Розділ 3. Іноземний досвід в організації формування державного бюджету

Бюджет Сполучених Штатів складається з декількох томів, що викладають фінансові пропозиції президента і порядок розподілу коштів. Основна увага приділяється майбутньому бюджетному року, для якого Конгрес повинний схвалити бюджетні призначення. Бюджет пропонує також зміни в рівні фінансування уже встановлених програм. Бюджетні показники охоплюють і наступні чотири роки, щоб відбити дію бюджетного рішення на тривалий термін. Крім того, бюджет включає дані по виконанню останнього фінансового року, щоб бюджетні оцінки могли бути порівнянні з цими даними.

Складання бюджету починається не пізніше весни кожного року, найменше за 9 місяців до його передачі в Конгрес і за 18 місяців до початку фінансового року. Президент установлює загальні напрямки бюджетної і фінансової політики. Ґрунтуючись на ці вказівки Служба управління і бюджету (СУБ) разом з федеральними відомствами працює над визначеннями особливих політичних вказівок і рівня планування для відомств як для бюджетного року, так і для наступних чотирьох років, щоб керувати підготовкою їхніх бюджетних запитів.

У ході складання бюджету відбувається тривалий обмін відомостями, пропозиціями, оцінками і політичними рішеннями між президентом, керівником СУБ, іншими службовцями Виконавчої служби президента (ВСП), міністрами й іншими главами державних відомств. Рішення щодо розробки бюджету обумовлюються підсумками раніше затверджених бюджетів, включаючи бюджет поточного фінансового року, і ставленням до останнього представленого бюджету, що підлягає розгляду Конгресом. Рішення визначаються також оцінками економічного становища, підготовленими разом з Радою економічних радників (РЕР), СУБ і Управлінням казначейства.

Восени відомства надають бюджетні заявки в СУБ, де їх вивчають і виявляють спірні питання для обговорення. Багато спірних питань зважуються між відомствами і СУБ. Інші вимагають утручання президента і службовців Білого дому. Звичайне ухвалення рішення закінчується наприкінці грудня, і починається розробка докладних бюджетних показників і підготовка бюджетних документів.

Особи, що приймають бюджетні рішення, повинні враховувати вплив економічних і технічних припущень на бюджетні оцінки. Процентна ставка, економічний ріст, ступінь інфляції, рівень зайнятості, число тих, хто користується матеріальною допомогою є найважливішими показниками, що підлягають чіткому визначенню. Малі відхилення в цих показниках можуть змінити бюджетні оцінки на мільярди доларів.

Бюджетні рішення повинні також враховувати законодавчі обмеження доходів, витрат і дефіциту.

Складання бюджету передбачає одночасний розгляд потреб у коштах особистих програм, розподіл коштів по видах діяльності держави, загальних витрат і доходів, виділюваних у зв'язку з поточними і майбутніми економічними умовами і законодавчими обмеженнями.

Конгрес розглядає проект президентського бюджету, вносить зміни, схвалює або відхиляє його. Він може змінити рівень фінансування, скасувати програми або внести незатребувані президентом. Конгрес може скасувати або ввести податки й інші джерела доходів або внести зміни, що впливають на величину доходів, що збираються.

Розгляд бюджету Конгресом починається відразу ж після його передачі президентом. Відповідно до процедури, установленої постановою Конгресу від 1979 року, наявність бюджетних коштів Конгрес розглядає до прийняття рішень по окремих призначеннях. Постанова жадає від кожного постійного комітету Палати і Сенату пропозиції бюджетного рівня і надання проекту закону по цьому питанню в межах своїх повноважень у Комітети з бюджету Палати і Сенату. Потім ці комітети пропонують свої рішення по бюджету, що встановлює рівень для всіх доходів, для бюджетних повноважень і витрат у цілому і по виду діяльності. Бюджетне рішення встановлює також прийнятний рівень бюджетного дефіциту і запозичення (надлишку і держборгу).

Пояснювальний виклад, що супроводжує бюджетне рішення, показує розподіл бюджетних повноважень і витрат по видах діяльності Комітетам, що мають право визначати діючі програми. Комісії з бюджетних призначень Палати і Сенату зобов'язані у свою чергу розписати бюджетні повноваження по своїх підкомісіях. Інші комісії можуть розписати призначення по своїх підкомісіях, але не зобов'язані. Однак функціональний розподіл заснований на деякому допущенні про рівень фінансування по великих програмах. Такі пропозиції можуть бути включені в пояснювальний виклад, але це не покладено на комітети законодавством. Бюджетне рішення може містити «єднальні вказівки», розглянуті нижче.

Бюджетне рішення Конгрес повинний прийняти до 15 квітня кожного року, але по різних причинах затвердження часто запізнюється. Після ухвалення бюджетного рішення може бути поставлене питання про затримку розгляду законопроектів, що можуть стати причиною перевищення бюджетних призначень комітету. Як і бюджет президента, бюджетне рішення піддається обмеженням, установленим законом.

Бюджетні рішення не є законами і тому не вимагають президентського схвалення. Однак Конгрес враховує думку адміністрації, оскільки законодавство по бюджетних призначеннях вимагає схвалення президента. В деякі роки президент і керівництво Конгресу домовлялися про рамки плану зменшення дефіциту. Ці угоди були відбиті в бюджетному рішенні і законодавстві, прийнятих для цих років.

