
- •25. Особенности государственной службы в субъекте федерации
- •26. Структура и классификация гражданской службы субъекта федерации
- •27. Влияние административно-информационных законов управления на эффективность государственной службы
- •28. Влияние административно-организационных законов управления на эффективность государственной службы
- •29. Гражданский служащий в демократическом государстве
- •30. Социально правовой статус гражданского служащего
- •32. Экономические и правовые гарантии гражданского служащего
- •33 Отбор лиц на гражданскую службу
- •34 Поступление на государственную гражданскую службу
- •37 Сущность и правовая основа муниципальной службы
- •38 Задачи муниципальной службы.
- •39 Функции муниципальной службы.
- •40 Муниципальный служащий
- •41.Понятие муниципальной службы
- •42.Статус муниципального служащего
- •43.Права муниципального служащего
- •44. Порядок поступления на муниципальную службу
- •45 Прохождение муниципальной службы
- •49. Регламентация аттестации
- •50. Особенности муниципальной службы
- •51. Взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы
- •52.Принципы муниципальной службы
- •53. Основные принципы муниципального управления.
- •54. Понятие и состав правой базы местного самоуправления
- •55. Различия между выборными муниципальными должностными лицами и муниципальными служащими
- •56. Конфликт интересов на муниципальной службе
- •57. Обязанности муниципального служащего
- •63. Ограничения, связанные с муниципальной службой направлены на обеспечение независимости служебной деятельности,
- •64. Запреты, связанные с муниципальной службой. Муниц. Служащему запрещается:
- •61. Особенности аттестации государственных и муниципальных служащих
- •60.Порядок проведения аттестации. Проводится с приглашением муниц.Служащего
- •58. Особенности конкурса на замещение должности главы местной администрации
- •59. Порядок управление муниципальной службой
- •62. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления
1.Что является объектом и предметом науки о государственной службе. объектом исследования является государственное управление, а предметом – деятельность государственных гражданских служащих. С середины прошлого века теория классического менеджмента стала применяться и при изучении социального развития и понятие «менеджмент» наполнилось новым содержанием. Оно стало обозначать аппаратные услуги в различных организациях — государственных, общественных и др. Менеджерами стали называть аппаратных работников. Стало использоваться понятие «государственная служба», для обозначения конкретных административных вопросов государственного управления. Появилась ее разновидность — «государственная гражданская служба». Наука о государственной гражданской службе занимается только деятельностью государственного аппарата. Государственный аппарат всегда вторичен по отношению государства. Он предназначен для выполнения заданий полученных от государственных органов. Известный французский ученый, Ролан Драго подчеркивал, что «администрацию нельзя отождествлять с государством».
2. Концепции современной государственной гражданской службы. Создание работоспособной системы гражданской службы - непременное условие повышения эффективности деятельности нынешнего государства. В Российском государстве накоплен богатый опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти. Сформировались две основные концепции государственной гражданской службы — политическая и правовая.1Сторонники правовой концепции считают, что государственная служба является «публичным социально-правовым институтом». Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности происходит только в системе государственного управления, которое использует не только правовые, но и нравственные регуляторы. Нравственные регуляторы широко используются именно в государственной гражданской службе. На этом основании вполне возможно утверждение, что государственная гражданская служба не только публично-правовой, но и публично-нравственный институт При этом правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни в совокупности не играют какой-либо определяющей, доминирующей роли в гражданской службе. Они решают лишь те задачи, выстраиваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все то главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом.
3.Этапы развития государственной гражданской службы в России. Первый этап, который можно назвать подготовительным, начался с конца 1993 г. и завершился в середине 2003 г. В это время были приняты Федеральные законы: т 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Указы Президента РФ: от 22 декабря 1993 г. «О федеральной государственной службе»; от 15 августа 2001 г. «О концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации»; от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
Все эти законы и указы имели рамочный характер, намечали лишь возможные пути осуществления тех или иных институциональных структур.
Второй этап начался с принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и продолжается по настоящее время.
В настоящее время действует Федеральная программа «Реформирования и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» утверждена Указом Президента РФ от 10 мая 2009 г. № 261. Координатором реализации мероприятий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами, стала Администрация Президента РФ. На нее также возложен контроль за реализацией мероприятий, указанных в федеральных программах. Непосредственно функции, связанные с реформированием государственной службы, осуществляет образованное в структуре Администрации Управление Президента РФ по вопросам государственной службы.
