Нормативные акты

1. Конституция РФ. Ст. 9, 36, 41, 71-73, 76, 130.

2. Водный кодекс РФ. Ст. 5, 107, 111, 112, 117, 122.

3. Гражданский кодекс РФ. Ст. 129, гл. 17, ст. 553, 652.

4. Лесной кодекс РФ. Ст. 5, 7-9, 25, 26, 46, 47, 54, 59, 63, 64, 66, 68, 72, 84, 87, 91,134.

5. Налоговый кодекс РФ.

6. О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ.

7. О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ.

8. О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий: постановление Правительства РФ от 17.11.2004 N 647.

9. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ.

10. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ. Ст. 12, 15.

11. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

Глава II. Охрана земель

Статья 12. Цели охраны земель

В ст. 9 Конституции предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта формула служит фундаментом прав и обязанностей государства, занятия общества и землеобладателей использованием и охраной земли в соответствии с Конституцией и законодательством РФ.

Подобное конституционное положение дало повод ряду субъектов РФ объявить земли и другие природные ресурсы вопреки нормам федеральных законов своей собственностью, присвоив некоторые функции РФ в области использования и охраны земель.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(5) рассмотрел, в частности, вопрос об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.

Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (подробнее о разграничении компетенции в области земельных отношений см. ст. 9-11 ЗК).

В ст. 1 и иных статьях ЗК, других федеральных законах осуществляется реализация основных принципов земельного законодательства, т.е. двуединого назначения земли:

1) как важнейшего компонента природы, всей окружающей природной среды;

2) как средства производства: а) в сельском и лесном хозяйстве; б) пространстве для развития промышленности и иной хозяйственной деятельности.

Охрана земель была предусмотрена в ЗК РСФСР, и ее структура не потеряла своего значения и в настоящее время. Цели охраны земель достигаются реализацией системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Как отмечалось в ЗК РСФСР, охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. Эти положения, как и описания целей, задач, направлений, носят преимущественно теоретико-методический характер, и надо добиваться, чтобы они обладали нормативно-обязательственной силой.

В комментируемой статье предусматривается экологическая составляющая охраны земель. В ФЗ об охране окружающей среды установлен ряд экологических требований, предъявляемых к землеобладателям, в частности при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем (ст. 43), при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (ст. 47), при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст. 48), при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (ст. 49), при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51).

Статья 13. Содержание охраны земель

Пункт 1 комментируемой статьи в основном повторяет ст. 101 ЗК РСФСР. Последующие пункты комментируемой статьи и другие статьи этой главы значительно развивают положения об охране земель с учетом практики последних десятилетий и развития земельного и иных отраслей российского законодательства.

Получили распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов.

Программы охватывают периоды от 1 года до 5-10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель. Выполнение программ встречается с большими трудностями, в основном финансового порядка.

Предусмотренная в комментируемой статье экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе*(6).

Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, предусмотренных в комментируемой статье, - ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

В соответствии с ним приняты постановления Главного санитарного врача РФ от 17.05.2001 N 15 "О введении в действие санитарных правил "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01" (в ред. от 10.04.2003)*(7); от 30.05.2001 N 16 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП 2.1.7.1038-01"*(8).

Правовые основы деятельности в области мелиорации земель и обеспечения эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются Федеральным законом от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (в ред. от 29.12.2004)*(9).

В ФЗ об обеспечении плодородия сельхозземель под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения.

Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются Минсельхозом России по согласованию с Минздравсоцразвития России и МПР России*(10).

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота*(11).

Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК федеральные законы от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004)*(12),от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(13).

Согласно комментируемой статье ряд норм регламентируется постановлениями Правительства РФ и актами субъектов РФ (п. 5-7). Такие акты в субъектах РФ приняты и применяются: о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, охотничьих и рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и др. (в настоящее время эти акты приводятся в соответствие с ЗК, готовятся проекты новых актов взамен прежних).

