Глава X. Плата за землю и оценка земли

Статья 65. Платность использования земли

Комментируемая статья реализует основные принципиальные положения о платности землепользования в Российской Федерации. Статьей установлены две основные формы платежей - земельный налог и арендная плата. В то же время ЗК закрепляется и ряд новых, по своему характеру переходных положений, изменяющих не сам принцип платности, а принципы взимания платы за землю.

Платность использования земель - один из принципов земельного законодательства РФ. Пункт 7 ст. 1 ЗК гласит, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Пункт 2 комментируемой статьи установил, что порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Как установлено ст. 1 НК, законодательство РФ о налогах и сборах состоит из НК и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Таким образом, установление порядка исчисления и уплаты земельного налога, исходя из содержания комментируемой статьи, должно осуществляться на федеральном уровне.

В соответствии со ст. 2 НК законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Из содержания комментируемой статьи следует, что взимание земельного налога предполагается до введения единого налога на недвижимость.

Основным законом, регулирующим взимание платежей за землю, считается НК. Следует учесть, что с принятием гл. 31 НК "Земельный налог" Федеральным законом от 29.11.2004 N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"*(78) предусмотрено, что Закон о плате за землю, служивший ранее основным актом, определявшим плату за землю, утрачивает силу с 1 января 2006 г., за исключением ст. 25.

Важное условие, закрепленное в НК, - перечень лиц, для которых предусматриваются льготы по земельным платежам.

НК установлено, что земельный налог, являясь местным налогом (ст. 15), прекращает свое действие при введении в действие на территории соответствующего субъекта РФ налога на недвижимость. Налог на недвижимость в соответствии со ст. 14 НК считается региональным налогом, и его введение предполагается соответствующим субъектом РФ.

Взимание платежей за землю - составная часть финансовой деятельности государства и местного самоуправления, направленная на образование, распределение и использование денежных средств для выполнения государственных и муниципальных задач.

Особенность земельных платежей заключается в том, что они входят в систему обязательных платежей, поступающих в бюджеты государства. Прежде всего они играют роль финансового обеспечения государственного управления земельным фондом. Как платежи за природные ресурсы они имеют особое назначение и направления их использования, поэтому считаются так называемыми целевыми платежами.

Земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой. Неиспользованные в течение года остатки средств не изымаются и направляются по целевому назначению в следующем году.

Поскольку законодательством установлены формы и порядок поступления платежей в государственный и муниципальный бюджеты, постольку в сферу регулирования акта включены и арендные платежи. Арендная плата, в отличие от земельного налога, который является платежом фискальным, обязательным, определяется по соглашению сторон договором аренды. Порядок определения арендной платы так же, как и иные условия договора аренды, определен ГК и нормами земельного законодательства об аренде земельного участка.

Согласно ст. 614 ГК арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды.

В соответствии с ГК арендная плата может быть установлена как за все арендуемое имущество в целом, так и отдельно по каждой из его составных частей. Эта возможность распространяется и на земельные участки, но на практике арендная плата в большинстве случаев устанавливается для всего арендуемого участка.

Настоящая статья имеет в виду прежде всего те арендные платежи, которые направляются в бюджет арендодателя в виде денежных поступлений, определенных в твердой сумме и вносимых периодически. На практике также более распространены периодические денежные арендные платежи. Однако гражданским законодательством (ст. 614 ГК) предусматриваются различные виды арендной платы и варианты их сочетания. Это также:

1) установленные доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов;

2) предоставление арендатором определенных услуг;

3) передача арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;

4) возложение на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.

Кроме того, платежи могут быть не только периодическими, но и единовременными, вносимыми сразу за весь срок аренды.

ГК определены отношения между арендодателем и арендатором относительно определения и пересмотра арендной платы. Так, согласно ст. 614 ГК, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. При этом законом могут быть предусмотрены иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.

Так, например, после заключения договора на основании ГК (ст. 614) арендатору (если законом не предусмотрено иное) предоставлено право потребовать уменьшения арендной платы в установленных случаях: если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества (земельного участка) существенно ухудшились; если после заключения договора он обнаружит такие недостатки земельного участка, о которых арендодатель не поставил его в известность (ст. 612 ГК); если арендодатель не предупредил о всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество (сервитуте, праве залога и т.п.) (ст. 213 ГК); если арендатор осуществляет рекультивацию или мелиорацию земельного участка (действия, аналогичные предусмотренному ГК проведению капитального ремонта), предусмотренные договором или вызванные неотложной необходимостью, он имеет право потребовать зачесть затраты в счет арендной платы либо потребовать соответственного уменьшения арендной платы (ст. 616 ГК).

