Державний внутрішній фінансовий контроль в україні: організаційно-методологічний аспект

Л.В.Дікань, Н.В.Синюгіна

Харківський національний економічний університет, Харків, Україна

Анотація. Проаналізовано сучасний стан державного внутрішнього фінансового контролю в Україні, виокремлено можливі напрями його удосконалення з позиції організації та методології здійснення. Запропоновано завдання із удосконалення державного внутрішнього фінансового контролю на короткострокову перспективу

В сучасних умовах господарювання виникла об’єктивна необхідність в перебудові системи державного фінансового контролю. Така необхідність зумовлена перш за все тим, що методи та технології державного фінансового контролю, які були ефективними в радянському економічному просторі при наявності лише державної власності за наших часів втратили власну результативність. Про це свідчить існуюча насьогодні динаміка постійного зростання кількості та обсягів правопорушень в економічній сфері та виникнення істотно нових злочинів і шахрайських схем. Саме тому розробка Міністерством фінансів, колишнім Головним контрольно-ревізійним управлінням України Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (далі — Концепція) та її схвалення урядом є важливим і своєчасним кроком в сучасних економічних умовах.

Концепція визначає організаційні й методологічні засади державного внутрішнього фінансового контролю та спрямована на поліпшення фінансової дисципліни, підвищення ефективності функціонування державних фінансів, що має істотне значення для економічного розвитку України на сучасному етапі вцілому.

Водночас одним із головніших важелів впливу на сталість розвитку національної економіки та на задовільний стан фінансово-бюджетної дисципліни вцілому є саме державний внутрішній фінансовий контроль.

Насьогодні багато вчених зосереджують увагу на дослідженні питань, пов’язаних з удосконаленням організаційних і методологічних засад розвитку державного внутрішнього контролю [1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9] Але велика кількість питань в цьому аспекті залишилась остаточно невирішеною. У зв'язку з цим із метою забезпечення бажаного стану функціонування системи державного фінансового контролю необхідно значну увагу приділяти саме державному внутрішньому фінансовому контролю, як новому і перспективному напряму здійснення контролю з боку держави за витрачанням бюджетних коштів.

Крім того, треба вирішити питання організації й методології державного внутрішнього фінансового контролю в системі державного фінансового контролю шляхом упорядкування понятійної бази та проведення аналізу системи державного внутрішнього фінансового контролю; визначення напрямів та науково-практичних завдань з її удосконалення.

Основним принципом, який полягає в основі побудови системи державного внутрішнього фінансового контролю є розмежування внутрішнього контролю й внутрішнього аудиту. Внутрішній аудит має визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи методи попереднього контролю. Однією зі складових внутрішнього контролю є відповідальність керівника за управління й розвиток установи або організації в цілому. За створення та функціонування структури внутрішнього контролю відповідає керівництво підконтрольних органів в.

Внутрішній контроль є інструментом управління, що дає змогу керівництву підконтрольних суб’єктів господарювання перевірити стан виконання відповідних завдань, здійснити низку заходів із метою підвищення ефективності й результативності власної діяльності. Контроль здійснюється у процесі діяльності та поділяється на попередній, поточний і подальший.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних рекомендацій і консультацій, спрямованих на вдосконалення діяльності підконтрольних об’єктів, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано — органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано — вповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору. Подальший контроль використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану й достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності органів державного й комунального секторів із метою виявлення недоліків і порушень є інспектуванням, яке здійснюється у формі ревізій та повинне забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства та поповнення бюджету держави за рахунок сплати штрафних санкцій за скоєні правопорушення.

