Завдання з «Фінансового права» для студентів 2 курсу.

Тема: Бюджетний процес.

Основні питання теми:

1. Поняття бюджетного процесу.

2.Стадії бюджетного процесу: поняття та види.

3. Складання проекту бюджету.

4.Затвердження бюджету.

5. Виконання бюджету.

6. Поняття та види розпорядників бюджетних коштів.

7.Звіт про виконання бюджету.

1. Поняття бюджетного процесу.

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їх виконання, встановлює порядок і послідовність дій учасників бюджетних правовідносин. Процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок одержання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення державою та місцевим самоврядуванням завдань і функцій.

У юридичній літературі викладено багато думок, щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про їх виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету.

У ст. 2 Бюджетного кодексу України дано дещо інше визначення бюджетного процесу: регламентована нормами правова діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України. Як бачимо, це визначення є не досить вдалим, оскільки не передбачає стадію складання і затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотний зв’язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності.

Бюджетна діяльність має циклічний і періодичний характер. Бюджетний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорівнює календарному року, охоплює проміжок часу від початку формування бюджету на плановий рік до затвердження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл охоплює: 1) період формування бюджету, 2) виконання бюджету, 3) пільгові бюджетні терміни (час дії тогорічних асигнувань на капітальні вкладення), 4) період звітності. Нині бюджетний цикл в Україні становить близько 2,5 року.

Бюджетний процес складається з відповідних стадій, що визначаються змістом і характером діяльності державних органів, завдяки цьому така діяльність набуває нових якостей.

Традиційно у бюджетному процесі виокремлюють п’ять стадій:

1) розроблення та складання проекту бюджету;

2) розгляд проекту бюджету;

3) затвердження проекту бюджету;

4) Виконання бюджету;

5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Виділення таких стадій зумовлене логікою та історичною природою самого бюджетного процесу2, оскільки вони охоплюють усю діяльність державних органів, починаючи від усвідомлення необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, виявлення джерел доходу для їх покриття тощо. Але у ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі за потреби внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Такі стадії проходять всі бюджети, що становлять бюджетну систему України: державний бюджет і місцеві бюджети. З огляду на те, що джерелом утворення всіх бюджетів є національний доход країни, який має динамічний характер і залежить від розвитку економіки та обчислюється зазвичай щорічно, законодавчі й виконавчі органи, що беруть участь у складанні, затвердженні та виконанні бюджетів, щоразу наново, періодично й систематично оновлюють стан відносин, розміри доходів і видатків бюджетів. Усі стадії бюджетного процесу

1 Раніше чинним Законом »Про бюджетну систему в Україні» від 29.06.1995 р. були закріплені саме такі стадії бюджетного процесу, ретельно регламентовані процесуальними нормами бюджетного права, Що забезпечує чітке планування та дотримання бюджетної дисципліни. При цьому зазначені вище стадії бюджетного процесу відбуваються в чіткій послідовності, одна за одною, і порядок їх в жодному разі не може бути змінений. Окрім того, кожна стадія бюджетного процесу, в свою чергу, складається з кількох етапів, які є також обов’язковими.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питання щодо надання міжбюджетних трансфертів, закріплення відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і зборів вирішують на стадії складання бюджету, а остаточно затверджують на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття й реалізація бюджетних асигнувань здійснюють на стадії виконання бюджету і тільки після його затвердження.

Бюджетний процес відбувається на відповідних правових засадах, за певними принципами, які є гарантією чіткого й неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і виражають важливі ознаки бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України загалом, так і тільки бюджетному процесу. Принципи бюджетної системи закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: принципи єдності, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості бюджетної системи України та ін.

Тільки бюджетному процесу властиві такі принципи: 1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органами представницької і виконавчої влади. Так, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету - до компетенції представницьких органів;

2) принцип спеціалізації бюджетних показників, що реалізується через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джерелами, а видатків — за цільовими напрямами;

3) принцип щорічності бюджету, тобто обов’язкового прийняття бюджету щороку до початку планового року, що дає змогу виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу зростання виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає і забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспільства.

Окрім того, діють принципи: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності — відображення показників бюджетів у взаємозв’язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників та ін.; послідовності залучень до бюджетної діяльності державних органів.

Усі стадії бюджетного процесу контролює Рахункова палата, що діє від імені Верховної Ради України. Це зміцнює фінансову дисципліну учасників бюджетної діяльності.

…………………………………………………………………………….

Фінансове право містить окремий правовий інститут" який регламентує процес створення та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, — бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є обов'язковим порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які є самостійними галузями права, а бюджетний процес і матеріальні бюджетні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, об'єднані у підгалузь фінансового права. Завдання бюджетного законодавства — регламентація бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, БКУ та закону про Державний бюджет України.

Бюджетний процес — сукупність дій уповноважених осіб, на основі норм бюджетного права, органів державної влади та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також звітування про його виконання; це інструмент стабілізації економіки і засіб контролю державних видатків.

Матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації своїх норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна і багатогранна.

Поняття бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність щодо формування бюджету, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують її законність, доцільність та обґрунтованість. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений, потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного вирішення численних поточних питань.

Прийняття Державного бюджету України є одним із найскладніших питань серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про державний бюджет, тобто щорічним здійсненням законодавчої процедури. На практиці Верховна Рада України не повністю дотримується вимог стосовно прийняття та затвердження цього закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, насамперед податкової, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

Риси норм бюджетного процесу:

1) особливий склад учасників бюджетних стадій;

2) конкретний перелік видів необхідних дій та їх обов'язкова послідовність;

3) передбачення організаційної форми кожної дії;

4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень.

Поняття бюджетного процесу не зводиться до стадій складання проекту закону України про бюджет і затвердження його Верховною Радою України. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використають свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет (закону України), постійному контролі з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

Формування бюджету — сукупність пов'язаних між собою суспільних відносин, які розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукування достатніх для цього джерел, видання правових актів, що регулюють процес планування. Закон про державний бюджет займає основне місце серед інших бюджетно-правових актів. Він має провідне значення у їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Спочатку складається проект бюджету, а потім, на основі узагальнюючих показників, проект закону про державний бюджет.

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

……………………………………………….

В економічній літературі не всі автори погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу, це зумовлює необхідність дослідити різні підходи авторів до визначення даного поняття, що представлено в табл. 1.

Так, визначення бюджетного процесу як однієї із функцій держави надає І. Нагребецька: «Бюджетний процес - постійний процес визначення пріоритетів завдань та функцій держави, розроблення відповідних цільових програм, контроль за дотриманням бюджетного законодавства, визначення управлінських стратегій або бюджетного менеджменту» [7].

Опарін В. М.

організація і порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету

скорочене поняття , яке визначається в Бюджетному кодексі Україні

Віхров О., Ніщимна С.

процес прийняття закону про державний бюджет

бюджетний процес ототожнюється з законодавчим процесом

Дем'янишин Г.

таке універсальне економічне явище, у якому відображаються всі бюджетні відносини, виявляються їхні позитивні і негативні якості,рівень впливу цих відносин на розвиток економіки, соціально-культурної сфери, добробут населення

дане визначення розглядається як явище економічної діяльності

Василик О.

сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання

бюджетний процес розглядається як законодавчій процес

Александров І.

сукупність дій виконавчих і представницьких органів влади щодо розробки та здійснення фінансово-бюджетної політики та управління бюджетною системою

визначення бюджетного процесу розглядається як процес законодавчих дій

Розпутенко І.

формування, затвердження та виконання бюджету, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків

бюджетний процес розглядається як дії, які направлені на досягнення соціального і економічного ефекту процес, за допомогою якого уряд створює і затверджує бюджет

визначення поняття дано американськими авторами як процес створення бюджету

Інше трактування надає Ковальов, який вважає, що бюджетний процес - це сукупність наступних один за одним етапів формування та виконання бюджету, починаючи з моменту його розробки до моменту затвердження звіту про виконання, підпорядкованих меті створення централізованого фонду грошових коштів та ефективного його використання для забезпечення функцій держави та місцевих органів влади [6].

Розглядаючи бюджетний процес як юридичний вид діяльності , В. Чернадчук зауважує, що «Бюджетний процес – це сукупність правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб'єктів, органічно пов'язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму» [13].

Професор А. І. Худяков пропонує визначити бюджетний процес, як сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання [5].

Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків. Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер [9].

Як бачимо, фахівці з фінансового права доповнюють дане визначення стадією складання і затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотний зв’язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про їх виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету.

З наведеного можна дійти висновку що сутність бюджетного процесу складна та багатогранна. Широке розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.

Актуальним питанням бюджетного процесу є визначення його принципів, які є гарантією чіткого планування, ефективного використання коштів, здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і виражають важливі ознаки бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України загалом, так і тільки бюджетному процесу.

Принципи бюджетної системи закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: принципи єдності, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості, обґрунтованості, ефективності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, відповідальності учасників бюджетного процесу [1] .Тільки бюджетному процесу властиві такі принцип, які наведені в таблиці 2 [5].

Принципи бюджетного процесу

• розподілу бюджетних повноважень між органами представницької і виконавчої влади.

законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету - до компетенції представницьких органів;

• спеціалізації бюджетних показників

реалізується через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джерелами, а видатків - за цільовими напрямами.

• щорічності бюджету

тобто обов’язкового прийняття бюджету щороку до початку планового року, що дає змогу виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу зростання виробництва тощо.

• гласності

передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до населення, публікацію затвердженого бюджету;

• наочності

відображення показників бюджетів у взаємозв’язку з економічними показниками розвитку України;

• достовірності

передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників та ін.;

Так само як із визначенням поняття "бюджетний процес", відбувається дискусія вчених з приводу принципів бюджетного процесу. Так, О. П. Орлюк даний перелік доповнює наступними принципами [9]:

принцип порівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних;

принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини;

принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками.

Інші автори до принципів організації бюджетного процесу відносять: єдності теорії і практики; взаємозв’язку; самостійності; об’єктивності; ефективності; соціальної справедливості; закономірності; безперервності; повноти; реальності; планомірності; демократії; компетентності; пріоритетності; економії; гласності, публічності і прозорості; відповідальності.

………………….

Учасники бюджетного процесу:

1. Верховна Рада України, яка затверджує Основні напрямки бюджетної політики, на основі чого складається проект бюджету, розглядає проект бюджету та проект закону про державний бюджет, затверджує його. На стадії виконання бюджету контролює та вносить зміни, доповнення до Закону про Державний бюджет. На заключній стадії розглядає звіт щодо виконання державного бюджету та, в разі згоди, затверджує його. Верховній Раді України протягом всіх стадій бюджетного процесу допомагають всі її комітети, насамперед профільні, — Комітет з питань бюджету та Комітет з питань фінансової та банківської діяльності.

2. Рахункова палата, до основних функцій якої належать:

• контроль за виконанням законів України та постанов з фінансових питань, що були прийняті ВРУ, за фінансуванням загальнодержавних програм, виконанням державного бюджету України;

• контроль за своєчасним та повним надходженням доходів до державного бюджету, за квартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників, а також за видатками щодо обслуговування внутрішнього та зовнішнього боргу України;

• перевірка в межах компетенції кошторисів видатків, які пов’язані з діяльністю ВРУ, апарата ПУ та КМУ;

• контроль за витрачанням коштів державними бюджетними установами та організаціями, які здійснюють свою діяльність за межами України;

• контроль за використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів в частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади щодо доходів та видатків (ст. 98 Конституції України, Висновки Конституційного Суду України від 21 грудня 2000 р., № 4-в/2000).

3. Президент України як голова держави відповідно до статей 96, 106 Конституції України, визначає основні напрямки внутрішньої та зовнішньої політики, на яких ґрунтується бюджетна політика загалом.

До суб’єктів бюджетного процесу належать:

1. Органи виконавчої влади (органи місцевого самоврядування, фінансові органи та органи фінансового контролю, органи, які сприяють збору доходів та всіх обов’язкових платежів — органи державної податкової служби, митної служби та ін.).

2. Державні позабюджетні фонди (створюються компетентними органами та використовуються тільки за цільовим призначенням, наприклад, Пенсійний фонд України, Фонди соціального страхування та ін.).

3. Розпорядники бюджетних коштів (бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення видатків з бюджету).

4. Бюджетні установи, державні та муніципальні установи, інші одержувачі бюджетних коштів.

5. Банківські установи.

6. Органи державного фінансового контролю.

Слід зауважити, що основним принципом діяльності суб’єктів бюджетних правовідносин є забезпечення дотримання публічного фінансового інтересу та соціальна спрямованість бюджетних повноважень.