Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена мест-
ному самоуправлению. В ст. 130–133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, соблюдение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.
При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:
1) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
2) определяющие предназначение местного самоуправления;
3) закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;
4) устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
5) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
6) устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
7) устанавливающие гарантии местного самоуправления;
8) устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.
Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных
нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Глава I. Реформа местного самоуправления в современной России: современный этап.
Начальный этап становления местного самоуправления охватывает период с 1989 по 1991 годы. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование местного партийно-государственного управления, которое осуществлялось в рамках двух основных процессов: децентрализации государственного управления, передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.
Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.
Отличительной особенностью этого этапа являлся стихийный процесс формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления как избрание советов трудовых коллективов.
На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу в апреле 1990 года Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Для союзных и автономных республик этот Закон открывал возможность принятия своих законодательных актов, регулирующих местное самоуправление. В нем определялось понятие, система, основные принципы местного самоуправления, его первичный уровень, предусматривалось право союзных и автономных республик устанавливать другие уровни местного самоуправления, право граждан непосредственно решать важнейшие вопросы местного значения. В этом же Законе регулировались вопросы, связанные с созданием экономической основы местного самоуправления, вводился институт коммунальной собственности, что было принципиально новым явлением для существовавшей экономической системы с ее монополией государственной собственности, устанавливалось право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях, детально определялась финансовая основа местного самоуправления, доходы местных бюджетов, новые финансовые права. Особо следует отметить закрепление в Законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за законность принимаемых решений. Именно этот «концептуальный каркас» правовых институтов затем использовался в последующих законах о местном самоуправлении.
Таким образом, на первоначальном этапе происходило формирование благоприятных условий для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.
На следующем этапе (1991-1993 г.г.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.
Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятию которого предшествовало соответствующее изменение Конституции РФ 1978 года, где раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации». Закон четко устанавливал границы, в пределах которых должно осуществляться местное самоуправление (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государственной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».
Закон РСФСР о местном самоуправлении был актом, содержащим нормативную разработку концепции местного самоуправления, исходя из принципа четкого разграничения статусов местных Советов и местной администрации. В нем подробно регулировались полномочия этих органов на соответствующих уровнях, вопросы, связанные с формированием финансово-экономической базы местного самоуправления, гарантии его прав. Принципиальное значение имели нормы, устанавливающие право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Однако Закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность представительных органов и местной администрации. Было предусмотрено, что не соответствующие законодательству решения Совета могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законодательству. Однако нельзя не отметить такой важной особенности Закона как закрепление единой для всей Российской Федерации модели системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации.
Вместе с тем, не смотря на все эти обстоятельства, принятие Закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, который привел к августовским событиям 1991 года, в результате которых Президент получает право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, особенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.
Лишь в 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.
Кульминационным моментом в развитии механизма правового регулирования организации местного самоуправления с государственно-правовой точки зрения стало подписание Федеративного договора, которым предусматривалось новое соотношение компетенции федеральных органов власти и органов власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. К их совместному ведению было отнесено «установление общих принципов организации местного самоуправления».
Таким образом, к концу второго этапа законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система основных демократических институтов и гарантий местного самоуправления, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации местного самоуправления.
Следующий этап (октябрь – декабрь 1993) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.
С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм.
Однако каких-то значительных изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации не произошло. До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.
Вступление в силу указанного Федерального закона положило начало еще одному этапу, внеся новый импульс в развитие местного самоуправления.
Со вступлением Закона в силу устанавливался переходный период, продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы: принять более десяти федеральных законов и большое количество законов субъектов Российской Федерации, проанализировать и привести в соответствие с принятым федеральным законом около полутора сотен федеральных законов. Однако установленный срок оказался нереальным требованием главы VIII «Заключительные и переходные положения» Федерального закона.
Политическая нестабильность второй половины 90-х годов XX столетия не позволила сосредоточиться на таком важном направлении конституционной реформы — становлении местного самоуправления.
В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. Концепция Программы отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже те меры, которые были предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практически «мгновенно». Однако ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение «региональных лидеров», которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также, видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Чтобы стимулировать формирование органов местного самоуправления в этих регионах, в 1996 году был принят очень важный Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в результате принятия которого выборы прошли практически во всех субъектах Российской Федерации.
В целом же для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме не было создано необходимых условий. К тому же момент принятия данного Федерального закона не вполне продуманными оказались следующие моменты: во-первых, территориальная организация местного самоуправления (сохранение в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления); во-вторых, характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением в системе публичной власти с учетом нового статуса местного самоуправления; в-третьих, не была определена роль государства в процессе становления местного самоуправления
Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированности межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 году фактически исчерпало свой ресурс.
Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл позитивную роль в процессе становления важнейшего института народовластия. Он заложил правовые основы формирования местного самоуправления. Вместе с тем практика обнажила нечеткость ряда норм, противоречивость некоторых положений. Уточнения и дополнения, внесенные Государственной Думой по инициативе Президента Российской Федерации, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов за принятие решений, противоречащих законодательству. Однако они отнюдь не исчерпали объективной потребности в дальнейшем его совершенствовании.
