Нормативно-правовое регулирование функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства ЕврАзЭс
Создание Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС стало мощным импульсом совершенствования таможенного права стран-членов Таможенного союза. В правовой системе РФ объединение трех государств постсоветского пространства сделало данную отрасль права совершенно уникальным явлением.
Таможенное право РФ уже не может называться только отраслью российского права, оно стало наднациональным явлением, симбиозом норм международного права и национального. Ни одна из других отраслей российского права не имеет в качестве главнейших источников, обладающих прямым действием и приоритетом для норм российского законодательства, актов наднациональных органов.14
В предмет таможенного права РФ и Таможенного союза входят три блока отношений:
1) правовые отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, регулируемые в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза;
2) отношения в области таможенного дела в Российской Федерации, регулируемые таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле;
3) правовые отношения в области таможенного дела в Российской Федерации, регулируемые иными правовыми актами РФ в области таможенного дела: Указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.
Понятие таможенного законодательства Таможенного союза раскрывается в статье 2 ТК ТС. Таможенное законодательство Таможенного союза представляет собой трехуровневую систему нормативно-правовых актов. В соответствии с критерием убывания юридической силы они могут быть представлены следующим образом (рис. 2).
Рис. 2 - Система нормативно-правовых актов Таможенного союза
Примечание – Составлено автором
Таможенное дело неразрывно связано с международными контактами. Современная тенденция развития таможенного администрирования - стремление к всеобщей стандартизации и унификации норм, регламентирующим международную торговлю вообще и таможенное дело в частности. В связи с этим узловой является роль международно-правовых актов в системе таможенного регулирования. Согласно ст. 15 Конституции РФ и ст. 4 Закона «О таможенном регулировании» акты международного права имеют приоритет над актами национального законодательства.
В рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства ЕврАзЭС акты международного права занимают ведущую роль в системе источников таможенного права.
Таким образом, в системе таможенного законодательства Таможенного союза, согласно ст. 1 Договора «О Таможенном кодексе Таможенного союза» от 27 ноября 2009г., актом, обладающим высшей юридической силой, является Таможенный кодекс Таможенного союза. Норма, закрепляющая главенство ТК ТС среди источников таможенного права Таможенного союза, содержится в ст. 1 Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза.15
Российская Федерация ратифицировала Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза Федеральным законом от 2 июня 2010 года № 114-ФЗ16. В соответствии с решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 года № 48 Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза вступил в силу с 6 июля 2010 года с учетом временных изъятий, установленных Протоколом от 5 июля 2010 года. В Республике Казахстан и Российской Федерации данный Договор применяется с 1 июля 2010 года.
Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза открыт для присоединения любого государства, которое станет членом Таможенного союза.
Таможенный кодекс - основной правовой источник таможенного регулирования в границах Таможенного союза, вокруг которого происходит формирование «союзного» таможенного законодательства. Он определяет основные параметры правового регулирования таможенных отношений в рамках Таможенного союза, а также сам предмет таможенного законодательства и пространственные пределы его действия.
По юридической силе уступают Таможенному кодексу международные договоры государств-членов, регулирующие таможенные отношения в Таможенном союзе, которые составляют второй уровень таможенного законодательства Таможенного союза. Критерием отнесения источников международного таможенного права к актам таможенного законодательства Таможенного союза является предмет регулирования - таможенные отношения в рамках Таможенного союза. Договорная база Таможенного союза, с помощью которой регулируются таможенные отношения, возникающие при международной торговле товарами, состоит из двух групп международно-правовых актов (см. Приложение 1).
Первые два уровня таможенного законодательства (Таможенный кодекс Таможенного союза и международные договоры государств-членов, регулирующие таможенные отношения в Таможенном союзе) составляют нормативно-правовую базу стратегического управления в Таможенном союзе и регулируют наиболее важные отношения по таможенному регулированию. Они утверждаются органом стратегического управления, принимающим наиболее важные решения, относящиеся к созданию и функционированию Таможенного союза. До 2012 года это был Межгосударственный Совет, с 2012 года - Высший Евразийский экономический совет.
