Государственные и муниципальные заимствования в зарубежных странах
В различных государствах существенно различаются условия привлечения заимствований субнациональными и муниципальными властями, структура их долговых обязательств и степень контроля за проводимой на местах долговой и бюджетной политики со стороны вышестоящих органов власти.
Германия
Финансовая система Германии основывается на так называемом принципе солидарности, который реализуется по средствам механизмов финансового выравнивания между землями и субсидирования земель со стороны центрального правительства в целях улучшения их финансового положения. Федерация несет ответственность по обязательствам земель. В свою очередь финансовая ответственность каждой из земель по долговым обязательствам входящим в нее муниципалитетов определяется конституцией каждой конкретной земли и законом о бюджетном обеспечении.
Предоставление банкам кредита муниципальному образованию должно сопровождаться выдачей разрешения со стороны правительства земли на территории которой он расположен.
При возникновении трудностей с исполнением своих долговых обязательств за счет поступающих доходов муниципалитет осуществляет продажу муниципальной собственности либо корректирует бюджет сокращая расходную часть и увеличивая доходную. В отдельных случаях возможно также оказание финансовой и консультационной помощи со стороны правительства земли.
В германии заимствование местных властей должны быть использованы только для капитальных расходов или рефинансирования долга. Но земли имеют право привлекать заемные средства для финансирования как капитальных так и текущих расходов.
США
США традиционно считаются страной с децентрализованной моделью бюджетного федерализма, поэтому власти штатов самостоятельны в установлении собственных налогов и определении направлений расходования средств. Ограничения на объемы субнациональных заимствований федеральным правительством не устанавливаются, однако в некоторых случаях органы власти штатов самостоятельно устанавливают ограничения на размер бюджетного дефицита и долговых обязательств. Штаты имеют самые разнообразные механизмы ограничения дефицита и размера долга. Пример – в % к ВВП и доходам, объемом имущества на территории штата (государственная казна СРФ). Штаты считаются суверенными образованиями и не могут быть признаны банкротами.
Закон о банкротстве муниципальных органов принятый в 1937 году занимает важное место в регулировании долговой политики территориальных образований США. В отличии от частных корпораций муниципальное образование не может полностью прекратить деятельность и ликвидировать все имущество, чтобы удовлетворить требования кредиторов. Основная задача закона о банкротстве заключается в обеспечении защиты не платежеспособных муниципалитетов, предоставлении им возможности реструктуризировать долги и продолжать оказывать населению необходимые коммунальные и социальные услуги. Т.е. процедура банкротства направлена на стабилизацию финансового состояния муниципалитета.
В качестве возможных мер стабилизации могут выступить:
Повышение налогов
Сокращение расходов (возможности штатов и муниципалитетов ограничены федеральными правилами по расходам на здравоохранение и на охрану правопорядка)
Коррекция условных обязательств (изменение на уровне штатов и муниципалитетов пенсионных правил для работников бюджетной сферы, а именно: включение работников в федеральные страховые программы, повышение пенсионного возраста)
На практике использование федеральной процедуры банкротства при незначительных финансовых трудностях не выгодно муниципалитетам так как негативно влияют на их имидж и отрицательно сказываются на кредитном рейтинге.
Великобритания
В стране одной из основных целей политики центрального правительства в отношении территориальных органов власти является ограничение их потребности в привлечении заемных средств. В проектах местных бюджетов текущие расходы обязательно должны быть полностью покрыты текущими доходами. Годовой объем заимствований, за счет которых частично финансируются капитальные вложения, лимитируются для каждого муниципалитета и в установленных пределах местные органы власти могут привлекать средства из любых источников. Однако фактически около 80% совокупного объема их заимствований осуществляется через специальный государственный орган – Кредитный департамент (комитет по займам для общественных работ) имеющий законодательный статус кредитора последней инстанции. (средства ссужаемые муниципалитетам он занимает у национального фонда займов).
Национальный фонд займов – является составной частью бюджета центрального правительства Англии. В его доходной части учитываются проценты поступающие от государственных корпораций и местных органов власти за предоставленные им казначейством долгосрочные кредиты, а также прибыль эмиссионного департамента банка Англии. А в расходной части отражаются проценты по государственному долгу и управлению им и долгосрочные кредиты на капитальные вложения государственным корпорациям и местным органам власти.