Конституционное право населения страны на местное самоуправление делает ответственным государство за обеспечение его реализации. Это предполагает совершенствование законодательства.
Принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначило следующий этап реформы местного самоуправления, характеризующий инициативу Президента Российской Федерации, с одной стороны — приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой — сделать их ответственными перед государством. С его принятием задан вектор от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления к законодательному установлению гарантий эффективности местного самоуправления как публичной власти на местном уровне. Он направлен на решение общих вопросов территориальной, функциональной и институциональной организации местного самоуправления, обеспечение баланса интересов государства и муниципальных образований. В нем более детально решаются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границы конкретных муниципальных образований уже в унифицированной законодателем схеме, в основе которой двухуровневая модель организации местного самоуправления, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. Такой подход направлен на решение двуединой задачи по построению оптимальной системы взаимодействия местного самоуправления, как с населением, так и с органами государственной власти. В ее рамки легко укладывается определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов, как со стороны государства, так и со стороны граждан, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов. К тому же он четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления, определив, что все иные полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законодательно, должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета, разрешил проблему дополнения перечня вопросов местного значения отраслевым законодательством.
Более детально определены детально и подходы к структуре органов местного самоуправления, которую согласно ч. 1 ст. 34 составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно ч. 2 этой статьи наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Это означает, что фактически на усмотрение муниципальных образований оставлены лишь вопросы о необходимости создания контрольного органа, о целесообразности придания отраслевым, функциональным и иным исполнительным органам статуса самостоятельных органов местного самоуправления либо структурных подразделений местной администрации и о выборе способа замещения должности главы местной администрации.
Обязательность наличия представительного (выборного) органа местного самоуправления следует из ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами через формы непосредственной демократии, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно содержанию ст. 12 и ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации определение конкретного состава других (невыборных) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это прерогатива самих муниципальных образований.
Уточнены понятия и термины. Так, например, «представительный орган местного самоуправления» получил название представительного органа муниципального образования, что в статусном выражении указывает на его отсутствие в населенном пункте, не являющимся таковым, поскольку представительный орган призван служить интересам населения не только конкретной территории, а всего муниципального образования.
При определении понятия и сущности представительного органа местного самоуправления законодатель ушел от привычного трактования представительного органа как «представительный» и «выборный», содержащегося в ст. 1 и 15 Федерального закон 1995 года.
Изменился порядок формирования представительного органа в муниципальном районе, который может теперь формироваться либо путем избрания посредством муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и при этом число депутатов от каждого поселения не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 35), либо состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 34).
В соответствии с ч. 2 ст. 34 принятого Федерального закона обязательным органом в муниципальном образовании становится местная администрация, которая введена в юридический оборот как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (ч. 1 ст. 38). Согласно ч. 2 ст.38 этот орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Однако данный орган создается только в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования.
Присутствие в главе 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» (ст. 39) избирательной комиссии указывает на особый статус этого органа, иллюстрирующего выборный характер публичной власти.
Следует отметить, что в отличие от ранее принятого в новом Федеральном законе гораздо больше императивов, направленных на развитие демократических начал местного самоуправления. Так, статья о местном референдуме содержит 10 пунктов (ранее в аналогичной статье их было 6); статьи о собрании и сходе граждан содержат в общей сложности 15 пунктов (против 2 ранее); статья о правотворческой инициативе граждан — 3 (против косвенной отсылки в предыдущем); статья о территориальном общественном самоуправлении — 11 пунктов, да еще с множеством подпунктов (против 2 ранее). Федеральный закон дополнен новыми статьями: о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования; о публичных слушаниях; о конференции граждан; об опросе граждан.
Не остался без рассмотрения и вопрос о разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, определено — какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий. Согласно настоящего Федерального закона границы муниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должны устанавливаться субъектом Российской Федерации с учетом осуществления ими отдельных государственных полномочий (ст. 11).
Характерно, что Федеральный закон 1995 года не содержит каких-либо конкретных требований к законодательному наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями. Напротив, новая редакция устанавливает четкие критерии их содержания. При этом полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законам к вопросам местного значения, признаются государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19).
Обращает внимание и положение о том, что отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законодательно. В правовом отношении это означает, что, во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления, во-вторых, при необходимости отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации могут быть законодательно переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений. Ранее подобные нормы содержались только в законах отдельных субъектов Российской Федерации.
Серьезное внимание уделено и совершенствованию конституционно-правового механизма, регулирующего финансовые отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Предусматривается, что финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации. Органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных законом и уставом муниципального образования.
Особое внимание уделено контролю за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны органов государственной власти не только за осуществлением отдельных государственных полномочий, но и использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых средств (ч. 1 ст. 21).
Большое внимание в нормах Федерального закона уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. Однако их эффективность во многом будет зависеть от того, насколько они будут подкреплены соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, определяющими доходную базу местных бюджетов.
Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия.