Нормативные акты

1. Налоговый кодекс РФ. Ст. 14, 15, гл. 31.

2. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ.

3. О государственной кадастровой оценке земель: постановление Правительства РФ от 25.08.1999 N 945.

4. О Методических рекомендациях по кадастровой оценке земли: письмо Роскомзема от 14.06.1996 N 1-16/1240.

5. О плате за землю: Закон РФ от 11.10.1991 N 1738-1. Ст. 25.

6. Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков, утв. распоряжением Минимущества России от 06.03.2002 N 568-р.

7. Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения: утв. приказом Росземкадастра от 20.03.2003 N П/49.

8. Методика государственной кадастровой оценки земель поселений: утв. приказом Росземкадастра от 17.10.2002 N П/337.

9. Методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации: утв. приказом Росземкадастра от 17.10.2002 N П/336.

10. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ.

11. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда: приказ Минэкономразвития РФ от 14.05.2005 N 99.

12. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов: приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 N 138.

13. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель садоводческих, огороднических и дачных объединений: приказ Росземкадастра от 26.08.2002 N П/307.

14. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения: приказ Минэкономразвития РФ от 04.07.2005 N 145.

15. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель: постановление Правительства РФ от 08.04.2000 N 316.

Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр

Статья 67. Государственный мониторинг земель

Комментируемая глава посвящена узловым моментам охраны и использования земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании которых государство играет весомую роль. Эти основные направления законного государственного вмешательства в регулирование и реализацию земельных отношений сводятся к осуществлению мониторинга, землеустройства и ведению государственного земельного кадастра.

В комментируемой статье даются определение, цели и классификация мониторинга земель. В переводе с латинского "мониторинг" означает "предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий"*(86). Мониторинг земель призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов.

Федеральной целевой программой "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 N 694*(87), предусматривается разработка правовых и нормативно-технических актов, регулирующих организацию и ведение государственного мониторинга земель.

Цели этих мероприятий - своевременное выявление изменений состояния земель, их оценка, прогноз, предотвращение и устранение последствий негативных процессов на земле, выработка рекомендаций, совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель.

В соответствии с Положением о мониторинге земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 N 846*(88), мониторинг земель включает непрерывное наблюдение за использованием земель в соответствии с категориями и целевым назначением земель (предусмотренным в ст. 7 и 8 ЗК).

Принципами ведения мониторинга земель являются:

1) достоверность и точность данных, соответствие их фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов;

2) единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; экономичность и эффективность;

3) взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных;

4) централизованное руководство по единой методике в масштабе России;

5) наглядность и доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну.

Составная часть государственного мониторинга земель - мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг мелиорированных земель. Это предусматривается в ст. 16 ФЗ об обеспечении плодородия сельхозземель и ст. 21 Федерального закона от 10.10.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*(89).

Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования, изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка:

1) состояния землепользований, угодий, полей, участков;

2) процессов изменения плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потеря гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;

3) состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений (см. ст. 102 ЗК);

4) процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;

5) состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горючесмазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов*(90).

Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными. Показатели состояния земель выражаются в абсолютных и относительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.

Мониторинг земель является составной частью государственного мониторинга за состоянием окружающей природной среды и осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга земель"*(91).

Функции Минприроды России по мониторингу земель предусматриваются в Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды России от 25.05.1994 N 160*(92).

Методы и способы ведения мониторинга земель разные. Это натуральные наблюдения (экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные); автоматизированная информационная система включает информационно-поисковую систему, систему обработки данных, систему комплексной интерпретации данных, прогнозно-диагностическую систему и систему управления.

В практику ведения мониторинга земель широко внедряются договорные формы. Приказом Госкомзема от 16.04.1996 N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель, введенная в действие с 31 марта 1996 г.*(93)

В настоящее время в соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 27.03.2006)*(94) и от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 30.06.2006)*(95), принятыми в развитие административной реформы, создано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Минэкономразвития России.

На основании Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.08.2004 N 418 (в ред. от 11.04.2006)*(96) Роснедвижимость является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.

Роснедвижимость организует:

создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов капитального строительства;

проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

проведение государственной кадастровой оценки земель и др.

Роснедвижимость осуществляет:

представление результатов государственной кадастровой оценки земель в соответствии с законодательством РФ;

ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

государственный мониторинг земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы;

создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости;

утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации;

предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах капитального строительства;

государственный земельный контроль;

утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства и др.

