28. Влияние административно-организационных законов управления на эффективность государственной службы

Для государства и иных социальных структур деятельность госу­дарственной администрации (аппарата) является той материальной реальностью, эмпирические закономерности которой необходимо регулярно изучать. Объективных организационных законов насчитывается несколь­ко десятков. Среди них можно назвать законы: самовозрастания чис­ленности управленческого персонала, самовозрастания сложности управленческих организаций, организационного эффекта, самосохранения, закон развития, композиции, разделения и. специализации труда, наименьших, эффективности организационной структуры, коррелятивности.

Прежде всего, следует выделить два, открытых английским ученым С.Н.Паркинсоном, которые напрямую регулируют гражданскую службу. Количество «законов» Паркинсона никто не пытался подсчитать. Закон самовозрастания численности управленческого персонала известен под названием первого закона Паркинсона. Это наиболее им разработанный и наиболее обстоятельно охарактеризо­ванный закон. Другие законы упоминаются лишь вскользь и без сколько-нибудь определенной характеристики. Тем не менее, даже эти два закона (первый и третий), которые мы рассмотрим, позволяют поставить С.Н. Паркинсона в число сильнейших ученых-управленцев XX столетия.⁶

Паркинсон сформулировал этот закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрас­тает ... и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось ли или вообще исчезло количество дел».⁷ Он считал, что чиновники в той или иной степени подвержены размножению. При этом их организация больше заботится о себе, чем о той работе, которую она должна делать.

В основе закона лежат две аксиомы, которые объясняют склонность управлен­ческого персонала к самовозрастанию. Первая гласит: «Чиновники стремятся умножать подчиненных, а не соперников». И вторая: «Чиновники создают работу друг для друга».⁸ Эти два положения объясняют многое в стратегии и такти­ке управленцев. Паркинсон вывел, математическую зависимость позволяющую рассчитать ежегодный прирос служащих в мирное время.

По этой причине, считает Паркинсон, «любое учреждение, где наберется больше тысячи сотрудников, становится административно-самодостаточным. Оно поддерживает свое существование исключи­тельно за счет документов, которые само себе адресует, а его сотрудни­ки проводят все свое время за чтением докладных записок, написанных их коллегами в организации... Пока статус администратора будет измеряться количеством его подчиненных, это руководящее учреждение будет расти, и пускать побеги, увеличивая тем самым накладные расходы».⁹

Какие меры необходимо предпринимать, чтобы это избежать? Необходимо проводить периодическую инвентаризацию функций государственных органов и сокращать их количество, добиваться повышения профессионализма государственных служащих, внедрять повсеместно информационные технологии в систему государственного.

Закон самовозрастания сложности управленческих организаций известен под названием третьего закона Паркинсона. Он является прямым продолжением и дополнением первого закона Паркинсон. Закон сформулировал так: «Рост приводит к усложненности, а усложненность — это конец пути».¹⁰ И действитель­но, рост численности управленческого персонала неизбежно ведет к росту сложности управленческих организаций, что, в конечном счете приводит к снижению их эффективности, а в итоге к разрушению. Достаточно убедитель­ным свидетельством действия данного закона является достижение уровня стагнации, а затем и распада Советского Союза.

«При загнивании больших империй, — говорит Паркинсон, — мелочно-диктаторская суета в центре зачастую сопровождается пренебрежением к основным проблемам и отдаленным провинциям. Распад центральной власти чувствуется, прежде всего, на окраинах, куда с трудом дотягивается рука центра».¹¹ Административная реформа, проведение оптимизации государственного аппарата, последовательное внедрение демократических начал и контроль гражданского общества являются основным средством нейтрализации пагубных последствий третьего закона Паркинсона. Социальное управление всегда осуществляется при органичном единстве цент­рализации и децентрализации как особых видов социального управ­ления. Что они представляют собой?

Централизация — это такой вид управления, при котором боль­шая часть функций по управлению общественными делами сосредо­точивается в центральных для каждой социальной общности органах. При этом происходит значительная монополизация власти высшими для каждой территории уровнями управления.

Децентрализация есть противоположный вид управления, при котором управленческие функции более или менее равномерно рас­средоточиваются по всем уровням и органам государственного управ­ления. При этом каждая социальная общность получает возможность функционировать относительно самостоятельно, широко развивая творческую инициативу и самодеятельность людей. Децентрализация выражается в передаче соответствующих полномочий и ответствен­ности за принимаемые решения более низким ступеням иерархии.

Централизация и децентрализация — это два вида государствен­ного управления, которые могут не только отрицать, но и взаимно обусловливать и дополнять друг друга. При возникновении чрезвычайных ситуаций в обществе роль централизации возрастает. При нормализации общественной жизни возрастает значение децентрализации.