2.6.2. Система місцевого самоврядування в Україні

Система самоврядування включає первинний рівень само­врядування — село, селище, місто і вторинний — район, об­ласть. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом утво­рюють громади.

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве само­врядування здійснюється територіальною громадою в поряд­ку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через орга­ни місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-орга­нізаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самовряду­вання відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; вико­навчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рі­шенням територіальної громади міста або міської ради; ра­йонні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самооргані­зації населення.

Суб'єктом і основним носієм функцій у системі місце­вого самоврядування і повноважень є територіальна грома­да. Територіальна громада — це спільнота мешканців, жи­телів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об'єднана загаль­ними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватись в одну територіальну громаду, і навпаки, жителі, які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.

Територіальні громади чинним законодавством наділе­но функціями і повноваженнями в різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є в комунальній влас­ності, і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затвер­джують відповідно до закону місцеві податки і збори; за­тверджують бюджети відповідних адміністративно-територі­альних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх резуль­татів; утворюють, організують та ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені зако­ном до їх компетенції.

Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Форма­ми прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи і громадські слухання. Представницькими орга­нами місцевого самоврядування в територіальних громадах є сільські, селищні й міські ради, які складаються із депу­татів, обраних жителями сіл, селищ, міст. Ради наділено функ­ціями і повноваженнями, які є основою для їх практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень, мають визначену виключну компетенцію у визначених орга­нізаційних, контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні й міські ради в межах своїх повноважень прийма­ють рішення, які є обов'язковими на підвідомчій території⁷⁴.

Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо-розпорядчого харак­теру створюються виконавчі органи рад. Це — виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи. Ви­конавчі органи рад наділено власними та делегованими пов­новаженнями. Власні (самоврядні) повноваження стосують­ся сфер соціально-економічного і культурного розвитку, пла­нування та обліку, фінансів, цін тощо і полягають у встанов­ленні порядку діяльності суб'єктів правовідносин, підготовці проектів документів на розгляд відповідної ради і т. ін. Де­легованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних і міських рад є ті, які належать до сфери виконав­чої влади і передаються виключно цим органам для реалі­зації її виконавчо-розпорядчих функцій.

Головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Він очолює відповідну раду та її виконавчий орган. У своїй діяльності сільські, селищні та міські голови підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами, а з питань здійснення виконав­чими органами рад повноважень органів виконавчої влади — підконтрольні відповідним місцевим адміністраціям.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інте­реси місцевого самоврядування перед районними та облас­ними державними адміністраціями. Районні й обласні ради наділено власними і делегованими їм територіальними гро­мадами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних пов­новажень належать: затвердження програм соціально-еко­номічного та культурного розвитку, контроль за їх виконан­ням; ухвалення районних та обласних бюджетів, що форму­ються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для вико­нання спільних проектів, вирішення інших питань, віднесе­них до їх компетенції. Делеговані повноваження здійсню­ються за взаємною згодою (шляхом укладання договорів, прийняття рішень) органів самоврядування первинного і вторинного рівнів. Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів. їх діяльність забезпечується виконав­чим апаратом рад, який очолюють голови цих рад. Голів обирають районні та обласні ради.

Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квар­тальні та ін.), які утворюються з ініціативи жителів сіл, се­лищ і міст з дозволу відповідних рад. Вони діють у межах Конституції і законів України, статутів територіальних гро­мад, регламентів відповідних рад і забезпечують реалізацію актів місцевих референдумів, підтримання зусиль органів місцевого самоврядування, здійснення громадських ініціатив.

Органи місцевого самоврядування для більш ефективно­го здійснення своїх повноважень, захисту інтересів територі­альних громад можуть об'єднуватись в об'єднання, асоціації або входити до відповідних міжнародних асоціацій.

Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-те­риторіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі чинних положень Конституції України адміністра­тивно-територіальних одиниць для забезпечення формуван­ня реального суб'єкта місцевого самоврядування — такої територіальної громади (комунального об'єднання територі­альних громад), яка мала б необхідні фінансові та матері­альні можливості для надання населенню повноцінних дер­жавних громадських послуг.

Розділ 2.7

РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

2.7.1. Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні

Динамічність об'єктів управління зумовлює необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуні­стичних країн це актуалізується трансформа­ційними процесами, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Ра­зом з тим, побудова демократичного громадян­ського суспільства, необхідність розширення спів­праці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розши­ренні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади і суб'єк­тами господарювання.

Реформування організаційних структур дер­жавного управління здійснюється у процесі реа­лізації адміністративної реформи в Україні.

Адміністративна реформа в Україні перш за все має забезпечити проведення економічних та со-

ціальних змін, поновити та посилити престиж держави в суспільстві. Вона має спиратися на систему соціально орієнто­ваних ринкових перетворень в економіці Україні, що покли­кані забезпечити:

• здатність економічного механізму задовольняти на ви­значеному рівні потреби населення і держави;

• конкурентоспроможність національної економіки у світовій системі господарювання;

• подолання дестабілізуючої дії чинників, що створюють загрозу національній безпеці країни;

• незалежність економічної системи від зовнішніх ре­сурсів;

• розвиток економічної системи, здатної забезпечити су­часний добробут населення країни.

Держава має забезпечити ефективну роботу всіх без ви­нятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через запро­вадження механізмів, що забезпечать зацікавленість всіх ви­конавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.