Статья 68. Землеустройство

Как и в предыдущей статье о мониторинге земель, комментируемая статья предусматривает понятие и основные задачи описываемого земельно-правового института. Как видно из текста п. 1 комментируемой статьи, землеустройство тесно связано с ведением мониторинга и кадастра земель: поэтому многие нормативно-правовые акты, приведенные в комментариях к ст. 67 и 70 ЗК, имеют отношение и к землеустройству. Осуществляя землеустройство, ведение мониторинга и кадастра земель, государство управляет земельными ресурсами независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки*(97).

Конкретизация и регулирование комментируемого земельно-правового института и соответствующих земельных отношений осуществляются в ФЗ о землеустройстве. В нем предусматривается компетенция Российской Федерации, ее субъектов и др. в области проведения землеустройства.

В соответствии со ст. 4 ФЗ о землеустройстве основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения. Сопоставление этих положений с п. 1 ст. 69 ЗК показывает необходимость приведения первых в соответствие с нормами ЗК, имеющими на основании ст. 2 и 3 ЗК приоритетность.

Согласно Положению о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11.01.2001 N 22 (в ред. от 31.07.2003)*(98), Росземкадастр выступал федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществлявшим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.

В настоящее время многие функции по землеустройству реализуются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, которое согласно постановлениям Правительства РФ от 08.04.2004 N 202 (в ред. от 17.07.2006)*(99) и от 19.08.2004 N 418 (в ред. от 11.04.2006)*(100) осуществляет землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности, оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости, проведение экспертизы землеустроительной документации.

Согласно ст. 19 ФЗ о землеустройстве к видам землеустроительной документации относятся:

1) генеральная схема землеустройства РФ, схемы землеустройства территорий ее субъектов, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;

2) проекты территориального землеустройства; материалы межевания объектов землеустройства;

3) карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства;

4) проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий;

5) материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;

6) тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический (земля - средство производства), юридический (обеспечение прав собственности и иных прав на земельные участки) и технический (проведение проектно-изыскательских, съемочных и обследовательских работ).

Согласно Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы" предусмотрено на втором этапе ее реализации осуществление комплекса землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием перераспределения земель, консолидацией земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств и других сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения условий для их кооперирования, рационального использования и охраны земель, сохранения и повышения плодородия почв.

Мероприятия по повышению плодородия почв и мелиорации земель осуществляются в рамках Федеральной целевой программы "Повышение плодородия почв России" ("Плодородие").

Важнейшими требованиями при землеустройстве являются: планирование использования сельскохозяйственных земель с учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий*(101).

Землеустройство по своему содержанию подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Первое имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Второе осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных предприятий, организаций, физических и юридических лиц.

Статья 69. Организация и порядок проведения землеустройства

Головной акт, регулирующий отношения по организации и проведению землеустройства, - ФЗ о землеустройстве, согласно ст. 9-18 которого землеустройство включает в себя:

1) изучение состояния земель;

2) геодезические и картографические работы;

3) почвенные, геоботанические и другие обследования и изы-скания;

4) оценку качества земель;

5) инвентаризацию земель;

6) территориальное землеустройство;

7) планирование и организацию рационального использования земель и их охраны;

8) образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;

9) межевание объектов землеустройства;

10) внутрихозяйственное землеустройство*(102).

Землеустройство проводится государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и заказчиков.

Проведение землеустройства предусматривает:

1) возбуждение ходатайства о проведении землеустроительных действий;

2) подготовительные работы по разработке прогнозов и проектов землеустройства;

3) сопоставление проекта;

4) рассмотрение и утверждение проектной документации;

5) перенесение проекта в натуру (на местность);

6) оформление и выдачу землеустроительных материалов и документов;

7) осуществление авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами*(103).

Пункт 6 комментируемой статьи надлежит применять с учетом положений Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 27.07.2006)*(104). Перечень федеральных органов власти, осуществляющих лицензирование, предусматривается постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45*(105). Геодезическая и картографическая деятельность лицензируется Федеральным агентством геодезии и картографии (Роскартографией).

Статья 70. Государственный земельный кадастр

Как и в предыдущих статьях комментируемой главы, в настоящей статье дается определение описываемого явления - земельного кадастра как элемента государственного управления использованием и охраной земель. Также проводится основополагающий принцип ЗК, рассматривающий земельный участок в качестве главного ресурса окружающей природной среды и как предмет гражданского, имущественного оборота с находящейся на участке недвижимостью.

