Глава XV. Земли поселений

Статья 83. Понятие земель поселений

Нормы законодательства о землях поселений образуют один из институтов особенной части земельного права как отрасли права. Происходит это вопреки законодателю, отказавшемуся от подразделения ЗК на общую и особенную части.

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (п. 1 комментируемой статьи). Из этого следует, что критерием установления земель поселений является не их застроенность, а отделение от земель других категорий чертой поселений. Таким образом, земли поселений - единственная категория земель в Российской Федерации, границы которой четко определены, причем на уровне федерального закона.

Основное целевое назначение земель поселений состоит в том, что они служат территорией размещения различных, преимущественно жилых, строений, а также сооружений и объектов, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности постоянно проживающего населения. По сравнению с землями иных категорий эта территория мала, для ее увеличения необходимо изменение черты поселения, что представляет собой трудоемкий, длительный и затратный процесс. Поэтому на землях многих городов происходит так называемая уплотнительная застройка.

Вместе с тем нельзя игнорировать разумные пределы уплотнительной застройки земель поселений. Наличие в городе свободной земли отнюдь не означает, что его необходимо застроить. При такой уплотнительной застройке не могут быть надлежащим образом обеспечены права каждого на свободное передвижение и благоприятную окружающую среду, не соблюдаются основные принципы земельного законодательства (подп. 3, 4, 10 п. 1 ст. 1 ЗК) и меры безопасности. Земли поселений не должны быть застроены так, чтобы между строениями с трудом разъезжались два автомобиля. На них необходимо наличие достаточно свободных, доступных каждому мест для прогулок и отдыха, зеленых насаждений и водоемов.

Особенно остро проблема уплотнительной застройки стоит в крупных городах, прежде всего Москве и Санкт-Петербурге, что обусловлено особенностями социально-экономического развития РФ в настоящий период, в котором продажа в частную собственность земельных участков в городах становится одним из основных средств пополнения бюджетов. Учитывая статус Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов РФ, ЗК предписывает установление их правил землепользования и застройки не актами органов местного самоуправления (как для остальных поселений), а законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Поскольку использование земель поселений невозможно, как правило, без какого-либо строительства, комментируемая статья предписывает принятие органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. При этом необходимо руководствоваться положениями градостроительного законодательства, которое в соответствии со ст. 3 ЗК применяется к земельным отношениям в части, не урегулированной земельным законодательством. Учитывая, что непосредственно землям поселений в ЗК посвящено немного положений (ст. 83-86), эта "часть" весьма значительна. Однако гл. XV ЗК "Земли поселений" не содержит привязки к градостроительному законодательству.

Приоритетное направление использования земель поселений - их застройка, поэтому п. 3 комментируемой статьи установлено, что земельные участки в поселениях могут быть изъяты (выкуплены) для государственных или муниципальных нужд, но только в целях застройки другими объектами и в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки. Наличие таких требований обусловлено тем, что в поселениях, особенно в крупных городах, существует сложная система подземных, наземных и воздушных коммуникаций, пересекаются многочисленные государственные, общественные и частные интересы. Поэтому новое строительство должно вестись с учетом имеющейся общей инфрастуктуры поселения и перспектив ее развития, исходить из сложившейся застройки данного поселения. Например, в небольших городах правилами землепользования и застройки может быть запрещено возведение высотных зданий. Именно для предотвращения стихийного строительства существуют генеральные планы поселений и правила их землепользования и застройки.

Статья 84. Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления

Назначение черты поселения - обозначать его границы, отделять одно поселение от другого. Черта поселения должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и организациям, чтобы один и тот же земельный участок не относился к различным категориям земель. Поэтому устанавливать черту поселения, в том числе при изменении его административных границ, по площади земельных участков граждан или организаций, а не по их границам, нельзя. К тому же установление черты поселения по площади неделимого земельного участка означает его раздел, который приводит к невозможности использования его частей по различные стороны черты поселения по целевому назначению независимо от принадлежности к определенной категории земель.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав на земельные участки. В то же время это означает необходимость изменения условий использования таких земельных участков, поскольку земли поселений имеют другой правовой режим.

Утверждение или изменение черты поселений осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Такое изменение должно осуществляться в границах определенного субъекта РФ и не должно повлечь их изменение. Исключение составляют черты поселений в составе закрытых административно-территориальных образований, которые должны утверждаться или изменяться Правительством РФ, а также черты Москвы и Санкт-Петербурга, которые должны утверждаться или изменяться федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области (п. 4 комментируемой статьи). Последнее обусловлено тем, что Москва и Санкт-Петербург являются городами федерального значения - субъектами РФ и изменение их черты приведет к изменению черты граничащих с ними Московской (для Москвы) или Ленинградской (для Санкт-Петербурга) области.

Статья 85. Состав земель поселений и зонирование территорий

Комментируемая статья, устанавливающая состав земель поселений и зонирование территорий (градостроительное зонирование), самая объемная среди других статей ЗК о землях поселений. Условно ее положения можно подразделить на общие и особенные. К общим относятся положения п. 1-4. Пункты 5-12 касаются отдельных территориальных зон в составе земель поселений. С 2005 г. положения статьи могут применяться, если они не противоречат новому Градостроительному кодексу, землепользование в поселениях без соблюдения его норм практически невозможно.