По критерию убывания юридической силы следом за международными договорами в системе актов таможенного законодательства расположены решения постоянно действующего наднационального органа Таможенного союза, которым первоначально была Комиссия Таможенного союза, а с февраля 2012 года - Евразийская экономическая комиссия - единый орган Таможенного союза и Единого экономического пространства, осуществляющий регулятивные функции не только в сфере Таможенного союза и единой таможенной политики, но и во всех иных областях экономической политики, составляющих содержание Единого экономического пространства.
Комиссия принимает решения, имеющие обязательный характер для государств - членов Таможенного союза, и рекомендации, которые обязательного характера не имеют.
В ст. 5 Договора о Евразийской экономической комиссии воспроизводится положение ст. 3 Таможенного кодекса о том, что решения Комиссии являются составной частью таможенного законодательства и применяются на всей таможенной территории Таможенного союза: «Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон».
Решения Комиссии принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных Договором о Евразийской экономической комиссии, и в порядке, предусмотренном этим Договором и Регламентом Комиссии.
Все перечисленные акты таможенного законодательства Таможенного союза действуют на всей таможенной территории Таможенного союза, то есть на территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также в границах находящихся за пределами территорий государств - членов Таможенного союза искусственных островов, установок, сооружений и иных объектов, в отношении которых государства-члены обладают исключительной юрисдикцией. Если таможенное законодательство предусматривает, что таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза, такое законодательство действует на территории данного государства - члена Таможенного союза.
По общему правилу при таможенном регулировании применяются акты таможенного законодательства Таможенного союза, а также законодательные акты государств - членов Таможенного союза в сфере налогообложения и государственного регулирования внешнеторговой деятельности, действующие на день регистрации таможенной декларации или иных таможенных документов. В отдельных случаях может быть предусмотрен иной порядок. Например, в случае выпуска товаров до подачи таможенной декларации (ст. 197 ТК).
Одним из ключевых моментов правового регулирования таможенных отношений в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС является распределение полномочий в таможенной сфере между институтами Таможенного союза и компетентными органами государств - членов Таможенного союза. Принципиально важным становится соотнесение международно-правового (уровень Таможенного союза) и внутригосударственного регулирования таможенных отношений, иными словами - соотнесение юрисдикции Таможенного союза ЕврАзЭС, осуществляемой на единой таможенной территории Таможенного союза, и национальных юрисдикций государств-членов, реализуемых в пределах таможенных территорий Белоруссии, Казахстана и Российской Федерации.
В Таможенном кодексе (п. 2 ст. 1) закреплен один из важнейших принципов таможенного права Таможенного союза ЕврАзЭС, установивший соотношение между международным и национальным уровнями таможенного регулирования в пределах единой таможенной территории.
Национальное регулирование в рамках Таможенного союза возможно только до тех пор, пока не будут установлены соответствующие правоотношения на уровне таможенного законодательства Таможенного союза.
Таможенное законодательство Таможенного союза обладает по отношению к национальному законодательству о таможенном деле приоритетной юридической силой и распространяет свое действие на все пространство единой таможенной территории Таможенного союза.
Национальное законодательство о таможенном деле является производным от таможенного законодательства Таможенного союза и формируется в каждом государстве - члене Таможенного союза в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами таможенного законодательства Таможенного союза вокруг национального отраслеобразующего законодательного акта.
В Российской Федерации таким актом является Федеральный закон от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», в Республике Беларусь - Таможенный кодекс Республики Беларусь от 4 января 2007 года № 204-З, в Республике Казахстан - Кодекс Республики Казахстан от 30 июня 2010 года № 296-IV «О таможенном деле в Республике Казахстан».
Пространственные пределы действия национального законодательства государств - членов Таможенного союза о таможенном регулировании определяются в соответствующих законах.
Преимущества интеграции на базе Таможенного союза дают надежду на дальнейшее развитие взаимовыгодного торгового сотрудничества Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации как между собой, так и с другими странами.