4. Основные модели управления гражданской службой Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координацияСубординацией (лат. subordinate — соподчинение), называется такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов государственного органа или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных. В гражданской службе субординация — это система должностного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплиныРеординация (лат. reordination — переподчинение). Такая модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикалиКоординацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью
5. Становление гражданской службы России в XVI – XVII веках. . В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения — приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории. Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание функциональных и территориальных приказов. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Основой системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный. Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопросам внешней политикиРазрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей городов России Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял дворян и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страныПриказы были необходимой формой усиления той или иной функции государственного управления. По названиям приказов можно судить и о функциональном строении не только управления, но и экономики государстваДля служащих приказов обязательным было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что обеспечивалось системой морального и материального стимулирования и карьерным ростом. Приказные служащие принимали присягу при вступлении в должность
6. Развитие государственной гражданской службы в первой половине 18 века.
Большой вклад в развитие российской государственной (гражданской) службы внес Петр I. Застав в молодости приказную систему, он попытался усовершенствовать ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и АртиллерийскийВ 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губернийГубернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Петр I создает Правительствующий сенат с весьма широкими правами. Приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-контора, Ревизион-, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Духовная. Они подчинялись царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определеныСистема коллегий отличалась от системы приказов более четким распределением обязанностей. Коллегии располагали также судебными функциями наряду с управленческими. В процессе реформирования государственного управления Петр I предпринял попытку изменить систему оплаты труда чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. В 1722 г. был принят закон, определяющий порядок прохождения службы — Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг
7. Государственная гражданская служба России в XIX веке. Ярко выраженный сословный характер характеризовал российскую бюрократию восемнадцатого века. Значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно Табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянствоВместо прежних 23 было образовано 51 губерния с числом жителей от 300 тыс. до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20—30 тыс. податного населения.2 Главным административным органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единоличноМестное управление того времени осталось на прежнем уровне. В 1837 г. уезды были разделены на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полициюЗаконом от 1 января 1864 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было воссоздано земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья — крестьян
8. Советская система государственной службы. Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г. в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет. Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под руководством В.И. Ленина (Ульянова). Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматовС июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система. Правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно силовыми методами. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята первая Конституция РСФСР. Самыми массовыми чрезвычайными органами в это время были комитеты беднотыНаиболее распространенными чрезвычайными органами в этот период становятся ревкомы (революционные комитеты), которые смогли объединить военную, политическую и хозяйственную деятельность. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районахВ декабре 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провозглашено о создании СССР, в который вошли 4 республики: РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. На II съезде 31 января 1924 г. была принята Конституция СССР. Уже в то время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии большевиков. Федеративная форма государственного устройства, гарантированная Конституцией, на деле превратилась в формальностьВ конце 80-х начале 90-х годов двадцатого столетия по стране прокатилась волна межнациональных конфликтов — в Карабахе, Сумгаите, Фергане, Сухуми, Баку, Цхинвале, Алма-Ате, Якутске. Прибалтийские республики заявили о своем суверенитете. В России начались массовые забастовки. В результате выборов народных депутатов РСФСР и междоусобной борьбы Председателем Верховного Совета стал Б.Н. Ельцин, под руководством которого депутаты 12 июля 1990 г. приняли Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР». Тем самым российские депутаты, включая коммунистов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничтожения СССР «сверху». 8 декабря в белорусской резиденции «Беловежская пуща» тайно от всех народов тремя президентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина) и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ).
Последним аккордом в драматических событиях этого времени стало решение сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Федерацией — Россией
Билет № 8: Советская система государственной службы
Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 окт. 1917 г. в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет. Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под ру¬ководством В.И. Ленина. Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята первая Конституция РСФСР. Наиболее распространенными чрезвычайными органами в этот период становятся ревкомы (революционные комитеты). В дек. 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провоз-глашено о создании СССР, на II съезде 31 янв. 1924 г. была принята Конституция СССР. В конце 80-х начале 90-х годов двадцатого столетия по стране прокатилась волна межнациональных конфликтов, в результате выборов народных депутатов РСФСР и междоусобной борьбы Председателем Верховного Совета стал Б.Н. Ельцин. Под руководством которого депутаты 12 июля 1990 г. приняли Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР». 8 декабря в белорусской резиденции «Беловежская пуща» тайно от всех народов тремя президентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина) и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ).
