2. Виды правоохранительной деятельности

Существует много классификаций правоохранительной деятельности, в основу которых могут быть положены такие критерии, как содержание деятельности (виды правоохранительной деятельности), субъекты (органы, осуществляющие тот или иной вид правоохранительной деятельности) и т.д. Единого установленного подхода здесь не существует, классифицировать правоохранительную деятельность можно в зависимости от ситуации, главное – правильно сформулировать критерий классификации. И если исходить из такого критерия, как содержание правоохранительной деятельности, то можно назвать следующие ее виды:

1. судопроизводство – особы вид правоохранительной деятельности, осуществляемый судами, который будет подробно рассмотрен в рамках следующей темы;

2. прокурорский надзор – вид правоохранительной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры в целях обеспечения неукоснительного и единообразного исполнения законов РФ на всей территории России. Этот вид деятельности также будет рассматривать в ходе изучения отдельной темы;

3. полицейский контроль (административный надзор). Полицейский контроль – это специально организованное наблюдение уполномоченных органов исполнительной власти за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения¹. Этот вид деятельности осуществляется с целью предупреждения различных противоправных действий в общественных местах (начиная с актов мелкого хулиганства и заканчивая актами терроризма), а также - тяжких последствий проявлений стихийных сил природы. Особенность полицейского контроля в том, что он, фактически, осуществляется круглосуточно, постоянно - как, например, контроль соблюдения правил дорожного движения.

Полицейский контроль обладает следующими характерными чертами:

1. это специфический вид контрольной деятельности. По общему правилу контролирующий орган включён в систему органов, осуществляющих контролируемую деятельность (начальник следственного отдела по отношению к работе следователей, например). В случае же полицейского контроля соответствующие должностные лица (органы) наблюдают за контролируемым процессом «со стороны» (например, инспектора ГИБДД наблюдают за участниками дорожного движения). Право вмешаться в контролируемый процесс у соответствующего должностного лица возникает только тогда, когда происходит нарушение правовых норм или возникает угроза общественному порядку и безопасности.

2. Он осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти. Для этих органов характерно, во-первых, непосредственно право осуществлять контроль; во-вторых, право применять административное принуждение к нарушителям общественного порядка и общественной безопасности; в-третьих, право давать обязательные для исполнения предписания иным государственным и негосударственным органам и структурам. (Например, СЭС вправе требовать обязательной вакцинации, прекращения деятельности предприятий общественного питания и т.д.).

Основным органом полицейского контроля являются органы внутренних дел, в первую очередь – патрульно-постовая служба. Однако существуют и иные органы исполнительной власти, в чьи функции он входит. К ним относятся: ФСБ, государственная противопожарная служба МЧС России, санитарно-эпидемиологическая служба, Федеральная миграционная служба и т.д..

К нормативным правовым актам, регламентирующим полицейский контроль, относятся:

1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

2. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

4. предварительное расследование. В литературе, равно как и в практической деятельности, термин «предварительное расследование преступлений» обычно понимается и используется в двух значениях:

- как одна из стадий уголовного процесса (судопроизводства). В этом смысле предварительное расследование изучается в курсе «Уголовный процесс».

- как деятельность компетентных государственных правоохранительных органов по быстрому и полному раскрытию совершенного преступления, изобличению виновных в его совершении, принятию мер по обеспечению возмещения причиненного преступлением ущерба, по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Необходимо отметить, что как вид деятельности предварительное расследование – достаточно «формализованный» процесс. Существует нормативный правовой акт – Уголовно-процессуальный кодекс РФ, который подробно регламентирует порядок осуществления предварительного расследования и определяет органы, которые должны его осуществлять – поскольку таким правом наделены многие правоохранительные органы.

Первый признак, на основании которого определяться орган, осуществляющий предварительное расследование по конкретному преступлению – территориальная компетенция.

По общему правилу предварительное расследование осуществляется по месту совершения преступления. Однако, бывают ситуации, когда расследование может происходить и в других местах. Так, если преступление было начато в одном месте, а завершено в другом, то расследование происходит по месту окончания преступления. Если же преступления совершены в разных местах, то по решению прокурора расследование осуществляется в месте совершения большинства преступлений или наиболее тяжкого из них. В случаях, если того требует необходимость обеспечение полноты и объективности расследования, соблюдения процессуальных сроков, то расследование может проводится по месту нахождения обвиняемого или большинства свидетелей (ст. 152 УПК РФ). В случая необходимости проведения розыскных действий в другом месте следователь ли дознаватель вправе провести их лично либо поручить производство этих действий соответственно следователю или органу дознания. Такое поручение должно быть выполнено в течение 10 суток.

Одновременно с территориальной компетенций определяется и предметная компетенция, которая складывается из двух элементов: подследственности и формы предварительного расследования.