Нормы о градостроительном зонировании содержатся в гл. 4 (ст. 30-40) Градостроительного кодекса. В отличие от комментируемой статьи, градостроительное зонирование Градостроительным кодексом регламентировано детально, включая даже порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки.

В соответствии с Градостроительным кодексом правила землепользования и застройки включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования, предельные размеры и ограничения использования земельных участков. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков. Его действие распространяется на все земельные участки поселения, за исключением земельных участков в границах объектов культурного наследия, территорий общего пользования и занятых линейными объектами.

Земельные участки, виды разрешенного использования и предельные размеры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства на них опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды или объектов культурного наследия.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться зоны застройки индивидуальными, малоэтажными, среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами. В жилых зонах могут размещаться отдельные объекты социального и коммунально-бытового назначения, здравоохранения, начального и последующего образования, стоянки автотранспорта, территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться зоны делового, общественного и коммерческого назначения, объектов предпринимательской деятельности, профессионального образования, научно-исследовательских учреждений, культовые здания, гостиницы.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур включаются промышленные, складские, транспортные объекты, объекты жилищно-коммунального хозяйства, связи, оптовой торговли, санитарно-защитные зоны указанных объектов.

В состав зон сельскохозяйственного использования включаются зоны сельскохозяйственных угодий (пашни, пастбища и др.) и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения включаются городские леса, скверы, пруды, пляжи и иные территории, предназначенные для отдыха, туризма и спорта.

В состав зон особо охраняемых территорий включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения включаются кладбища, скотомогильники, объекты размещения отходов потребления и иные объекты, которые недопустимо размещать в иных зонах.

Статья 86. Пригородные зоны

Согласно п. 1 комментируемой статьи в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. Поэтому само включение положений о пригородных зонах в главу ЗК о землях поселений дискуссионно. Исходя из этого пригородная зона имеет следующие признаки:

1) она может состоять из земель любых категорий, кроме земель поселений;

2) имеется только у городов;

3) начинается непосредственно за чертой города;

4) в нее не входят территории примыкающих к городу любых других поселений, поэтому чем больше поселений примыкает непосредственно к городу (в том числе в случае примыкания друг к другу территорий городов), тем меньше территориальные резервы развития города.

Перечень территорий, которые могут выделяться в пригородных зонах, довольно сжатый. Названы только территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города (п. 2 комментируемой статьи), зеленые зоны, выполняющие санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в которых запрещается деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду (п. 5 комментируемой статьи). Фактически речь идет о землях сельскохозяйственного назначения, землях рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов и землях лесного фонда. Однако в пригородных зонах могут быть и другие земли (например, земли водного фонда).

Определение пригородной зоны и даже земель поселения затруднено также ст. 11 ФЗ об организации местного самоуправления. В соответствии с ней "территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения". Это одно из основных требований, в соответствии с которыми должны изменяться границы муниципальных образований. Оно не говорит непосредственно о пригородных зонах и не допускает наличие на них земель иных поселений. Однако из него следует, что территорию поселения составляют земли для развития поселения, которые по логике находятся за чертой поселения и для городов являются пригородными зонами.

Неопределенность содержания пригородных зон подчеркивается также возможностью выделения в них зеленых зон (п. 5 комментируемой статьи). В границах зеленых зон запрещается любая деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую среду. Пункт 4 ст. 98 ЗК относит земли пригородных зеленых зон к землям рекреационного назначения особо охраняемых территорий и объектов.

Являясь фактически зеленой подзоной пригородной зоны, зеленая зона включает в себя земли, занятые различными зелеными, преимущественно лесными, насаждениями. Зеленую зону не без оснований называют "легкими города". Обычно она выделяется вокруг промышленных центров, дает возможность их жителям дышать относительно чистым воздухом, служит местом отдыха городского населения.

Таким образом, если пригородная зона в целом выполняет в основном хозяйственные функции (служит территориальным резервом развития города, местом размещения сооружений, необходимых для функционирования города), то входящая в нее зеленая зона благодаря естественным природным свойствам выполняет преимущественно эколого-защитные функции. Однако не каждый земельный участок, занятый естественной лесной растительностью, автоматически относится к зеленой зоне. Точные границы земель, относящихся к зеленой зоне, должны определяться соответствующим решением.

В связи с тем, что в последние годы массовый характер приобрело предоставление и самовольное занятие под застройку земельных участков в зеленых зонах, п. 6 комментируемой статьи установил, что перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы (т.е. наиболее ценными лесами), в земли иных категорий допускается только на основании решения Правительства РФ. Однако это слабая гарантия сохранения зеленых зон: уже принято немало таких решений Правительства. Поэтому для сохранения зеленых зон лучше воспользоваться ФЗ об особо охраняемых природных территориях, в соответствии с которым зеленые зоны могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям.

Исходя из этого пригородную зону можно определить как земли различного целевого назначения, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, служащие резервом для развития города и не входящие в состав земель поселений. Границы и правовой режим пригородных зон должны определяться законами субъектов РФ, а пригородных зон Москвы и Санкт-Петербурга - федеральными законами, поскольку их пригородные зоны находятся на территории других субъектов РФ - Московской или Ленинградской областей.