Конгрес не вводить у дію бюджет як такий. Він надає повноваження витрачати кошти для певних цілей, щорічно приймаючи деякі постанови про призначення. Установлюючи бюджетні призначення, Конгрес не голосує за рівень витрат; навіть по бюджетних повноваженнях, що служить законному закріпленню зобов'язань держави, що перетворюються в дійсні або майбутні витрати. Звичайно, до визначення бюджетних призначень, Конгрес приймає законодавство, яке уповноважує відомства розробляти особливі програми і, у деяких випадках, установлює межі коштів, що можуть бути виділені для цих програм.

Деякі програми вимагають щорічного схвалення законодавством, деякі дозволяються на кілька років, а інші - без указівки терміну. Конгрес може прийняти призначення для програми навіть якщо немає особливого дозволу для цього.

Проекти постанов про бюджетні призначення розробляються в Палаті. Комітети з призначень кожної палати мають повноваження на річні призначення. Ці комітети розділені на підкомітети, що вислухують і розглядають докладні бюджетні матеріали, підготовлені відомствами, у межах своїх повноважень. Після прийняття постанови комітетом і Палатою, звичайно з виправленнями до представленого проекту, воно передається в Сенат, де піде ретельний розгляд. У випадку розбіжності між двома палатами Конгресу розбіжності бере вирішувати дорадчий комітет, що складається з членів обох палат. Доповідь дорадчого комітету направляється обом палатам для схвалення. Коли розбіжності усунуті і погоджена постанова (спочатку в Палаті, потім у Сенаті), вона направляється президентові як прийнятий законопроект для затвердження або відхилення.

Якщо робота над одним або декількома постановами не довершена на початок фінансового року, Конгрес вводить у силу спільне рішення, щоб надати повноваження зачепленим відомствам продовжити фінансові угоди після певного терміну або до затвердження законопроекту про ці призначення. В деякі роки частина або вся держава фінансувалася весь рік бюджетними рішеннями, що продовжувались. Такі рішення повинні бути надані президентові на схвалення.

Конгрес надає на повноваження витрати прийняттям як постійних законів, так і постанов про бюджетні призначення. Це такі закони, що не мають потреби в щорічному введенні.

Хоча повноваження на витрати для більшості федеральних програм надаються щорічно постановою про призначення, більша частина щорічних повноважень надається постійними законами. Оскільки бюджетні повноваження на відсоток по держборгу (297 млрд. у 1994 р.) і кілька програм з великими щорічними зобов'язаннями, такі, як соціальне забезпечення (321 млрд. у 1994 р.), фінансуються по постійних законах, витрати по постійних бюджетних повноваженнях разом з витратами по зобов'язаннях, зв'язаним з повноваженнями, виданими в попередні роки, становлять більшість витрат будь-якого року. Через це більшість витрат за рік не проходять через постанови про бюджетні призначення для даного року. Види бюджетних повноважень, їхній контроль Конгресом і зв'язок витрат з ними розглядаються нижче.

Майже всі податки і більшість інших доходів випливають з постійних законів. Податкові законопроекти розробляються в Палаті. Її комітет шляхів і способів вишукування коштів і фінансовий комітет Сенату мають повноваження над податковими законами.

Погоджувальні вказівки в бюджетному рішенні звичайно вимагають змін у постійних законах. Вони вказують кожному зачепленому комітетові вносити виправлення в закони, у межах його повноважень, що змінять рівень доходів і витрат, установлених цими законами. Вказівки обмовляють величину змін, що комітет повинний одержати шляхом виправлень у законі, але не вказують закон, що підлягає зміні, або самі належні зміни. Однак зміни доходів і витрат засновані на деяких припущеннях внесених виправлень, і ці допущення можуть бути включені в роз'яснювальні пропозиції, що супроводжують бюджетне рішення. Як і інші розрахунки, включені в додатки, вони не зв'язані з повноваженнями комітетів.

Комітети, що виробляють погоджувальні вказівки, покликані підготувати законодавство про виконання бюджету. Вони можуть, наприклад, запропонувати зміну податкового кодексу, певні пільги або задачі для діючих програм або уповноважувати відомство встановлювати збори для покриття деяких своїх витрат. В інші роки Конгрес вводив у дію об'єднуючі різні питання бюджетного узгодження закон, що збирає виправлення до погоджувальних вказівок в один нормативний акт. Ці закони разом з постановами про призначення на рік часто забезпечують згоду між президентом і Конгресом. Вони можуть містити й інші питання, наприклад, виділення коштів для підтримки цієї згоди.

З усього вищерозглянутого можна зробити висновок, що бюджетний устрій дозволяє державі збирати і витрачати гроші. Держава використовує його для розподілу коштів між основними напрямками своєї діяльності (оборона, розвиток торгівлі, надання послуг охорони здоров'я і т.д.), а також для визначення цілей і розмірів особистих програм. Хоча бюджетний устрій основну увагу приділяє доларові, інші питання, такі як зайнятість, також вирішуються через нього. Рішення, прийняті в ході бюджетного процесу, торкаються всієї країни, усіх штатів, місцевих органів влади і всього населення. Багато бюджетних рішень мають всесвітнє значення.

Бюджетний устрій керується різними законами, прийнятими у виконання вимог Конституції.

В Україні бюджетний устрій також керується законами та Конституцією. Тому в наступному розділі розглянемо виконання державного бюджету та прогноз на 2003 рік.