Билет № 9: Роль государственной службы в государстве
Государственная служба — общественный институт, реализующий функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Можно определить что государство, это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней, это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой — между политикой и законодательством. Это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.
Билет № 10: Человек в системе государственной службе.
Человек в системе государственного управления - один из важнейших факторов управленческого процесса. Человеческий фактор определяет качество всех производимых в системе государственного управления и ее структурных государственных услуг. Вся деятельность людей, участвующих в функционировании общественного сектора, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую они вступают с системой в правовые отношения, т.е. на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Видно, что понятие «государственная служба» может включать всю совокупность персонала, находящегося на службе общества для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления и обществом.
Билет №11: Задачи и цели государственной службы в РФ.
Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции РФ и законов Российской Федерации. Государственная служба призвана решать следующие задачи: формировать общественно-политические и государственно-правовые оснований, обеспечивающие реальную связь государства с населением; обеспечивать эффективную работу государственного аппарата федеральных и региональных органов власти и управления, органов местного самоуправления; постоянное совершенствование деятельности работников государственного аппарата; демократизацию государственного аппарата, создание условий для гласности и открытости его деятельности, строгое соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в его работе; поддержание в коллективах государственных органов такого организационного и социально-психологического микроклимата, который обеспечивал бы должное несение государственной службы, способствовал развитию деловых качеств работников, формировал рациональные служебные отношения; создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих.
Билет №12: Развитие налогового потенциала основной элемент стратегического планирования.
Билет №13: Принципы построения государственной гражданской службы.
Реализация перечисленных общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» принципы:
1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям,а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4. Профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5. Стабильность гражданской службы;
6.Доступность информации о гражданской службе;
7. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8. Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность».
Билет №14: Принципы поведения гражданских служащих.
ГС, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:
- исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
- осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
- соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
- соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
- при угрозе возникновения конфликта интересов ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей, сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
- не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
- соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.
Билет №15: Функции государственной гражданской службы.
Как профессиональной деятельности: Осуществление государственного управления:
- планирование;- прогнозирование;- принятие решений;- исполнение;- координация;- контроль;- стимулирование.
Организация аппарата на выполнение полномочий государственных органов.
Обеспечение ответственности, дисциплинированности аппарата.
Как правового Института: Реализация законов государства., Разработка проектов законов и других нормативных актов о государственной службе. Определение правовых правил прохождения государственной службы .Разработка нормативных, правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения. Соблюдение законодательства о государственной службе. Предупреждение нарушений законности Регулирование правового статуса государственных служащих. Правовая и социальная защита государственных служащих
Как социального института:
Производство государственных социальных услуг:
- образование;- воспитание;- правовая защита;- безопасность.
Реализация интересов, прав и свобод граждан Эффективное решение социальных задач государства.
Регулирование и разрешение социальных конфликтов, Регулирование социального статуса государственных служащих.
Как политического института:
Защита политического строя страны. Создание условий для укрепления взаимосвязи государства с гражданами, социальными группами и обществом в целом. Преодоление отчуждения власти от народа. Налаживание эффективных взаимосвязей политической элиты и государственных служащих.
Билет №16: Содержание и уровни качества персонала государственного управления.
Для оценки качества персонала государственного управления следующие критерии: первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии. К первичным качествам относятся: общекультурные (общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, определенные этические и эстетические навыки, культура речи), деловые (компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере общественной жизни, трудовая активность, опыт общественной и государственной деятельности, дисциплинированность, чувство ответственности за результаты труда, умение повышать свою квалификацию, личностные (моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность).
Наряду с первичными качествами большое значение имеют приобретаемые качества, возникновение которых свидетельствует, как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально- психологическом микроклимате в коллективах государственных органов. В их числе: общекультурные (знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности, ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий, чувство лидерства и ответственности за него, способности масштабно мыслить), деловые (организованность, умение направлять и контролировать деятельность других, настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач, умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике), личностные (мужество, принципиальность, способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде, умение убеждать, образцовое поведение в любых ситуациях).
Добиться того чтобы каждый государственный служащий обладал полным набором отмеченных качеств невозможно, но необходимо создать условия и возможности для приобретения многих из них. Многообразие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше различные их комбинации. Но проблема существует и требует решения.
