3. Адміністративно-запобіжні заходи

Сутність попередження (профілактики, запобігання) правопорушень полягає в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; в усуненні причин, що сприяють вчиненню правопорушень і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець вважає адміністративно-попереджувальну роботу важливим компонентом забезпечення законності, порядку та дисципліни в державі. Виходячи з цього, він вводить у КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 «Запобігання адміністративним правопорушенням»):

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, громадські організації, трудові колективи розробляють і здійснюють заходи, спрямовані на запобігання адміністративним правопорушенням, виявлення й усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню, на виховання громадян у дусі високої свідомості і дисципліни, суворого додержання законів України.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, забезпечуючи відповідно до Конституції України додержання законів, охорону державного і громадського порядку, прав громадян, координують на своїй території роботу всіх державних і громадських органів по запобіганню адміністративним правопорушенням, керують діяльністю адміністративних комісій та інших підзвітних їм органів, покликаних вести боротьбу з адміністративними правопорушеннями [2].

Під адміністративно-попереджувальними заходами в юридичній літературі найчастіше розуміються способи і засоби, спрямовані на попередження правопорушень та недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настання обставин, що загрожують громадському та особистої безпеки громадян і нормальної діяльності державних органів, підприємств і організацій [8, с. 90].

Заслуговує на увагу визначення, запропоноване Коломоєць Т. О., згідно з яким заходами адміністративного попередження є «сукупність заходів офіційного впливу державних органів, а у випадках делегування відповідних повноважень і громадських об'єднань на фізичних, юридичних осіб, незалежно від волі і бажання останніх, у вигляді моральних, особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод, законних інтересів для попередження вчинення протиправних діянь як будь-якими, так і конкретними особами, забезпечення правопорядку при будь-яких умовах, в тому числі і надзвичайних обставин» [9 , с. 64].

Отже, адміністративно-запобіжні заходи — визначена нормами адміністративного права система заходів впливу морального, матеріального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дають змогу виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати належний громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

Адміністративно-запобіжні заходи виконують особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх окреме місце в системі останніх. На відміну від заходів адміністративного припинення вони не припиняють безпосередньо правопорушення або протиправні діяння, а попереджують, відвертають їх вчинення. Водночас окремі запобіжні заходи за своїм характером наближені до заходів адміністративного припинення, у зв'язку з чим у літературі не завжди однозначно вирішується питання про віднесення тих чи інших конкретних заходів до відповідного виду примусу. Єдиним і основним критерієм відмінності є наявність або відсутність правопорушення.

Адміністративно-запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються, що характерно для адміністративних стягнень, тому вони не потребують встановлення вини порушника як обов'язкової умови їх застосування.

Отже, основною метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є їх направленість на:

а) недопущення, запобігання правопорушенням;

б) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях;

в) попередження настання шкідливих наслідків у зазначених ситуаціях.

Примусовий характер адміністративно-запобіжних заходів проявляється у застосуванні обмежень до громадян і організаціям у встановлених законом випадках, за відсутності при цьому правопорушення [10, с. 36].

Ці заходи застосовуються багатьма органами та їх посадовими особами: міліцією, службою безпеки, внутрішніми та прикордонними військами, контрольно-наглядовими органами (державними інспекціями) тощо.

Порядок застосування окремих адміністративно-запобіжних заходів регулюється значною кількістю різних законів та інших нормативних актів, такими як Митний кодекс України, закони України «Про міліцію» [4], «Про Державну прикордонну службу України» [11], «Про Службу безпеки України» [12], «Про ветеринарну медицину» [13], положеннях про різні державні інспекції та ін.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних заходів є

те, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. Якщо є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і його слід не допустити.

Заходи, які вживаються в такій ситуації, можуть бути:

а) індивідуальними (персоніфікованими), що адресовані конкретній особі;

б) загальними, що не мають чітко визначеного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних заходів можуть бути правила адміністративного нагляду. Вони являють собою систему обмежень і встановлюються стосовно конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі та схильних до протиправних вчинків. Прикладом загальних заходів можуть слугувати заходи контролю та безпеки, які застосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також пасажирів.

2. Якщо потрібно забезпечити необхідний правопорядок за надзвичайних (екстремальних) умов.

Надзвичайні умови, що зумовлюють необхідність застосування адміністративно-попереджувальних заходів, можуть бути різноманітними: пожежа, повінь, епідемія, аварія, землетрус, нещасний випадок тощо.

Найкраще ці заходи представлені в Законах України «Про правовий режим надзвичайного стану» [6], «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [14]. Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години та ін.

До найпоширеніших заходів адміністративного запобігання можна віднести:

1)перевірка документів;

За п. 2 ст. 11 ЗУ «Про міліцію»: працівники міліції мають право перевіряти у громадян документи, що засвідчують їх особу, при підозрі у вчиненні правопорушення, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію [5]. З подібною метою перевіряти документи мають право також посадові особи інших державних органів, що здійснюють контроль і нагляд за дотриманням відповідних загальнообов'язкових правил. Перевірка документів здійснюється з метою визначення: особистості конкретної особи; належності документа його пред'явнику; справжності пред'явленого документа; якісних характеристик виробів, товарів, послуг; обґрунтованості і законності застосовуваних дій.

2) огляд (обстеження);

Найчастіше огляд з урахуванням цільового призначення і способу правоохоронного впливу на суспільні відносини застосовується як захід адміністративного запобігання. Наприклад, митними органами здійснюється митний огляд і переогляд товарів і транспортних засобів, особистий огляд; органами внутрішніх справ та цивільної авіації — обов'язковий огляд ручної поклажі, багажу та особистий огляд пасажирів цивільних повітряних суден; органами прикордонної служби — огляд морських і річкових суден та документів, відомчими службами — огляд осіб, які працюють на об'єктах з особливим режимом і т.д.