Інспектування відрізняється від внутрішнього аудиту фіскальною спрямованістю; за його результатами керівництву підконтрольних об’єктів висуваються вимоги, а не надаються рекомендації. Централізоване інспектування здійснюється органами державної фінансової інспекції, децентралізоване — спеціально створеними контрольно-ревізійними підрозділами. На думку авторів, основними чинниками, які насьогодні перешкоджають сталому розвитку створеної системи державного внутрішнього фінансового контролю є неузгодженість понятійної бази та лише часткова відповідність базових норм національної системи державного внутрішнього фінансового контролю європейському законодавству. Окреслені чинники зумовлюють певну кількість загроз з цього приводу, до яких слід віднести:

- гальмування розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю;

- плутанина в теоретичній базі і як наслідок недосконалість організаційно-методологічних засад;

- неузгодженість окремих елементів системи, а отже система може перестати функціонувати як система;

- незадовільність міжнародних контролюючих органів станом функціонування системи державного внутрішнього фінансового контролю

При цьому, можна окреслити наступні чинники, існування яких обумовлюють наявність перелічених загроз: неузгодженість понятійної бази; лише часткова відповідність базових норм національної системи державного внутрішнього фінансового контролю європейському законодавству

Понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю потребує негайного уточнення: переплутано базові поняття: фінансовий контроль, фінансове управління, державний фінансовий контроль, не визначено систему державного фінансового контролю, чітко не розмежовано внутрішній контроль та внутрішній аудит як дві окремі системи, діяльність яких повинна бути узгоджена, не уточнено принципи та методи здійснення державного внутрішнього фінансового контролю, не обґрунтовано напрями гармонізації систем внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту тощо. Водночас саме від досконалості теоретичного підґрунтя та від обізнаності фахівців з цього приводу залежить не тільки результативність контрольних заходів, а й те, наскільки органічно увійде в загальну систему державного фінансового контролю його інноваційна форма – державний внутрішній фінансовий контроль.

Другий чинник, що спричиняє негативний вплив на систему державного внутрішнього фінансового контролю полягає в тому, що на даний час окреслена система в Україні лише частково враховує основні принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю у країнах ЄС, складовими яких є фінансове управління й контроль, внутрішній аудит та їх гармонізація на центральному рівні.

В національних моделях ключовим елементом системи державного внутрішнього фінансового контролю є загальна відповідальність керівників органів державного й комунального секторів перед парламентом і громадськістю, тому у країнах ЄС таким елементом є фінансове управління й контроль як функція керівників, відповідальних за діяльність конкретного органу. Що стосується внутрішнього аудиту, то він в Україні майже не здійснюється. Лише ДФІ та підпорядкованими йому територіальними органами відповідно до діючого законодавства проводиться централізований внутрішній аудит ефективності, але його не можна плутати з внутрішнім аудитом.

Основою державного внутрішнього фінансового контролю, який здійснюють органи державної фінансової інспекції та відповідні підрозділи центральних органів виконавчої влади, є інспектування, спрямоване переважно на виявлення правопорушень, а не на оцінку досягнутих результатів. Потреба в інспектуванні на даний час зумовлена досить низьким рівнем фінансової дисципліни в бюджетній сфері та в державному секторі економіки, відсутністю системного внутрішнього контролю та аудиту в органах державного й комунального секторів. Майже згодом, коли система внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту доведуть власну ефективність, потреба в інспектування як формі державного фінансового контролю, яку відрізняють зовнішнє спрямування та фіскальний характер, зникне.

Крім того в більшості зарубіжних країн функціонує підрозділ, що відповідає за гармонізацію внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в той час, як в Україні такі відділи існують лише в проектах.

Системи державного внутрішнього фінансового контролю зарубіжних країн мають спрямування на децентралізацію власних контролюючих органів, в Україні знов створена система державного внутрішнього фінансового контролю обтяжена централізованими ланками.

Ще однією перешкодою на шляху відповідності національної системи державного внутрішнього фінансового контролю зарубіжним вимогам є процес відшкодування втрачених фінансів.

В зарубіжних країнах цьому процесу приділяється значна увага. Водночас, законодавство України не передбачає належного відшкодування втрачених державних коштів і такої ж відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни.

Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні не має достатнього наукового забезпечення в частині впровадження у практику сучасного вітчизняного й зарубіжного досвіду, розроблення та реалізації новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів і підвищенні їх кваліфікації.

Слід також зазначити, що зарубіжні підходи до побудови системи державного внутрішнього фінансового контролю мають впроваджуватись цілком в систему державного фінансового контролю України. Таке твердження ґрунтується на тому, що фрагментарне залучення окремих елементів може спричинити неефективність всієї системи.