Подследственность – это правила (критерии), на основании которых расследование преступлений относится к компетенции конкретного правоохранительного органа. Подследственность устанавливается ст. 151 УПК РФ.

Различают четыре вида подследственности: предметную, персональную, по связи дел и альтернативную.

При предметной подследственности учитывается статья (иногда часть статьи) УК РФ. Эти статьи (части статей) перечислены в ч. 2 ст. 150 УПК РФ относительно к каждому из органов предварительного расследования. Самая большая по количеству статей УК РФ предметная подследственность у следователей СК РФ. Немногим меньше дел расследуют следователи ОВД.

Альтернативная подследственность имеет место, когда дело об одном и том же преступлении одновременно подследственно двум или нескольким органам предварительного следствия. Вопрос о подследственности в таких случаях решает соответствующий прокурор (ч. 8 ст. 151 УПК РФ). Равным образом прокурором определяется подследственность при соединении в одно производство дел по обвинению одного или нескольких лиц в совершении преступлений, подследственных разным органам предварительного следствия (ч. 7 ст. 151 УПК РФ).

Персональная подследственность означает, что дела некоторых категорий лиц, независимо от вида совершенных преступлений, расследуются только следователями СК РФ. Так, указанные следователи расследуют все дела о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями и должностными лицами ОВД, таможенных органов, а также по уголовным делам о преступлениях, совершенных в отношении данных лиц в связи с их служебной деятельностью (Глава 52 УПК РФ).

Подследственность по связи дел предусмотрена ч.6 ст. 151 УПК РФ. Суть её может быть объяснена следующим образом. Существуют преступления, которые не могут совершаться «сами по себе», и которые всегда предполагают наличие какого-либо иного, «основного» преступленного деяния. Например, деяние, предусмотренное ст. 150 УК РФ «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления», предполагает наличие еще одного преступления, того самого, в совершение которого вовлекли несовершеннолетнего. Чтобы совершить преступление, предусмотренное ст. 316 УК РФ «Укрывательство преступлений», необходимо, чтобы наличествовало преступление, которое необходимо укрывать. Аналогичная ситуация складывается с деяниями, предусмотренными: ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями); ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий); ст. 306 УК РФ (заведомо ложный донос); ст. 307 УК РФ (заведомо ложные показания, заключение эксперта или неправильный перевод); ст. 309 УК РФ (подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу); ч. 2 ст. 311 УК РФ (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса, повлекшее тяжкие последствия); ст. 320 УК РФ (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа и некоторыми другими. В этом случае предварительное следствие проводится тем органом, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено уголовное дело.

Предварительное расследование осуществляется в двух формах: следствие и дознание. Разница между следствием и дознанием заключается в сложности и степени общественной опасности совершенного преступления. Часто бывает так, что по ч. 1 статьи УК расследование осуществляют дознаватели в форме дознания, а по ч. 2 – следователи в форме следствия (например, ст. 188 УК РФ).

Кроме того, существует такая специфическая форма предварительного расследования, как неотложные следственные действия – то есть действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования². Эти действия могут осуществлять не только следователи или дознаватели, но и работники оперативных подразделений, а также лица, которые не имеют никакого отношения к правоохранительным органам. Так, в случае совершения преступления на борту судна дальнего плавания, неотложные следственные действия будет совершать капитан дальнего плавания; в экспедиции эти функции будет выполнять руководитель экспедиции или зимовки и т.д.;

5. оперативно-розыскная деятельность - особый вид правоохранительной деятельности, направленный на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений. ОРД представляет собой систему разведывательно-поисковых мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами с целью добывания соответствующей информации с использованием как гласных, так и негласных способов, и посредством оперативно-розыскных мероприятий.

К задачам оперативно-розыскной деятельности относится³:

• выявление, предупреждение и пресечение преступлений;

• розыск лиц, скрывающихся от правосудия или пропавших без вести;

• сбор полицейской информации, в том числе о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

6. административно-юрисдицкционная деятельность – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных должностных лиц, состоящая в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, а также – в применении мер административно-процессуального обеспечения в установленных законом формах и порядке.

Что касается содержания административно-юсридикционной деятельности, то она включается три основных этапа:

1. возбуждение дел об административных правонарушениях;

2. рассмотрение дел об административных правонарушениях;

3. исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

На первом этапе уполномоченный орган исполнительной власти проводит расследование дела, предъявляет обвинение в совершении правонарушения конкретному лицу и передает дело органу, который наделен правом рассматривать дело и выносить по нему решение.

Рассмотрение дела об административном правонарушении – следующий этап админисративно-юрисдикционной деятельности. На этом этапе уполномоченный орган обязан, во-первых, определить, имело ли место административное правонарушение и, в случае соответствующего решения, определяет, какое именно наказание будет наложено на правонарушителя. Решение оформляется постановлением по делу об административном правонарушении. В некоторых случаях все три этапа осуществляет один и тот же орган, в других – один орган возбуждает дело, другой – рассматривает его. В этом случае в качестве органа, рассматривающего дело и определяющего наказание, выступает суд.

Исполнение постановления по делам об административных правонарушениях предполагает применение административного наказания, самым распространенным из которых является административный штраф⁴. После вынесения соответствующего решения постановление передается органу, который приводит постановление в фактическое исполнение: применяет административный арест, истребует штраф и т.д.

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок осуществления административно-юрисдикционной деятельности, является КоАП РФ.

7. разрешительная (лицензионно-разрешительная) деятельность - это деятельность уполномоченных на то государственных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам разрешения (дозволения) на реализацию некоторых права и осуществление определенных действий в условиях общего запрета на данное действие для других лиц.

Всего в Российской Федерации существует 4 вида разрешений, которые могут выдаваться уполномоченными на то органами.

Во-первых, это полицейское разрешение, которое сводится именно к разрешению совершать действие, которое по общим основаниям, запрещено. Например, разрешение на въезд в пограничную, зону, на въезд и проживание на закрытой территории, на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну и т.д. представляют собой классические полицейские разрешения.

Во-вторых, это лицензия. Лицензия – разрешение заниматься определенными видами деятельности, преимущественно хозяйственными и имеющими потенциально опасный для общества характер. Так, Закон о лицензировании отдельных видов деятельности⁵ предполагает получение лицензий на разработку, производство и распространение шифровальных средств; выполнение услуг по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и взрывчатых веществ; разработку, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизацию гражданского и служебного оружия; торговлю гражданским и служебным оружием и т.д..

Среди органов исполнительной власти, наделенных правом выдачи лицензий, первое место занимают органы внутренних дел. Они выдают лицензии на осуществление деятельности, связанной:

1. с производством и оборотом предметов, представляющих потенциальную опасность для общества (огнестрельное оружие и боеприпасы к нему, специальные средства самообороны, средства цветного копирования);

2. с производством и оборотом веществ, неумелое и неосторожное обращение с которыми может создать угрозу личной и общественной безопасности (взрывчатые вещества, сильнодействующие ядовитые вещества радиоизотопы, охотничий порох);

3. с функционирование предприятий, которые в силу их специфики требуют особого к ним отношения (хранилища и склады для указанных выше веществ и предметов; тиры, стрельбища и охотничье-спортивные стенды; частные детективные и охранные предприятия и т.д.)

В-третьих, это государственная регистрация – то есть признание уполномоченным органом права физического или юридического лица на определенное социальное благо и подтверждение разрешения пользоваться этим правом. Это – один из наиболее распространенных методов разрешительной деятельности. Например, органы внутренних дел регистрируют граждан по месту жительства, иностранцев и лиц без гражданства, автомототранспортные средства и т.д.; органы юстиции регистрируют право на недвижимое имущество, регистрируют политические партии и общественные объединения и т.д.

В-четвертых, это паспортизация – то есть деятельность, направленная на упорядочение передвижения российских граждан, граждан иностранных государств и других лиц на территории РФ, на охрану права на свободу передвижения в пределах России, на выезд из страны и выезд из нее. Паспортизация предполагает введение системы специальных документов, которые удостоверяют личность владельца и в обязательном порядке выдаются административными органами гражданам России и иностранным гражданам. К указанным документам относятся:

1. внутренний паспорт гражданина РФ;

2. удостоверения личности офицера;

3. военный билет;

4. вид на жительство – для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в РФ на длительный срок;

5. справка об освобождении из мест лишения свободы – для лиц, освободившихся из таких мест.

8. деятельность по принудительному исполнению судебных решений и решений иных компетентных органов по юридическим делам. Этот вид деятельности охватывает, во-первых, деятельность органов исполнения уголовных наказаний, как связанных, так и не связанных с лишением свободы. Во-вторых – исполнительное производство, то есть деятельность судебных приставов-исполнителей по принудительному взысканию задолженностей с физических и юридических лиц;

9. деятельность по оказанию юридических услуг гражданам и юридическим лицам – то есть такой вид правоохранительной деятельности, как оказание юридической помощи в незапрещенных законом формах;

10. экспертно-криминалистическая деятельность – проведение исследований и дача заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла, и которые поставлены перед экспертом судом, судьёй, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем, в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу⁶.

11. частная детективная и охранная деятельность, которая представляет собой оказание на возмездной договорной основе оказание предусмотренных законом услуг физическим и юридическим лицам гражданами и организациями, имеющими соответствующую лицензию органов внутренних дел.