Ставка процента по данным кредитам не может меняться в течении всего срока на который они предоставлены, а заемщик (местный орган) не имеет права погасить этот заем досрочно. На это необходимо разрешение комитета по займом для общественных работ с оговоркой о выплате особой премии. Займы выдаются в пределах установленной казначейством для определенной территории квоты с учетом объема местных капиталовложений.
Погашение кредитов осуществляется либо равными полугодовыми платежами, включая капитальную сумму долга и проценты, либо по окончании срока возвращается вся сумма долга, а в течении всего срока 2 раза в год уплачиваются только проценты.
Отличительной особенностью займовой деятельности местных органов власти от займовых операций центрального правительства Великобритании является то, что основная часть займов последнего связанная с расходами, которые можно назвать непроизводительными, а полученные денежные суммы используются как платежное средство.
В противоположность им займы местных органов в большей части предназначены для финансирования инвестиций в организации экономической и социальной инфраструктуры, а сами эти органы выступают на денежном рынке как предприниматели, мобилизующие финансовые ресурсы для хозяйственных целей.
В связи с тем, что долги местных администраций (Графств, округов) фактически приравниваются к государственному долгу Великобритании, доступ на местные облигационные рынки не возможен без регистрации в центральном банке Англии.
Франция
Во Франции местным органам власти предоставлена большая независимость в вопросах исполнения бюджетов. Они вправе осуществлять заимствования без получения одобрения со стороны центрального правительства при условии соблюдения ряда требований:
Привлечение займов только для финансирования инвестиций
Недопущения выплаты предыдущего долга и финансировании текущих расходов за счет заимствований
Планирование расходов по выплате основной суммы долга и его обслуживанию. В бюджете, при обеспечении сбалансированности бюджета
Непредставление кредитов третий стороне. (Допускается предоставление гарантий по займам под государственные проекты)
Во Франции на местном уровне заимствовании я осуществляются для финансирования исключительно капитальных расходов или добровольного рефинансирования существующего долга (в той его части, по которой еще не наступил срок погашения) на более выгодных условиях.
Во Франции законодательных ограничений на объем долга не существует, однако законодательством установлены ограничения на размер бюджетного дефицита, что косвенным образом ограничивает объем привлечения заемных средств.
Общий дефицит не должен превышать 5% текущих доходов (включая профицит предыдущего года). Если это ограничение не соблюдается, то Префект переводит управление финансами территории под патронаж счетной палаты, которая разрабатывает для нее трехлетний план корректирующих мероприятий.
Законодательство Франции в области банкротства не распространяется на государственные и муниципальные структуры. Местные органы власти обязаны выполнять все свои обязательства включая обязательства по эмитированным ценным бумагам и гарантийные обязательства, но не в случае не выполнения муниципалитетами своих финансовых обязательств принадлежащие им активы не могут передаваться кредиторам. Центральное правительство Франции не гарантирует обязательства нижестоящих органов власти, а помощь муниципальным органам выражается в предоставлении необходимого объема бюджетных кредитов.
Таким образом в целом европейские субнациональные образования относительно независимы от центрального правительства, но одновременно вынуждены подчиняться достаточно строгим законодательным ограничениям.
Из возможных способов регулирования региональных и местных заимствований, и механизмов влияния на долговую политику территориальных органов власти выделим наиболее значимые:
Установление ограничений на объем бюджетного дефицита, верхний возможный уровень долга, объем заимствований и на объем расходов по обслуживанию долговых обязательств. В России предел расходов на обслуживание государственного долга СРФ или муниципального долга устанавливается в процентах к расходной части бюджетов – 15% объема расходов соответствующего бюджета без учета расходов, осуществляемого за счет субвенций передаваемых из бюджетов бюджетной системы РФ.
Установление данного предела в % от расходов, а не от доходов (как в Европе) не позволяет реально оценить долговую нагрузку на экономику региона или муниципального образования и способность ППО управлять долгом за счет собственных налоговых и неналоговых доходов, строя грамотную долговую политику на основе выработки экономически обоснованного соотношения между потребностями территории в дополнительных финансовых ресурсах и затратами на их привлечение.
Установление правил использования заемных средств, а именно во многих странах заемные средства могут использоваться только для финансирования инвестиций и рефинансирования долга на выгодных условиях. Использование заемных средств для текущих расходов возможно только в целях управления ликвидностью в краткосрочном периоде (когда происходит временный кассовый разрыв)
Определение оптимального набора долговых инструментов.
1 РФ может осуществлять заимствования на основе межправительственных соглашений и договоров с международными финансовыми организациями