Девятнадцатого декабря на уровне глав государств принято решение о вступлении в силу с 1 января 2012 г. международных договоров, формирующих Единое экономическое пространство трех стран (17 соглашений). Они регулируют не только отношения в торгово-экономической сфере, но и миграционные вопросы, управления рынками определенных товаров и услуг, принципов и правил технического регулирования, противодействия нелегальной трудовой миграции из третьих стран, финансовой и валютной политики, принципов и правил конкуренции, охраны и защиты прав интеллектуальной собственности.
В условиях присоединения к ВТО принципиальное значение имеет Соглашение о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства. Данные соглашения на высшем уровне означают завершение создания правовой основы Единого экономического пространства, позволяющей перейти к новому этапу интеграционного строительства трех государств.
Также, к источникам таможенного законодательства Таможенного союза ЕврАзЭС можно отнести обычай делового оборота и международный торговый обычай.
Возможность применения обычаев делового оборота в качестве источников права в РФ предусмотрена ст. 5 Гражданского кодекса, согласно которой обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Деятельность участников ВЭД, как правило, предпринимательская, следовательно, обычай делового оборота, регламентирующий факты заключения сделок, порядки расчетов по договорам, сроки осуществления поставок и пр., может оказывать воздействие на регулирование таможенных правоотношений.
Важным источником таможенного права является сборник международных торговых терминов Инкотермс, толкования которого составлены на основании опыта мировой торговой практики. Инкотермс содержит широкий перечень формализованных обычаев международной торговли. Использование Инкотермс необходимо для регулирования таможенных правоотношений.
Таким образом, в механизме таможенного регулирования, сформировавшемся в Таможенном союзе ЕврАзЭС, представлены две подсистемы таможенного регулирования: одна из них - таможенное законодательство Таможенного союза - действует на всей территории Таможенного союза, другая - применяется на национальном уровне, когда соответствующие таможенные отношения не урегулированы «союзным» законодательством, а отнесены к сфере законодательства о таможенном деле одного из государств - членов Таможенного союза. Принципиально важным является то, что в практическом сотрудничестве стороны руководствуются нормами и правилами международного права, что в значительной мере упрощает процедуры гармонизации национальных правовых актов. Намечено завершение к 1 января 2015 г. кодификации международных соглашений, составляющих правовую базу Таможенного союза (Декларация о Евразийской экономической интеграции. Москва, 18 ноября 2011 г.).
К таможенному законодательству относят ТК ТС, имеющий преимущественную силу, по сравнению с другими нормативными актами, международные договоры государств-членов ТС, а также решения наднационального органа - Евразийской экономической комиссии. Вопросы, не урегулированные на международном уровне, затрагиваются национальным законодательством государств-членов Таможенного союза. В РФ, например, таким актом является Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской федерации». Также в таможенным правоотношениях действует национальное налоговое, административное, гражданское, уголовное законодательство по вопросам, затрагивающим так или иначе таможенное дело.
По существу, страны только подошли к завершающему этапу строительства полноценной правовой базы совместной деятельности, на котором многое зависит от правоприменительной практики и исполнительной дисциплины и профессиональной подготовленности должностных лиц государственных органов стран.
Практика выдвигает новые проблемы разработки унифицированной правовой базы в области социальных стандартов, подготовки научных и научно-педагогических кадров, их аттестации, сотрудничества в гуманитарной сфере, по мере созревания условий в каждом из государств-участников.
Особенно актуальной на данном этапе является задача присоединения к конвенциям и соглашениям в области перевозок, с целью использования сети международных транспортных коридоров, учитывая прежде всего географическое положение России, ее протяженность с запада на восток.
Присоединение к международным договорам предполагает также глубокую проработку последствий для отечественных производителей, принятие не противоречащих международным правовым актам защитных мер.
Проведение такого рода работы требует глубоких знаний международного права, изучения опыта других стран, наличия квалифицированных кадров, нехватка которых весьма ощутима в данной сфере.