17- 18. Правовое и организационное обеспечение государственной службы.
В советский период государственная служба, в современном понимании, так и не была создана. Отношения между работником государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе со всеми вытекающими отсюда последствиями. Когда говорится о государственной службе, то в виду имеются не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе у государства в целом, а не только в соответствующем государственном органе. Человек служит государству, обществу, закону, а не тем или иным «своим» начальникам. Отсюда новое качество правоотношений. Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевым здесь является слово «исполнение», которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее, либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов, проведенных мероприятий и т. п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами. Целью государственной службы является упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы была четкость, ясность и определенность в отношениях между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.
Государственная служба в государстве представляет собой целостный процесс, основанный на общих подходах и принципах. Это единая государственная служба государству, ее создавшему, с соответствующими объемом и структурой. Она разделяется на федеральную службу и государственную службу субъектов РФ. Может делиться на гражданскую государственную (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах), правоохранительную государственную службу (в так называемых административных органах). Но во всех случаях это служение Российскому государству.
Политическая и государственно-правовая практика многих государств после Второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляет неотъемлемую часть правового государства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы в ее реальном осуществлении. Государственная служба состоит из определенных институтов, призванных обеспечивать решение актуальных проблем государства и общества. В числе таких институтов можно назвать:
а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его понимание, уважение и авторитет в общественном мнении;
б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим;
в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;
г) создание условий выявления и отбора людей дли государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы, статистический учет государственных служащих;
д) поддержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически описанное исполнение государственных должностей, способствовал творческому росту государственных служащих, благоприятствовал рациональным служебным отношениям;
е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.
Государственная служба имеет различные составляющие. Прежде всего это законодательное и иное нормативное регулирование. Для этого должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы. В государственной службе должен быть установлен баланс между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и социально-экономическими условиями и гарантиями их службы — с другой. Правовое регулирование государственной службы составляет систему нормативных актов. Большое значение для государственной службы имеет система непрерывного повышения уровня государственных служащих, повышения их квалификации. Стройная система подготовки и повышения практической и теоретической подготовки стала необходимым условием. Только для того, чтобы успевать и временем, человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. В целом это очень большая и комплексная проблема.
В государственной службе особое место занимает технология управления ею: стандарты, реестры, нормативы для разработки должностных инструкций, конкурсные требования для замещения государственных должностей, правила аттестации и многое другое. Введение в практику критериев эффективности государственной службы также имеет немаловажное значение для повышения ее имиджа среди населения страны или региона. Правовые акты и организационные действия в области государственной службы необходимо оценивать с тех позиций, какую пользу они приносят государству и обществу, как влияют на результативность деятельности государственных служащих.
19. Влияние управленческой культуры граждан на государственную службу.
Сравнительно большим является государственный аппарат, включающий в себя людей, связанных с армией, охраной, безопасностью, общественным порядком и другими специальными государственными структурами. Это значительная часть взрослого населения страны, которое участвует в формировании государственного управления посредством участия в свободных выборах, референдумах, публичных слушаниях, инициации своих запросов, обсуждениях и т. д. Государственный аппарат пополняется, как правило, из его передовой части.
Хотя разница в управленческой подготовке государственной служащих и остальных граждан весьма существенна, эффективность государственного управления во многом определяется со I ^ стоянием управленческой культуры его населения. Она выражается в знаниях, убеждениях, в поведении и действиях людей в процессе управления, независимо от конкретной функциональной роли в них. Демократическое, правовое государство, гражданское общество нуждаются в высокой управленческой культуре всего взрослого населения, каждого человека. Необходимы осмысленное отношение к государственному управлению, комплексный подход к трактовке самой управленческой культуры граждан. Она состоит из управленческих знаний, практического управленческого поведения, отношения населения к управленческим институтам.
Управленческая культура граждан обычно проявляется в их знаниях и пониманиях управленческих процессов. Важнейшей является управленческая компетентность, представляющая собой синтез теоретической подготовки и практического опыта в области управления. Знать основы управления необходимо каждому грамотному человеку, ибо многое зависит в его жизни от управления и ему часто приходится решать свои вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления. Непосредственное вовлечение населения в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений является условием демократического общества. Гласность и открытость работы государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей — важная составляющая этого процесса.