Державна політика щодо удосконалення адміністративної системи та розвитку державної служби має зумовлюватися стабільною політикою економічного та соціального розвитку країни, мати стратегічний, тобто розрахований на довгий пе­ріод часу, і науково обґрунтований характер, забезпечуватися соціальною (тобто більшості населення) та політичною (тобто більшості суб'єктів політичної системи) підтримкою. Довго­строкова прогностична складова економічної та соціальної політики має виступати передумовою розробки пропозицій щодо вдосконалення державної служби. В іншому випадку державна служба буде неспроможною забезпечувати фахову підготовку та підбір фахівців, здатних підтримати та запрова­дити нові програми соціально-економічного реформування.

Отже, адміністративну реформу можна визначити як не­перервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально- економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспіль­ної системи напрямам розвитку світової цивілізації.

Адміністративна реформа має на меті проведення дина­мічних змін у системі органів державної влади, її структурі та структурі самих органів, впровадження цілеорієнтованих програмних методів управління, оптимізації сукупності та структури владних повноважень, виведення з повноважень органів державної влади функцій, що можуть бути делеговані недержавним інституціям зі збереженням опосередковано­го регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів та достатнього контролю.

Відповідно, адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної та контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.

Для державного управління, як уже вказувалося, систем­не представлення його компонентів, елементів і їх взаємо­зв'язків має принципове теоретичне і методологічне значен­ня. Слід виділити три логічні схеми, через які розкривають­ся різні аспекти системи державного управління.

Перш за все мається на увазі взаємозв'язок державного управління (держави) із суспільною системою (об'єктами управління). Суб'єкт державного управління може ефективно функціонувати тільки за наявності зворотного зв'язку з об'єк­тами управління, утворюючи з ними дієву систему держав­ного управління.

Призначенням останньої є обов'язкове охоплення:

а) організації і функціонування суб'єкта управління — правляючої системи;

б) структури взаємозв'язків управляючої системи з су­спільною системою — об'єктами, управління;

в) компонентів суспільної системи або їх окремих проявів, які створюють у взаємозв'язку структуру системи і безпосеред­ньо сприймають і реагують на державно-управлінські впливи.

Формування результативних і ефективних управляючих впливів здійснюється за участю об'єктів управління чи ре­гулювання.

Концепцією адміністративної реформи в Україні перед­бачено основні положення щодо реформування Кабінету

Міністрів України, центральних і місцевих органів виконав­чої влади.

Кабінет Міністрів України очолює систему органів вико­навчої влади і має бути центром державного управління. З урахуванням наведеного в розд. 1.1 визначення державного управління та наявності його політичного і адміністратив­ного аспектів, основними напрямами його діяльності, що мають посилюватися та удосконалюватися у процесі прове­дення адміністративної реформи, є такі.

1. Вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики дер­жави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства.

2. Розроблення проектів законодавчих актів та підзакон- ної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

3. Ефективне управління державними фінансами та дер­жавним майном і контроль за їх використанням.

4. Спрямування і координація діяльності органів виконав­чої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг⁷⁵.

Доцільно зазначити, що перший та другий напрями відпо­відають суті політичного аспекту державного управління, третій та четвертий — адміністративному.

Важливим положенням, що проголошувала Концепція, є забезпечення прямого або опосередкованого підпорядкуван­ня всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів Украї­ни. Згідно з цим у межах конституційно визначеного стату­су Кабінету Міністрів його повноваження мають поширюва­тися на всі ланки системи органів виконавчої влади. Право­вий статус центральних (ЦОВВ) і місцевих органів виконав­чої влади та їх взаємовідносини з урядом мають регулюва­тися законами, що визначають повноваження і порядок діяль­ності цих органів.

Зважаючи на те, що згідно з Конституцією Президент України має значні повноваження щодо виконавчої влади, актами Президента України згідно з п. 10 статті 116 Кон­ституції ^ -фаїни можуть визначатися конкретні функції уряду, а згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України можуть також вирішуватись інші питання щодо пріоритетів у діяльності Кабінету Міністрів України. Клю­човими серед них є повноваження з питань формування та зміни персонального складу Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших ЦОВВ, призначення на посади та звільнення з посад керів­ників цих органів, а також скасування актів уряду.

Концепція визначила також додаткові права Кабінету Міністрів України, що мають сприяти підвищенню ефектив­ності реалізації його функцій:

• скасовування повністю чи в окремій частині актів цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади (можливість надання цього повноваження шляхом прийняття відповід­ного закону передбачено частиною другою ст. 120 Консти­туції України);

• погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем'єр- міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;

• призначення на посади та звільнення з посад усіх за­ступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.

Останнє не знайшло свого втілення з причини невідповід­ності положенням Конституції щодо призначення та звіль­нення керівників центральних органів виконавчої влади.

Концепція також передбачала впровадження заходів з підвищення ролі Кабінету Міністрів України в законодавчо­му процесі. Вони охоплювали:

• проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;

• звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верхов­ною Радою законів;

§ 4-462

• звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.

З часу затвердження основних положень Концепції Ука­зом Президента України багато з них реалізовані відповід­ними нормативними актами та мають знайти законодав­че закріплення в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Значну увагу Концепція приділяла питанням перегляду функцій та організації діяльності Кабінету Міністрів. Зо­крема, пропонувалося розмежувати:

1. функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уря­ду, і ті, що — шляхом опитування¹. До цих функцій, зокре­ма, належать:

вироблення та здійснення політики уряду;

прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

реалізація права законодавчої ініціативи;

обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;