2.3. Административное управление и государственное управление

Государственное управление – воздействие государства на общество в целом. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы в обществе.

Государственное управление можно представить как целостное системное воздействие на общество через:

1. политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами;

2. органы исполнительной власти всех уровней. (4)

Организационная слитность политического и административно-государственного управления в практике реальной деятельности государства очевидна. Теория государственного управления охватывает две основные среды – политическое управление и административно-государственное управление (см. рис.№1)

государственное управление

политическое управление

административно-государственное управление

Функции политической государственной власти – стратегические: формирование государственной политики, разработка государственных программ.

Функции административно-государственной власти – оперативные: решение текущих управленческих задач, исполнение решений правительства. Они возложены на государственные учреждения, оказывающие услуги населению.

Государственное управление рассматривается в широком и узком понимании («Менеджмент» МАУПА под редакцией Щокина Г.В., Головатого Н.Ф.). В широком – охватывает три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную; в узком – распространяется только на исполнительную власть. При этом ни одна ветвь власти не может быть деятельной без управленческого процесса.

В сфере законодательной – суть управления состоит в том, чтобы обеспечить последовательное, целенаправленное законотворчество, содержательную работу аппарата законодательного органа, работу механизма контроля исполнительной власти.

Кроме того, законодательный орган влияет на:

- управление общественными процессами опосредствованно, путём участия вместе с главой государства в формировании органов исполнительной власти;

- создание законодательной базы для регулирования политических, социально-экономических, духовно-культурных отношений;

- определение правового статуса органов государственного управления;

- парламентский контроль за административно-исполнительными органами.

В сфере судебной власти суть управленческого механизма состоит в подборе кадров в судебных органах, организации судебного процесса, контроле за выполнением судебных решений и наказаний.

Создавая эффективный и надежный механизм защиты прав граждан, судебная власть заставляет этим органы исполнительной власти заботиться об общественных интересах через организацию функционирования цивилизованной управленческой системы.

На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности, как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». (5) При этом подчёркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов служб, исполнительных, законодательных и судебных органов. В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путём организации. Американский политолог М. Даймон в работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления – это новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ. В Западной науке широко развита идея, подчёркивающая политическую нейтральность государственной службы, что привело к развитию теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях.

Какое содержание включает в себя понятие «административное управление»? (приводится Н.И.Глазуновой "Государственной и муниципальное (административное) управление. М. Проспект, 2007, стр.41).

Это разновидность социального управления: оно осуществляется через людей с целью урегулирования, организации, упорядочения отношений людей.

1. Это сфера реализации исполнительной власти, её органов и должностных лиц, на всех уровнях государственно-территориального устройства, местного самоуправления.

2. Это особый вид общественной деятельности по управлению делами государства (гос. служба).

3. Это не стратегическое руководство, не стратегическое управление и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение госадминистративных функций государства, исполнение законов.

4. Это особый вид общественных отношений, связанный с осуществлением исполнительной власти.

5. Это процесс (администрирование), реализующий правоотношения, возникающие между гражданами (физ.лицами), организациями (юр.лицами) и государственными (региональными) органами власти.

Если государственное управление – это воздействие государства на общество в целом, система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата, то административно-государственное управление – это практическая реализация исполнительной власти, это составляющая государственного управления.

Субъектом исполнительной власти являются органы и лица, правомочные принимать публично значимые административные решения (постановления, распоряжения), устанавливающие нормативные предписания, правила.

Государственная администрация – это организационная структура, предназначенная для квалифицированного, эффективного исполнения государственной политики.

Она имеет достаточно строгую иерархию, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства». (6)

Административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Наиболее последовательно, эта точка зрения выражена американскими учёными Ф. Нигро, Л. Нигро в работе «Современное государственное администрирование». Они дают следующее определение административно-государственной деятельности: «государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах»:

1. связанные с тремя сферами власти – законодательной, исполнительной и судебной;

2. имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса;

3. значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе;

4. тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах. (7)

И.А. Василенко предлагает следующее определение:

Административно-государственное управление – это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за исполнение государственных решений спускается сверху вниз.

Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Исполнительная власть – это процесс управления, исполнения публичной (государственной, органов местного самоуправления) службы, функционирования госорганов и должностных лиц в пределах их полномочий.

Что касается административно-государственного управления, то согласно методологии, принятой И.А Василенко, объектом теории административно-государственного управления является административно-хозяйственная деятельность, которую можно определить как процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации.

Административно-государственное управление имеет аналог – термин в англо-американском лексиконе - public administration. Слово «public» означает буквально «общественный», публичный и является антонимом слову «частный», приватный (private). Таким образом, слова «государственный», «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору.

Предмет административно-государственного управления – государственный сектор экономики и подструктуры (аэропорт, транспорт, дороги государственного значения и т.д.), вся среда социальных услуг, службы дорожно-коммунального хозяйства, государственные учреждения образования, здравоохранения, пожарные части, милиция и др., чья деятельность финансируется из сферы госбюджета различных уровней. Поэтому термин «государственное администрирование», как процесс государственно-управляющего воздействия, как деятельность госадминистрации, отличается от термина «деловое администрирование» (business administration).