С развитием управленческой культуры граждан связана их информированность обо всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях и т. д., происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация — это связующее звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Управленческая культура предполагает развитие заинтересованности граждан в участии в деятельности государственных органов. Жизнь требует, чтобы гражданин интересовался государственным управлением не только тогда, когда ему приходится в этой области решать какой-либо свой личный вопрос, но и в повседневной жизни. Решение каждого частного вопроса определяется как раз тем, в каком состоянии находится государственное управление в момент его постановки перед органом или должностным лицом.
Становление гражданского общества, укрепление демократического, правового государства и многое другое не может получить завершенности и раскрыть себя без заинтересованности и квалифицированных усилий населения государства. Только массовые, настойчивые и последовательные поступки и действия всех граждан способны изменить управленческую ситуацию к лучшему. Управленческая культура граждан формируется и реализуется также комплексно. Ее формирование — процесс воспитательный, образовательный, идеологический и информационный, то есть связанный с сознанием. Позитивное, благоприятное отношение управленческим процессам, требованиям, установлениям должно отражаться в нормах морали, поддерживаться и обеспечиваться силой общественного мнения. Важно, чтобы определенные представления, навыки, формы демократического ведения управленческих дел закреплялись в обычаях и традициях, имеющих национальную специфику и внедряемых и передаваемых из поколения в поколение. Управленческая культура воплощается в конкретной управленческой деятельности граждан1.
Управленческую культуру граждан можно определить как активную или пассивную. Активное проявление выражается в непосредственном, постоянном и заинтересованном участии граждан в деятельности органов государственной власти, а также связанных с ними общественных структур. Второе направление — пассивное — заключается в позитивном восприятии управляющих воздействий и подчинении требованиям, нормам, заданиям, поручениям, исходящим от субъектов управления. Желательно активное проявление управленческой культуры, но и просто честное, уважительное, исполнительское восприятие управления нельзя недооценивать2.
20. Сущность и особенности государственной гражданской службы.
Государственная власть делится еще на две части: политическую власть, осуществляемую работниками в государственных органах, и гражданскую службу, или административную власть, осуществляемую работниками в этих же органах (рис. 1).
Понятие «администрация» происходит от латинского «служить для». В любой управленческой государственной структуре администрация находится в подчиненном положении у политической власти. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат».
Государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям.
Гражданская служба концентрируется на проблемах создания административного аппарата и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Задача гражданских служащих — повышение профессионализма и эффективности своей административной деятельности.
В Федеральном законе о государственной гражданской службе, в ст. 3, говорится: «Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации». Из этого определения следует, что институт гражданских служащих придается политической власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа. Следовательно, гражданская служба требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов РФ государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь для «обеспечения» их всем необходимым при «исполнении» государственных полномочий. Гражданская служба — это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов. В составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности.
Государственная гражданская служба — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти. Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности?
Особенности гражданской службы:
1.Сервисность (от англ. service — обслуживание) — основное назначение гражданской службы. Заключается в обеспечении исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, оказании услуг населению, а также изучении его настроений и потребностей.
2.Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего.
3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа строится на принципах субординации. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.
Но в пределах государственной службы страны и субъекта РФ гражданская служба имеет не субординационный, а координационный характер. Например, государственные гражданские службы трех ветвей власти страны, различных субъектов РФ и т. д. не соподчиняются друг другу. Они имеют именно координационный характер.
4. Стабильность. Государственные должности гражданской службы призваны быть для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не должно зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих1.
21. – 22. Системный характер государственной гражданской службы
Государственная служба России прошла сложный период становления. Федеральные власти только в июле 1995 г. приняли рамочный закон о государственной службе, который назывался «Об основах государственной службы Российской Федерации». Непосредственно в нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы до 2003 г. принято не было, и потому значительная часть положений названного закона не получила развития1. Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе (или подзаконные акты), должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе в 1990-е гг.] фактически парализовало действие этого закона. В системе государственного управления каждый государственный орган организует работу в определенной области или определенном регионе Именно он представляет эту целостность в межорганизационных, межрегиональных, международных взаимодействиях. Социальной системой (греч. sistema — целое, составленное из частей) называется целостное взаимодействие социальных общностей. Она характеризуется следующими признаками:
-целостностью (то есть принципиальной несводимостью свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов и невыводимостью из последних свойств целого);
-взаимозависимостью каждого свойства от его места внутри целого (система формирует и проявляет свои свойства в процессе взаимодействия со средой);
-структурностью (обусловленностью поведения системы не столько поведением ее отдельных элементов, сколько свойствами всех ее элементов в совокупности);
-иерархичностью (когда каждый элемент системы направляется интегративным качеством, что и делает взаимодействие этих элементов системным).
В Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система». Она включает в себя три вида государственной службы.
Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации, правовое регулирование гражданской службы субъектов РФ — в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъектов РФ. Нередко отождествляют государственный орган и государственный аппарат. Это неверно. Государственный аппарат — это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа. Зачастую структурные подразделения в составе государственных органон обычно не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица.
Аппарат гражданских служащих только потому и может называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих государственных органов. В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппаратом правительства РФ.
Каков механизм взаимодействия государственной администрации (аппарата) и политических руководителей? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государственных органов, именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов, и гражданские служащие находятся в подчинении у политических руководителей. На высших административных должностях часто происходит совмещение политики и аппаратной деятельности. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие, гражданские служащие, непосредственно выполняющие политические решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от политической власти, с другой — были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение, так же как и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено достаточно надежными гарантиями. Государственный аппарат может лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют политические руководители. Именно они представляют органы государственной власти в социальных взаимодействиях и потому несут ответственность за принимаемые решения перед общественным мнением и историей.
Положение государственного аппарата всегда двойственно: с одной стороны, он подчиняется политической (конституционной) власти, а с другой — располагает значительной степенью независимости от последней, что достигается за счет законодательной защищенности. В сфере административной деятельности аппарат относительно независим от политиков и имеет реальную возможность для компетентного и профессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти — залог его эффективности, надежности и стабильности Формы взаимодействия гражданской службы с иными видами государственной службы определяются характером государственной деятельности и обеспечиваются на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования. Согласно ст. 6 Федерального закона № 79-ФЗ, конкретные формы взаимодействия обеспечиваются посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий. Установлены единые ограничения и обязательства при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов, учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.
Если общество хочет иметь сильное и эффективно работающее государство, оно должно создать необходимые условия для работников государственных органов.
24. Характер взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российский Федерации
В структуре современного государственного управления важное место занимает система управления субъектов РФ, и в частности их гражданская служба. В последнее время произошла серьезная децентрализация властных функций. Было проведено разграничение полномочий Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. При этом произошла передача большей части функций в сфере социально-экономического развития на уровень субъектов РФ и местный уровень с определением их финансовой и материальной базы.
Когда речь заходит о государственном управлении делами общества, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще всего в двух видах — федерации и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться I как на межнациональных, так и на межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию I социально устойчивой в сравнении с конфедерацией.
В России создана пока не встречавшаяся в истории территориально-национальная федерация. Ее образуют русские края, области и города федерального значения, а также национальные pec-1 публики, автономные области и округа. В Российской Федерации проживает около 117 млн. русских и около 25 млн. других этносов.
Что такое субъекты РФ? В нормативных документах такого I определения не содержится. Поэтому профессор РАГС В. Д. Граж-1 дан дает такое определение: «Субъектами Федерации называются 1 исторически сложившиеся территориально-национальные образования, формирующие в настоящее время свои системы государственного управления, экономического обеспечения и местного самоуправления в пределах единого политико-административного пространства»1. В последнее время за ними закрепилось название I «регионы».
Современная Россия чрезвычайно многочисленна по составу— в ней 84 субъекта. Они чрезвычайно разнокачественны как по численности населения, так и по уровню социально-экономического развития. В состав Федерации входит около трети так I называемых титульных наций, то есть таких, в которых численность коренной нации составляет ничтожное меньшинство. Например, в Республике Карелия карелов — 11 %, русских — 72 %. I Среди национальных образований в России 19 имеют численность коренных народов менее 50 %, а большую часть их населения составляют русские.
Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус не во всем одинаковы: республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого I статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Такое положение большей части субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма. Естественно, эту асимметричность следует каким-либо образом выправлять, преодолевать.
Для обеспечения сохранения Российской Федерации в настоящее время необходима государственная властная вертикаль. Несомненно, в основном такая вертикаль может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация. Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, меры по приведению конституций, уставов, законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, внесение изменений в законодательство, регулирующее взаимоотношения федерального центра, регионов, местного самоуправления,— все это позволило снять непосредственную угрозу управляемости и развала России.
25. Особенности государственной службы в субъекте федерации
Структура государственной власти в регионах России на сегодняшний день в основном сформирована. Но формировалась она с определенными опозданиями. Причин задержки с формированием региональной гражданской службы можно выделить три.
Во-первых, этому процессу мешало долгое отсутствие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», который был принят лишь 31 июля 1995 г. Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации в меру активно начала работать над созданием законов или положений о региональной государственной службе. Во-вторых, формирование регионального уровня государственной службы сдерживалось определенной нерешительностью, недостаточной инициативой многих субъектов Федерации при выработке своих нормативных документов по данному вопросу. В-третьих, некоторые руководители исполнительной власти субъектов Федерации попытались через законодательство о государственной службе провести свою линию на все большую автономизацию регионов.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был принят в 2004 г. На его основе значительная часть субъектов Федерации тоже приняла аналогичные законы и потому их аппараты теперь именуются «государственной гражданской службой». В чем сущность гражданской службы субъектов федерации?
Гражданская служба субъектов Федерации — это профессиональная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения и исполнению полномочий региональных государственных органов. Каковы ее особенности?
Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд уровней, форм и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Гражданская служба субъектов Федерации политически, экономически, юридически и организационно представляет самостоятельный срез государственного управления, плохо связанный с федеральной и муниципальной службами. Регулирующие её законы и нормативные акты недостаточно встраиваются в систему гражданской службы Российской Федерации. В-третьих, после принятия Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе» региональная государственная гражданская служба в основных чертах начала постепенно повторять структуру федеральной государственной гражданской службы в целом. Но ее разрыв с федеральной гражданской и муниципальной службами все еще значительный. Наконец, в-четвертых, как и на федеральном уровне, большую часть среди региональных гражданских служащих также занимают женщины.
На федеральном уровне органами управления стали министерства, службы и агентства. Эта структура принята и в большинстве субъектов Федерации.
26. Структура и классификация гражданской службы субъекта федерации
Гражданская служба субъектов Федерации вполне структурируется по трем критериям: - по территориально-национальному признаку, - по уровням власти, - по ветвям власти.
1 |
По территориально- национальному принципу |
Гражданские службы: краев и областей, городов федерального значения, национальной республики, автономных области и автономных округов; |
2 |
По уровням государственной власти (по вертикали) |
Гражданские службы: региональные, районные |
3 |
По ветвям власти (по горизонтали) |
Гражданские службы: законодательной, исполнительной, судебной власти, других органов. |
По уровням государственной власти в некоторых субъектах Федерации целесообразно различать региональную и районную гражданские службы. В тех субъектах Федерации, где районы организационно были ликвидированы, они продолжают жить в виртуальной форме, т.е. в виде районных ведомственных органов, но без главы районной администрации.
Горизонтальную структуру региональной гражданской службы можно представить следующим образом. (Рисунок 2)
Гражданская служба законодательных органов субъектов Федерации испытывает наибольшие трудности в своём становлении. Дело в том, что прежняя вертикаль законодательной власти в стране разрушена, каждый уровень (федеральный, региональный, районный) и каждый законодательный орган здесь функционирует совершенно самостоятельно. Какое-либо служебное общение, а тем более обмен опытом между законодательными органами даже одного уровня до последнего времени практически отсутствовал. Поэтому и функции гражданской службы данной ветви государственной власти формируются в основном стихийно, методом проб и ошибок. Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики. В основном это 5 отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный).
Рисунок 2. Примерная структура гражданской службы субъектов РФ
К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации: подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний, депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других депутатских мероприятий; участие в разработке проектов нормативных актов и проверка исполнения принятых решений; учет и систематизация правовых актов; планирование работы; анализ социально-экономического положения в регионе; изучение общественного мнения; документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства; рассмотрение писем и обращений населения; финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов; обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также с органами местного самоуправления.
Среди ветвей региональной гражданской службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. Здесь также имеется масса трудностей и проблем. Прежде всего, во многих регионах не могут определиться в вопросе о том, какие государственные должности в системе исполнительной власти следует включить в состав гражданской службы. Так, во многих субъектах Федерации к гражданской службе все еще относят должности заместителей губернаторов (мэров, президентов), руководителей региональных органов федеральных министерств и ведомств (которые находятся на региональном бюджете), а также руководителей региональных отраслевых органов.