Ведение государственного земельного и других видов кадастра тесно связано с осуществлением мониторинга земель, иных природных ресурсов и землеустройства (см., например, постановление Правительства РФ от 23.08.2000 N 622 "Об утверждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды"*(106)).

Многие нормативные правовые акты регулируют одновременно земельные отношения, связанные с государственным мониторингом земель, землеустройством и государственным земельным кадастром (см. коммент. к ст. 67-69). В отличие от указанных статей, в комментируемой статье задачи описываемого феномена - кадастра - не называются.

Порядок, цели и принципы ведения государственного земельного кадастра устанавливаются в ФЗ о государственном земельном кадастре. В соответствии с ним целями создания и ведения государственного земельного кадастра выступает информационное обеспечение:

1) государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

2) государственного контроля за использованием и охраной земель;

3) мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

4) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) землеустройства;

6) экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

7) установления обоснованной платы за землю;

8) иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Принципами ведения государственного земельного кадастра выступают: единство системы и технологии его ведения на всей территории России; непрерывность внесения в кадастр изменяющихся характеристик земельных участков; сопоставимость и совместимость его сведений со сведениями, содержащимися в других кадаст-рах, реестрах, информационных ресурсах; учет земельных участков независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков*(107).

В ст. 13 ФЗ о государственном земельном кадастре документы подразделяются на основные, вспомогательные и производные. К основным относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

Вспомогательные документы - это книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. Производные документы государственного земельного кадастра включают доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, иные справочные документы.

Порядок ведения и хранения этих документов устанавливается письмами Росземкадастра от 02.08.2001 N ВК/433 "О разъяснении порядка оформления документов государственного земельного кадастра"*(108) и N ВК/435 "О порядке оформления документов государственного земельного кадастра"*(109).

Большое внимание уделяется государственному земельному кадастру в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы", согласно которой кадастр ведется (наряду с указанными выше целями) для планирования рационального использования земельных ресурсов, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, для поддержки гражданского оборота земли и недвижимости*(110).

На первом этапе реализации этой Программы предполагается:

1) проведение кадастрового зонирования территории России в целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;

2) обеспечение единого порядка ведения кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях; формирование информационной базы о федеральных землях, землях субъектов РФ и муниципальных образований;

3) обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;

4) организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур.

Государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Кадастр ведется органами исполнительной власти и осуществляется в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, земле-устройства.

Постановлением Правительства РФ от 02.12.2000 N 918 (в ред. от 27.05.2006)*(111) утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра. В едином кадастровом документе земельного участка отражаются:

1) кадастровый номер участка; местоположение (адрес) и площадь участка;

2) категория земель и разрешенное использование участка; описание границ участка и его частей;

3) зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Для государственной регистрации права на земельный участок заявителю выдается кадастровый план земельного участка*(112).

Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 N 660*(113) утверждены Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам. Росземкадастр издал 14.05.2001 соответствующий приказ N П/89*(114).

Требования к оформлению заявок на государственный кадастровый учет земельных участков установлены приказом Росземкадастра от 13.06.2001 N П/115*(115). Правообладатели участков подают в организации Росземкадастра заявки, правоустанавливающие документы на участки, документы об их межевании.

Получение заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков подтверждается соответствующими записями в книге учета документов и выдачей заявителям расписок о получении соответствующих документов (Росземкадастром установлены 10.04.2001 требования к оформлению расписок о получении документов, представленных для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков)*(116).

Проведение государственного кадастрового учета включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел. Учет должен проводиться в течение 1 месяца со дня подачи заявки.

В случае, если в представленных в органы Росземкадастра документах отсутствуют необходимые сведения или если такие сведения противоречивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается не более чем на один месяц и заявители немедленно извещаются в письменной форме с обоснованием этого решения (см. Требования к оформлению извещений о приостановлении проведения государственного кадастрового учета земельных участков и решений об отказе в проведении такого учета, утвержденные приказом Росземкадастра 10.04.2001)*(117).

В проведении государственного кадастрового учета может быть отказано, если:

1) с заявкой обратилось ненадлежащее лицо;

2) представленные документы по форме или по содержанию не соответствуют требованиям законодательства РФ;

3) при межевании земельных участков нарушены права смежных землепользователей;

4) площадь земельного участка меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъекта РФ и органа местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

В ст. 170 УК предусматривается уголовная ответственность должностных лиц за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности с использованием служебного положения, искажение учетных данных государственного земельного кадастра.

В настоящее время в соответствии с административной реформой функции ведения земельного кадастра возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.