В соответствии с Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" участки земли и водного пространства, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья могут получать специальный режим использования и охраны.

Экономическое стимулирование охраны и использования земель может осуществляться в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах (п. 8 комментируемой статьи). Бюджетное законодательство базируется на БК, законодательство о налогах и сборах - на НК.

Экономическое стимулирование охраны и рационального использования земель в соответствии с бюджетным, земельным, природоохранным законодательством и законодательством о налогах и сборах могло бы включать:

1) выделение средств регионального или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

2) освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ;

3) частичную компенсацию из средств бюджета снижения налога в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

4) поощрение граждан, ведущих крестьянское или личное подсобное, приусадебное хозяйство, лесхозов и иных предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;

5) установление повышенных цен на экологически чистую продукцию и др.

В комментируемой статье, как и в других статьях ЗК, неоднократно используются термины и понятия с корнем "экология", буквально означающим "наука о доме", "знания об окружающей среде". Понятие вошло в обиход в 1960-е гг. и стало нарицательным, используемым для обозначения наших представлений об охране природы, естественной среды.

Авторы Комментария, следуя ЗК, исходят из понятия экологического законодательства, включающего:

1) природоохранное законодательство (т.е. законодательство об охране окружающей среды);

2) природоресурсное законодательство (т.е. земельное, водное, лесное, горное законодательство).

Земельно-правовой институт и понятие "охрана земель" являются убедительным примером необходимости существования самостоятельной отрасли (подотрасли) земельного законодательства, включенной в более крупную отрасль (подотрасль) - природоресурсное законодательство, входящее в комплексную суперотрасль - экологическое законодательство, или законодательство об охране окружающей среды и природопользовании*(14).

Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

Появление комментируемой статьи в ЗК обусловлено процессами химизации сельского хозяйства и промышленности, внедрения в народное хозяйство источников ионизирующего излучения, накопления в почвах и окружающей среде радиоактивных веществ, вывода из эксплуатации атомных подводных лодок и атомных реакторов и иными результатами научно-технического прогресса.

Основным актом, регулирующим предупреждение и ликвидацию радиоактивного загрязнения, служит Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (в ред. от 22.08.2004)*(15), в котором предусматриваются: принципы обеспечения радиационной безопасности; мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности; государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

Порядок инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 22.07.1992 N 505*(16).

Постановлением Правительства РФ от 12.11.1992 N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ" (в ред. от 05.04.1999)*(17) и Инструкцией Минприроды и Госкомсанэпиднадзора России от 25.05.1993 N 37-2-7/435; 01-19/22-22 "О порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ"*(18) также предусматривается регулирование и решение вопросов, названных в комментируемой статье.

Минздрав России утвердил 07.02.1999 Методические указания "Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730-99", где устанавливается безвредная для человека предельно допустимая концентрация химического вещества в почве.

Порядок консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержден приказом Минприроды России от 02.10.1992 N 230*(19). Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель утверждены Роскомземом России 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, Минприроды России 15.02.1995*(20).

Федеральным законом от 10.07.2001 N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"*(21) предусматривается порядок использования средств, полученных от завоза из-за рубежа и переработки отработанного ядерного топлива. Этим Законом на Правительство РФ возложены:

1) определение порядка и сроков разработки специальных экологических программ, очередности их финансирования;

2) разработка и обеспечение выполнения федеральных специальных программ; определение лимитов на ежегодно ввозимые в Россию облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов;

3) осуществление контроля за реализацией специальных экологических программ.

Субъекты РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (в этом должны принимать участие и органы местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных экологических программ. На Федеральное Собрание, в том числе на Счетную палату РФ, возложен контроль за поступлением и использованием средств целевого бюджетного фонда.

В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы в 1986 г., аварии на производственном объединении "Маяк" в Челябинской области в 1957 г.*(22)

Возмещение убытков и потерь на основании ст. 57, 58 и других ЗК и в соответствии с ними предусматривается также Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262*(23).