36. Понятие, сущность и общие положения производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Мировой практике известны три формы организации судебного контроля за административной юрисдикцией:

1) обособленная система административных судов;

2) квазисудебные органы, решения которых все-таки затем передаются в суд;

3) использование общей судебной системы.

Новый ГПК урегулировал порядок осуществления последующего непосредственного судебного контроля посредством права на обжалование в суд в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Предварительный судебный контроль по взысканию недоимок по налогам был изъят из производства и стал осуществляться в бесспорном порядке в рамках приказного производства, а при заявлении возражений по существу – в исковом производстве.

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в настоящее время отражает порядок реализации права судебной жалобы граждан и общественных объединений граждан в общие суды для осуществления судебного контроля за правоприменительной деятельностью в административном порядке исполнительных и распорядительных государственных органов, юридических лиц, иных организаций, а также должностных лиц и особенности рассмотрения и разрешения таких жалоб в гражданском судопроизводстве.

Правовой основой использования для судебной защиты не только иска, но и жалобы является ч. 4 ст. 122 Конституции Республики Беларусь, которая гласит: «Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке» . Статья 10 ГК также предоставляет заинтересованным лицам право жалобы в суд в отношении решений по защите права, принятых в административном порядке. Сформированное на основе жалобы как самостоятельного и отличного от иска средства судебной защиты производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, представляет собой самостоятельный вид гражданского судопроизводства. Его сущность согласно ст. 336 ГПК составляют, с одной стороны, применяемые при рассмотрении жалоб общие правила рассмотрения гражданских дел (правила рассмотрения исковых дел), с другой – специфические правила разрешения в суде жалоб, предопределенные характером предмета судебной деятельности в этом виде судопроизводства и закрепленные в качестве общих положений в § 1 гл. 29 ГПК.

Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, по общим правилам рассмотрения гражданских дел предопределяет гражданскую процессуальную природу этого производства. Отличие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от искового производства связано со спецификой (иным характером) предмета судебной деятельности, опосредующего иное содержание целого ряда гражданских процессуальных институтов и норм (о средствах судебной защиты; о мерах по их обеспечению; о правилах судебной подведомственности; о составе лиц, имеющих материально-правовой интерес в исходе дела; о совокупности их прав по распоряжению предметом спора; о структуре и правилах определения предмета доказывания; о распределении обязанностей по доказыванию; о способах защиты). Кроме того, для отдельных категорий жалоб устанавливаются и иные специальные нормы (§ 2–7 гл. 29 ГПК).

Предметом судебной деятельности в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является проверка законности и обоснованности актов административного правоприменения, за-трагивающих субъективные права и интересы граждан, а в предусмотренных законодательством случаях и юридических лиц – общественных объединений граждан. Эта проверка, исходя из общих правил гражданского процесса, происходит с участием непосредственно заинтересованных в исходе дела лиц: органа (должностного лица), вынесшего акт правоприменения, и лиц, в отношении которых вынесен акт правоприменения и (или) на которых распространяется его юридическое действие.

Общие правила судебной подведомственности закреплены в ч. 3 ст. 37 и ст. 335 ГПК в виде открытого перечня дел, возбуждаемых по жалобам граждан, иных физических лиц и реже – общественных объединений на действия (бездействие) различных органов административного правоприменения, в том числе жалобы на действия:

1) избирательных комиссий;

2) государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях;

3) органов записи актов гражданского состояния;

4) органов, совершающих нотариальные действия;

5) Апелляционного совета патентной экспертизы при патентном органе;

6) других государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, – и права юридических лиц.

® Предметом жалобы выступает возражение (несогласие) заявителя против действий (бездействия) государственного органа, организации или должностного лица, принятых в административном порядке, их оспаривание.

® Основаниями (мотивами) жалобы являются юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий (бездействия) государственных органов, организаций или должностных лиц. Юридические факты основания жалобы неоднородны. Среди них имеются как факты материально-правового характера, которые должен был учесть орган административного правоприменения, так и факты административно-процессуального характера, так как орган административного правоприменения свою функцию должен осуществлять в пределах закрепленной за ним компетенции и с соблюдением определенной законодательством процедуры.

® Содержание жалобы составляют истребуемые заявителем у суда способы защиты. Оно состоит в просьбе к суду о признании действия (бездействия) неправомерным полностью или частично и в связи с этим о его отмене, изменении либо об установлении обязанности органа административного правоприменения его совершить. В содержание жалобы также входят иные предусмотренные законом способы защиты права – просьба к суду о признании наличия или отсутствия материально-правового субъективного права, обязанности или охраняемого интереса, служащих по законодательству основанием для вынесения определенного административно-правового акта.

37. ЖАЛОБЫ НА ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ДРУГИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, А ТАКЖЕ ОРГАНИЗАЦИЙ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ, И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, УЩЕМЛЯЮЩИХ ПРАВА ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 353 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц ущемлены его права. Военнослужащий вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) должностных лиц и органов военного управления.

Согласно п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 17 декабря 2002 г. № 10 «О применении судами процессуального законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на ущемляющих права граждан действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц» 1 (далее – постановление от 17 декабря 2002 г. № 10) право граждан на обращение с жалобой в суд, закрепленное в ч. 1 ст. 353 ГПК, используется, если порядок судебного обжалования неправомерных действий (бездействия) отдельных субъектов специально не установлен другими нормами ГПК (например, в § 2–5 и 7 гл. 29, ст. 479 ГПК) либо законодательными актами Республики Беларусь, регулирующими отдельные виды правоотношений, не определен иной порядок обращения с жалобами и порядок их разрешения.

При этом в силу ст. 60 Конституции Республики Беларусь обжалование действий (бездействия), предусмотренных ст. 353 ГПК, в несудебном порядке не лишает права граждан на обращение в суд в случае несогласия с принятым решением.

Случаями иного порядка обращения с жалобами в общие суды являются жалобы на действия, совершаемые в рамках производства по уголовному делу органами следствия и дознания, а также другими органами, ведущими уголовный процесс, администрацией учреждений, исполняющих наказание, которые подлежат обжалованию, в суд по правилам гл. 16 УПК или правилам УИК (п. 5 ст. 18).

Право жалобы принадлежит гражданам Республики Беларусь, а в силу ст. 58 также иностранным гражданам и лицам без гражданства. Согласно ст. 358 ГПК такое право принадлежит юридическим лицам в случаях, прямо предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Законодательство о политических партиях, профессиональных союзах и иных общественных объединениях, в частности, предусматривает обжалование письменных предупреждений областных управлений юстиции, Министерства юстиции этим юридическим лицам, отказ в регистрации (перерегистрации) их уставов, гимнов, значков, иной символики, постановки на учет организационных структур. В случаях, когда законодательство не предусматривает подведомственность общему суду жалоб юридических лиц, они, а также индивидуальные предприниматели имеют право на обращение в хозяйственный суд с заявлениями о признании неправомерными действий (бездействия) государственных органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц либо с заявлениями о признании актов государственных и иных органов недействительными.

К субъектам, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в суд, относятся:

® государственные органы, в том числе республикан-ские органы государственного управления (Совет Министров Республики Беларусь, министерства, комитеты, комитеты при Совете Министров), местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, администрации районов), их управления, отделы, комитеты, создаваемые этими органами комиссии и другие органы местного управления, образуемые в установленном порядке для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности;

® иные государственные органы, не относящиеся к органам государственного управления (например, прокуратура, Комитет государственного контроля и их территориальные органы);

® коллегиальные органы юридических лиц независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, а также организации, не являющиеся юридическими лицами;

® должностные лица, занимающие (постоянно или временно) в государственных органах, органах общественных объединений, учреждениях, организациях и предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, либо исполняющие обязанности по специальному полномочию.

Согласно ч. 1 ст. 354 ГПК установлена в качестве общих правил условная подведомственность суду жалоб и соответственно обязанность соблюсти предварительный внесудебный порядок обжалования в порядке подчиненности вышестоящему государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, органу военного управления и месячный срок на рассмотрение жалобы во внесудебном порядке. Судья отказывает в возбуждении дела, если гражданином не соблюден внесудебный порядок разрешения жалобы по п. 2 ст. 246 ГПК, а в судебном заседании оставляет жалобу без рассмотрения по п. 1 ст. 165 ГПК, если этот порядок не соблюден или не истек срок рассмотрения жалобы в административном порядке. Эти правила не применяются, если законодательством Республики Беларусь предусмотрена возможность подачи жалобы непосредственно в суд либо установлена альтернативная подведомственность (п. 12 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10). Полагаем, что они не подлежат применению и при отсутствии у субъекта, действия которого обжалуются, вышестоящих органов.

В части 2 ст. 354 ГПК предусмотрено право, вытекающее из общих правил гражданского процесса, на подачу жалобы гражданином лично или через представителя. Однако в силу правил гл. 10 и 11 ГПК жалоба (заявление) в интересах гражданина может быть подана прокурором (ст. 81), а в защиту интересов несовершеннолетних и недееспособных – государственными органами, юридическими лицами, в том числе общественными объединениями (п. 4 ст. 85, ст. 86).

Согласно ч. 3 ст. 354 ГПК установлена территориальная подсудность жалоб суду по месту нахождения государственного органа, иного юридического лица, другой организации или месту работы должностного лица, чьи действия обжалуются.

В случае обжалования нескольких взаимосвязанных действий (решений) различных органов и должностных лиц заявитель вправе самостоятельно определить подсудность жалобы суду по месту нахождения одного из органов или мест работы должностных лиц, чьи действия обжалуются применительно к ч. 11 ст. 47 ГПК (п. 10 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10).

По большинству жалоб действует общее правило родовой подсудности дел районному (городскому) суду. Статья 45 ГПК предусматривает подсудность жалоб Верховному Суду Республики Беларусь на отказ в регистрации республиканских и международных общественных объединений граждан, по жалобам на решение Президента Республики Беларусь по вопросам гражданства, а законами о политических партиях и общественных объединениях закреплена подсудность Верховному Суду жалоб на письменные предупреждения и решения, вынесенные Министерством юстиции Республики Беларусь политической партии и международным республиканским общественным объединениям, а на решения управлений юстиции, областных, Минского городского и исполнительных комитетов – в областной, Минский городской суд.

Содержание жалоб определяется общими правилами ст. 109, 242, 243 ГПК с учетом общих положений ст. 29 ГПК в отношении жалоб.

В жалобе, в частности, должно быть указано, какие действия (бездействие) обжалуются, мотивы (основания) жалобы, т.е. юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или не-обоснованности действий (бездействия) согласно ч. 1 ст. 340 ГПК, какие конкретно права гражданина нарушены этими действиями (бездействием), какие обязанности неправомерно возложены на гражданина, подавалась ли аналогичная жалоба вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу и, если подавалась, какой получен ответ (п. 13 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10).

Жалоба по общему праву оплачивается государственной пошлиной.

В случае несоответствия жалобы установленным ГПК требованиям жалоба в соответствии с общими правилами ст. 111 и 248 ГПК оставляется без движения с предоставлением заявителю срока для исправления недостатков.

В ч. 1 ст. 355 ГПК определен в качестве общего правила месячный срок на подачу жалобы в суд и порядок его исполнения: для большинства случаев при обязательном внесудебном обжаловании – со дня получения гражданином отказа вышестоящих лиц в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы вышестоящему лицу, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования – со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

Пропуск срока на обжалование не является препятствием для возбуждения дела. Согласно ч. 2 ст. 355 ГПК пропущенный по уважительным причинам срок на подачу жалобы может быть восстановлен судом. В соответствии с общими правилами для этого необходимо заявление лица, подавшего жалобу.

В части 2 ст. 355 ГПК закреплено право суда приостановить исполнение обжалуемого действия до разрешения жалобы. С учетом общих положений гл. 29 ГПК возможно обязательное приостановление исполнения.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд обязан приостановить исполнение обжалованного действия, если в законе предусмотрено обязательное его приостановление (например, ст. 42 КоЗ). В иных случаях суд по ходатайству заявителя либо по собственной инициативе вправе приостановить исполнение обжалованного действия в любом положении дела (ч. 3 ст. 340 ГПК). Это правило распространяется и на случай подачи жалобы на судебное решение в порядке надзора, если судом первой инстанции в удовлетворении жалобы было отказано (п. 13 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10).