Стосовно обстежень можна навести приклад права уповноважених посадових осіб обстежувати будь-які виробничі, складські, торгівельні та інші приміщення підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та житло громадян, якщо вони використовуються як юридична адреса суб'єкта підприємницької діяльності, а також для отримання доходів.

У всіх цих випадках головною метою застосування даного заходу є попередження та виявлення правопорушень, забезпечення громадської безпеки [15, c. 35].

3) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, працівники міліції здійснюють відповідно до п. 7 ст. 10 ЗУ «Про міліцію» [5], ЗУ «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [16]. Цей захід запобігання становить систему тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, які здійснюються органами внутрішніх справ. Він встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них.

До обмежень, яких піднаглядний повинен додержуватися, відносяться: заборона виходу з будинку, квартири у встановлений час, яка не може перевищувати 8 годин на добу; заборона перебування у чітко визначених місцях району (міста); заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); обов'язок з'являтися до міліції від одного до чотирьох разів на місяць для реєстрації [16, ст.10].

4) заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг;

З метою забезпечення громадського порядку та громадської безпеки співробітники міліції мають право обмежувати рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг. Причини цих обмежень можуть бути різні: ремонт доріг, прокладка комунікацій, пожежа, стихійне лихо, мітинги, демонстрації, масові заходи, змагання тощо [17, ст.11 п.21].

Також тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, пішоходів на окремих ділянках вулиць, автомобільних доріг дозволяється під час проїзду автомобільним транспортом Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, а також глав іноземних держав, парламентів і урядів, керівників міжнародних міжурядових організацій та іноземних делегацій, які перебувають в Україні з офіційним візитом [17, ст.26,26].

5) відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян;

Так, відповідно до п. 15 ст. 11 ЗУ «Про міліцію» працівники міліції мають право безперешкодно у будь-який час доби заходити на: а) територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, у тому числі митниці, й оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян у випадку переслідування злочинця чи припинення злочину, який загрожує життю мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; в) у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом, з метою перевірки. Відвідувати підприємства, установи, організації для виконання контрольних і профілактичних функцій можуть також посадові особи багатьох інших органів [5].

6) обмеження прав громадян, пов'язані зі станом їх здоров'я;

Основи законодавства України про охорону здоров'я встановлюють можливість застосування таких заходів органами і установами охорони здоров'я, зокрема, у вигляді примусового медичного огляду або примусової госпіталізації, а також у зв'язку з проведенням карантинних заходів (ст. 9); відсторонення осіб, які є носіями збудників інфекційних захворювань, небезпечних для населення, від роботи та іншої діяльності, яка може сприяти поширенню інфекційних хвороб; обов'язкових медичних оглядів, профілактичних щеплень, лікувальних та карантинних заходів (ст. 30); спеціальних заходів профілактики та лікування в примусовому порядку соціально небезпечних захворювань (туберкульоз, психічні, венеричні захворювання, СНІД, хронічний алкоголізм, наркоманія), а також карантинних захворювань (ст. 53) тощо[18].

7) тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділянки місцевості або об'єкти;

У ст. 12 ЗУ «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» передбачено, що свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено: у прикордонній смузі; на територіях військових об'єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на приватних земельних ділянках; на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності. Крім цього, свобода пересування обмежується щодо: осіб, до яких відповідно до процесуального законодавства застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі; осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом; осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця до прийняття відповідного рішення компетентним суб'єктом публічної адміністрації та ін. [19].

Так, відповідно до п. 20 ст. 11 ЗУ «Про міліцію» працівники міліції мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей у випадку втечі з-під варти і затримання злочинця, аварій на шляхах, при інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров'ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), а також під час проведення масових заходів і т. ін. Також таке право мають військовослужбовці внутрішніх військ [5].

Відповідно до ст. 16 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану» Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися наступні заходи: встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан. Крім того, відповідно до ст. 18 цього Закону додатково можуть здійснюватися такі заходи, як запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби) [6].

Реалізація таких примусових заходів адміністративного попередження мала місце в історії нашої держави. Відповідно до Указу Президента України «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» у зв'язку із захворюванням птиці високопатогенним грипом на території Совєтського, Нижньогірського та Джанкойського районів, що створювало загрозу життю і здоров'ю населення, оперативному штабу було доручено: вжити невідкладних заходів з ліквідації осередків високопатогенного грипу птиці, запобігання його поширенню, недопущення завдання шкоди здоров'ю населення [20].

8) використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам;

Такий захід здійснюється в особливих надзвичайних умовах і спрямований на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров'ю громадян. Безоплатне використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюють працівники міліції з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця події, для доставки в медичні установи осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставки їх до міліції [5, ст. 11 п. 26].

На завершення можна підкреслити, що розглянуте коло адміністративно-запобіжних заходів не є вичерпним. Це — найпоширеніші заходи, запобіжний характер яких сумнівів практично не викликає. Українське законодавство передбачає можливість застосування і багатьох інших заходів, які також можна вважати адміністративно-запобіжними.

Чіткий перелік адміністративно-запобіжних заходів ані в законодавчих актах, ані в спеціальній літературі до цього часу не визначено. У зв'язку з цим у нормативних актах досить часто зустрічається термінологічна плутанина, а в літературі необґрунтовано аналізуються як запобіжні деякі заходи припинення. Більше того, визнання певного заходу примусовим фактично здійснюється лише на доктринальному рівні. Такий стан речей не можна вважати задовільним, оскільки в кожному випадку застосуванням цих заходів реально обмежуються права і свободи громадян.

Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи виконують особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх особливе місце в системі останніх. Адміністративно-запобіжні заходи відіграють значну роль у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки, мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки та на недопущення скоєння нових правопорушень.