоретиків. Адже, справді, не можна ототожнювати бюджет зі звичайним законом, хоча він і встановлюється саме у законодавчій формі і в законодавчому порядку. Тут необхідно звернутися до сутності бюджетного процесу – бюджет формується задля його реалізації в наступному бюджетному періоді. Тому, на відміну від законодавчого процесу, який закінчується прийняттям закону, аж ніяк не можна твердити про закінчення бюджетного процесу із затвердженням Закону про Державний бюджет – після цього слідує обов’язкова стадія його виконання за доходами і видатками. Адже затвердження Закону про Державний бюджет України – лише підстава здійснення волі компетентних органів, що визначають бюджетну політику держави, тобто надання їм юридичних можливостей для здійснення такої волі. Тому лише у процесі виконання бюджету реалізуються повноваження компетентних органів, наданих їм законодавством. Адже, як уже було зазначено вище, бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу законодавством.

Необхідність виокремлення стадії виконання бюджету М.І.Піскотін пояснює, провівши аналогію бюджетного процесу з цивільним і кримінальним процесом, де після стадії винесення рішення слідує стадія його виконання. Проте і виконання, і затвердження бюджету здійснюється одним компетентним органом – ВР України. З цього випливає, що до стадій бюджетного процесу входить також і затвердження звітності про його виконання, яка здійснюється у такому ж порядку і правових формах [19]. Кожна стадія характеризується винятковим колом питань, які не можна вирішити на іншій стадії. Наприклад, на стадії складання проекту бюджету визначаються прогнозні показники доходів і видатків бюджету, дефіцит бюджету, обсяги дотацій і субвенцій. Ще однією особливістю є послідовність стадій – здійснення та закінчення попередньої стадії обумовлює настання наступної стадії бюджетного процесу; порядок перебігу стадій є незмінним. Причому лише здійснення всіх стадій бюджетного процесу дає підставу вважати бюджетний процес щодо відповідного бюджетного періоду завершеним. Відповідно до ст. 3 Бюджетного кодексу України, бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року [2]. Натомість бюджетний процес можна співвідносити з бюджетним циклом – періодом з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання, що має тривалість понад два роки. Тобто бюджетний цикл охоплює усі стадії бюджетного процесу, протягом яких реалізуються бюджетні повноваження всіх суб’єктів бюджетних правовідносин.

Отже, задля вдосконалення бюджетного процесу та надання державі можливості ефективніше виконувати свої функції, варто законодавчо закріпити саме поняття «бюджетного процесу» та «стадій бюджетного процесу» у Бюджетному кодексі України. Це дозволить уникнути суперечностей щодо виокремлення конкретних стадій здійснення бюджетного процесу та дозволить чітко визначити зміст і мету самого бюджетного механізму. Значення стадій в бюджетному процесі важливе тому, що вони відображають логічну послідовність його розвитку. Тому чітке їх розмежування сприяє ефективнішому правовому регулюванню та застосуванню бюджетних норм.