Глава 1. Исторические аспекты прокурорской деятельности в России

Для полного и всестороннего исследования проблем деятельности органов прокуратуры необходимо проследить путь исторического развития их Российской Федерации, в первую очередь возникновение и преобразование ее правозащитных функций.

Слово прокурор происходит от латинского "procurare" – заботиться.

Прокуратура как орган надзора за исполнением законов создана во Франции ордонансом от 25 марта 1302 г. короля Филиппа IV. Прокуратура возникла из потребностей и интересов королевской власти и всецело зависела от нее, а прокуроры назывались "людьми короля". Генерал-прокурор являлся в точном и полном смысле глазами короля, через посредство которых король мог следить за правильностью хода всего государственного механизма. Таким образом, прокуратура защищала права государства в лице монарха.

В допетровской России не существовало прокуратуры в нынешнем ее понимании. До начала XVIII в. функции надзора в России по Судебнику 1497 г. выполняли Боярская дума, опричнина (при царе Иване Грозном), однако их роль была практически сведена к нулю. Функцию надзора выполняли и многочисленные приказы - Челобитный, Приказ тайных государевых дел, Приказ "что на сильных челом бьют", Счетный приказ.

Указом Петра I от 2 марта 1711 г. "Об обязанностях Сената" была введена должность фискалов, которым было предписано "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего".

В обязанности войсковых фискалов, согласно Воинскому уставу, входил надзор за злоупотреблениями по службе и возбуждением обвинения в нижнем и верхнем военных судах. В связи с тем что тайный надзор не принес ожидаемых результат

Указом Петра I от 12 января 1722 г. с реорганизацией Сената учреждена система прокуратуры, были установлены должности генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, прокуроров в коллегиях, с общей подчиненностью генерал-прокурору. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широких контрольных функциях, осуществляемых в интересах монарха, и обозначалась термином "инстиговать".

Создавая прокуратуру, Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. При возложении на генерал-прокурора надзора за соблюдением интересов государства и исполнением законов Петр говорил и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных законом.

24 февраля 1727 г. были упразднены надворные суды, а вместе с ними и должности состоявших при них прокуроров, а в последующем были ликвидированы прокурорские должности в большинстве коллегий, т.е. прокуратура как ведомство практически прекратила свое существование. Однако 2 октября 1730 г. должности генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах были восстановлены. Таким образом, прокуратура выполняла те же функции, что и создаваемая Петром I.

Судебная реформа 1864 г. закрепила основополагающие принципы деятельности прокуратуры. При этом прокуратура лишалась полномочий по общему надзору за соблюдением законности. Статьей 135 Учреждения судебных установлений 1864 г. было закреплено: "Предметы занятий лиц, коим вверен прокурорский надзор, ограничить делами судебного ведомства". Таким образом, Судебная реформа 1864 г. окончательно закрепила свертывание деятельности прокуратуры и как органа надзора, и как органа управления.

Однако, участие прокурора в рассмотрении в судах уголовных дел являлось главной, но не единственной функцией прокуратуры. Помимо ее прокуратура осуществляла, правда в очень ограниченных формах, общий (административный) надзор, который под влиянием общественного мнения правительство вынуждено было возродить, однако ни о каком реальном вмешательстве в административные дела не могло быть и речи.

В сложной обстановке перехода от Гражданской войны к мирному строительству и осуществления новой экономической политики возникла объективная необходимость создания самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов. Теоретические основы организации прокурорского надзора и назначение революционной законности в Советской России были сформулированы выдающимся В.И. Лениным в работе "О "двойном" подчинении и законности".

Ленинские идеи о прокуратуре нашли свое воплощение в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. Этим актом на прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих законов постановлений (ч. 2 ст. 1). Таким образом, основной задачей ставилось уголовное преследование виновных, а затем отмена незаконных актов, в том числе нарушающих права трудящихся.

В последующие годы шел процесс становления прокурорского надзора уже в рамках СССР, и одной из важных вех на пути этого процесса стало создание прокуратуры Верховного Суда СССР. В соответствии с Положением о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г. учреждалась прокуратура Верховного Суда, определялись ее функции, правомочия, структура и штаты. В этом акте из возложенных на прокурора Верховного Суда СССР направлений деятельности был предусмотрен общий надзор.

Впервые непосредственно о защите прав граждан средствами прокурорского надзора было сказано в циркуляре НКЮ от 4 февраля 1924 г.

В Положении о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденном 24 июля 1929 г., Постановлением ЦИК и СНК СССР закреплялись права и обязанности прокурора Верховного Суда Союза ССР в области общего надзора, однако они носили в основном управленческий характер по отношению к прокурорам союзных республик.

17 декабря 1933 года выходит Положение о Прокуратуре СССР, согласно которого военная прокуратура является одним из её структурных подразделений.

Окончательно процесс централизации и образования единой прокурорской системы в СССР был завершен с принятием 5 декабря 1936 г. Конституции СССР. Статьей 113 Конституции СССР 1936 г. установлено, что "высший надзор за точным исполнением законов всеми Народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР, возлагается на прокурора СССР".

24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, явившееся первой попыткой кодификации норм, устанавливающих не только порядок образования и структуру органов прокуратуры, но и основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деятельности, а также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений.

В соответствии со ст. 164 главы 21 Конституции СССР 1977 г. высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагался на генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров.

Принятый в соответствии с Конституцией СССР Закон о прокуратуре СССР впервые в качестве одной из задач выделил охрану от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами.

Серьезной вехой демократических преобразований в России стало принятие Конституции в 1993 г. Впервые в истории нашего государства права и свободы человека объявлены высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита вменены в обязанность государства (ст. 2 Конституции России). Это концептуальное конституционное положение явилось основой и ключевым принципом последующего формирования обновленного законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Впервые направление "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина" выделено отдельной главой (глава 2 раздела 3) в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. Это свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного потенциала данного вида деятельности прокуратуры и в том числе военной прокуратуры.

Таким образом, сейчас мы как раз таки находимся именно на этом этапе развития законодательной базы, касаемой прокурорской деятельности. Как видно из анализа нормативных актов разных исторических вех, функции прокуратуры претерпели значительные преобразования. В какие то периоды они были широки, в какие то сводились практически к нулю. Нельзя говорить, что сейчас регулирование деятельности прокурора достигло совершенства. В ходе нашего исследования еще предстоит выявить проблемы осуществления этой деятельности и определить основные пути решения этих проблем.