О приостановлении судом исполнения обжалованного действия извещаются путем направления копии постановления суда лица, действия которых обжалуются, а также лицо, осуществляющее исполнение (ч. 4 ст. 340 ГПК).

Рассмотрение жалобы судом происходит с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, юридического лица, другой организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. Неявка в судебное заседание указанных лиц по неуважительной причине не служит препятствием к рассмотрению жалобы. Суд может признать явку названных лиц обязательной, на что указывает в извещении о вызове в судебное заседание. Неявка этих лиц в таких случаях влечет применение к ним судебного штрафа в размере и порядке, установленных ст. 170 и 171 ГПК (ст. 356 ГПК).

В соответствии с общими положениями гл. 29 ГПК суд вправе привлечь к участию в деле и иных заинтересованных лиц.

Кроме того, по всем жалобам в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, имеются особенности в определении предмета доказывания и распределении обязанностей доказывания согласно правилам ст. 339 ГПК.

В остальном, включая и порядок разбирательства дела, применяются общие правила ГПК.

Если при рассмотрении жалобы суд установит, что возник спор о праве гражданском, подведомственный суду, гражданину, подавшему жалобу, разъясняется, что спор может быть разрешен путем предъявления иска. Жалоба в этом случае оставляется без рассмотрения (п. 10 ст. 165 ГПК). Если же наличие спора о праве гражданском, подведомственного суду, усматривается еще при разрешении вопроса о возбуждении производства по делу, суд в соответствии с п. 8 ст. 246 ГПК отказывает в возбуждении дела. Примерами споров о праве гражданском при рассмотрении судом дел по данного рода жалобам являются споры о праве на пользование жилым помещением в случае отказа в прописке, споры о праве на строение, в регистрации которого отказано.

Согласно ч. 1 ст. 357 ГПК суд выносит по результатам рассмотрения жалобы решение, которое в силу ч. 1 ст. 305 ГПК может быть составлено без мотивировочной части, если этого не потребовали юридически заинтересованные в исходе дела лица.

В частях 2 и 3 ст. 357 ГПК урегулированы основные условия вынесения решения об удовлетворении жалобы и об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение об удовлетворении жалобы (признании ее обоснованной) основывается на признании действия (бездействия) неправомерным, ущемляющим права гражданина. В нем суд устанавливает обязанность лиц, совершивших обжалуемое действие (бездействие), устранить допущенное нарушение.

В пункте 20 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10 в связи с этим разъяснено, что при удовлетворении жалобы суд в резолютивной части решения указывает на конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения (например, обязывает соответствующее должностное лицо органа внутренних дел прописать заявителя по конкретному адресу, возлагается обязанность на должностное лицо выдать требуемую справку), а в мотивировочной части, в случае ее составления, – правовые нормы, нарушенные государственным органом, юридическим лицом, иной организацией либо должностным лицом, а также мотивы принятого решения.

Основаниями для вынесения решения об отказе в удовлетворении жалобы является установление судом соответствия обжалуемых действий закону, регулирующему основания и условия их совершения и совершения их компетентным государственным органом, юридическим лицом, организацией либо должностным лицом, органом военного управления в пределах их полномочий.

В соответствии с ч. 4 ст. 357 ГПК решение суда по удовлетворенной жалобе для устранения допущенных нарушений направляется субъектам, действия которых были обжалованы, либо вышестоящим в порядке подчиненности субъектам в течение 3 дней со дня вступления в законную силу.

Исполнение таких решений осуществляется названными в решении компетентными лицами, в том числе привлеченными в процесс в качестве правопреемников при реорганизации, ликвидации, уходе с прежней должности субъектов, совершивших обжалованные действия (п. 16 постановления от 17 декабря 2002 г. № 10).

При этом исполнительные листы по таким решениям не выдаются. Однако с целью контроля за исполнением ч. 5 ст. 357 ГПК устанавливает обязанность сообщить суду и заявителю об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения решения.

В качестве санкций за неисполнение решений лицами, на которых суд возложил такую обязанность, возможно применение судебного штрафа и иных мер, преду-смотренных ст. 537 ГПК, включая применение уголовной ответственности в соответствии со ст. 423 УК к должностным лицам за неисполнение решения суда.