Будь які удосконалення створеної системи державного внутрішнього фінансового контролю повинні стосуватись не перебудови такої системи, а лише удосконалення організаційно-методологічних засад функціонування такої системи. З урахуванням зазначеного шляхом вивчення спеціальної літератури існує можливість запропонувати наступні напрями удосконалення організаційних і методологічних засад державного внутрішнього фінансового контролю:

- удосконалення діяльності підконтрольних органів шляхом чіткого визначення їх функцій і повноважень;

- законодавче врегулювання питань формування системи державного внутрішнього фінансового контролю ;

- створення спеціальних підрозділів, основною метою яких є уточнення і узгодження понятійного апарату державного внутрішнього фінансового контролю т видавництво робочих глосаріїв з цієї тематики;

- встановлення механізму запровадження внутрішнього аудиту в підконтрольних органах ;

- забезпечення тісного зв'язку системи державного внутрішнього фінансового контролю з міжнародними контролюючими організаціями;

- формування дієвої системи аналізу стану системи державного внутрішнього фінансового контролю з метою виявлення відхилень від бажаного стану та знаходження резервів підвищення ефективності функціонування;

- підвищення увагу до процесу гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в системі державного внутрішнього фінансового контролю.

В межах окреслених напрямів початком удосконалень різного роду повинно стати чітке визначення завдань контролю на різних рівнях і лише після цього визначені завдання мають бути згруповані в окремих формах – внутрішньому контролі та внутрішньому аудиті, що і надасть змогу розділити повноваження відповідних уповноважених осіб.

Такий підхід є обґрунтованим, оскільки створюватиме умови для структурування завдань контролю, що забезпечуватиме розподіл контрольних функцій в системі державного внутрішнього фінансового контролю. Узгодженість внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту надасть змогу скоротити кількість інспектувань. Означене з огляду на те, що, інспектування є найбільш затратною та працемісткою формою державного внутрішнього фінансового контролю, набуває особливого значення і актуальності.

Крім того на думку авторів при створенні сучасної системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно враховувати особливості державного управління, адміністративно-територіального устрою, а також загальні принципи і пріоритети економічної й фінансової політики. Варто пам'ятати, що реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю потребує певного часу та зусиль усіх його учасників, які повинні працювати узгоджено та злагоджено.

Все це дозволяє сформувати науково-практичні завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю на короткостроковий період:

- проводити обговорення й консультації фахівців з різних ланок системи державного внутрішнього фінансового контролю за обов’язкової участі представників міжнародних контролюючих організацій;

- обов’язково запровадити в систему державного внутрішнього фінансового контролю відділ аналізу поточної ефективності системи державного внутрішнього фінансового контролю, що надасть змогу своєчасно корегувати систему, яка тільки будується;

- до функцій відділу гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту запровадити прогнозування розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю на основі віртуальних експериментів з окремими елементами такої системи;

- проводити навчання з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з урахуванням міжнародного досвіду у вигляді круглих столів;

- при побудові системи державного внутрішнього фінансового контролю моделювати ситуацію відсутності інспектування як форми контролю в майбутньому;

- забезпечити відкритість і прозорість діяльності всіх суб'єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилити їх взаємодію із громадськістю й засобами масової інформації;

- запровадити щорічне звітування про функціонування системи внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

На нашу думку окреслені науково-практичні завдання і результат від їх розв’язання сприятиме тому, що національна система державного внутрішнього фінансового контролю забезпечуватиме ефективність сучасної фінансової системи вцілому.

Слід підкреслити до того ж, взаємозв’язок таких завдань із запропонованими напрямами удосконалення організаційно-методологічних засад системи державного внутрішнього фінансового контролю. Зазначене ґрунтується на тому, що запропоновані завдання розроблено в межах окреслених напрямів.

Таким чином, науковою новизною даного дослідження є уточнення напрямів удосконалення організаційно-методологічних засад розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю та розробка першочергових науково-практичних завдань на короткостроковий період, вирішення яких дозволить наблизити національну систему державного внутрішнього фінансового контролю до світових стандартів.

При цьому як напрямок подальших досліджень слід вказати необхідність уточнення функцій і завдань уповноважених відділів гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Мельник О. П.,
к.ю.н, доцент кафедри фінансового права,
Національний університет ДПС України