Права, связанные с исполнением договорных обязанностей по внесению платежей, закреплены и за арендодателем. Так, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы, если иное не предусмотрено договором аренды, арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК). Кроме того, в случае, когда арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату, по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом (ст. 619 ГК). Также арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки, если арендатор не возвратил арендованное имущество либо возвратил его несвоевременно (ст. 622 ГК).

Арендная плата за земельные участки может взиматься отдельно или в составе общей арендной платы за все арендуемое имущество, когда, кроме земли, в аренду переданы строения, сооружения и другие материальные и природные ресурсы, но с обязательным перечислением арендной платы за землю на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.

За земельные участки, необходимые для обслуживания жилых и нежилых строений, предоставленных в пользование юридическим лицам или гражданам по договорам аренды, земельный налог взимается с арендодателя.

Если юридическим лицам или гражданам передаются в аренду части жилых и нежилых строений, налог за земельные участки, обслуживающие эти строения, также полностью взимается с арендодателя.

Порядок определения кадастровой стоимости земли осуществляется в настоящее время на основании постановления Правительства РФ от 08.04.2000 N 316 "Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель" (в ред. от 11.04.2006)*(79).

Порядок определения кадастровой стоимости земель установлен на основе правил и методических рекомендаций, утвержденных Роскомземом (в настоящее время ряд полномочий данного органа исполняет Роснедвижимость).

Согласно Методическим рекомендациям кадастровая стоимость земельного участка - это рыночная стоимость (наиболее вероятная цена продажи) свободного от улучшений земельного участка (прав на него) или вклад земли в рыночную стоимость (наиболее вероятную цену продажи) земельного участка с его улучшениями (прав на них).

Кадастровая стоимость земли выступает результатом кадастровой оценки и определяется как рыночная стоимость собственно земельных участков, по которым сформировался достаточно интенсивный рынок и наиболее вероятная цена продажи на открытом и конкурентном рынке собственно земельных участков, по которым рынок еще находится в стадии становления.

В то же время, поскольку кадастровая оценка земель проведена еще не везде, продолжает действовать правило, установленное п. 13 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому в случаях, если кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в комментируемой статье, применяется нормативная цена земли.

Статья 66. Оценка земли

Комментируемой статьей установлены основы оценки земельных участков.

Определение стоимости земельных участков требуется при осуществлении сделок с землей, а также при взимании земельного налога.

Сделки с земельными участками осуществляются на основании норм, установленных земельным и гражданским законодательством. Если законодательством РФ не установлены особые требования, при определении стоимости земельного участка, выступающего объектом сделки, соблюдается условие ст. 424 ГК, согласно которой исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. Той же статьей определено, что в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Таким образом, общая норма гласит, что при заключении договора стоимость участка определяется соглашением сторон. При заключении сделки стороны могут руководствоваться результатами рыночной оценки земельного участка, которая осуществляется на основании законодательства РФ об оценочной деятельности. Основы регулирования оценочной деятельности определены Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 27.07.2006)*(80). Оценка недвижимого имущества (а значит, и земельных участков) на основании данного Закона обязательна (ст. 8) в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в том числе:

- при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду;

- при использовании объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в качестве предмета залога;

- при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям;

- при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки, принадлежащими Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям;

- при передаче объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц.

Также оценка недвижимого имущества обязательна при возникновении спора о стоимости объекта оценки, в том числе:

- при национализации имущества;

- при ипотечном кредитовании физических лиц и юридических лиц в случаях возникновения споров о величине стоимости предмета ипотеки;

- при составлении брачных контрактов и разделе имущества разводящихся супругов по требованию одной из сторон или обеих сторон в случае возникновения спора о стоимости этого имущества;

- при выкупе или ином предусмотренном законодательством РФ изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд;

- при проведении оценки объектов оценки в целях контроля за правильностью уплаты налогов в случае возникновения спора об исчислении налогооблагаемой базы.

С указанными требованиями согласуются условия ЗК, согласно которым:

- в случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии с комментируемой статьей;

- собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с гарантиями, предусмотренными п. 1 и 2 комментируемой статьи, должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок (п. 4 ст. 63).

Кроме того, следует обратить внимание на то, что ст. 281 ГК установлен несколько иной порядок определения выкупной цены при выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с этой статьей плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Однако ст. 281 ГК может применяться в части, не противоречащей положениям ст. 57 ЗК, устанавливающей основы возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.08.1999 N 932*(81) уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации выступает Минимущество России (ныне - Росимущество).

В то же время в ряде случаев при осуществлении сделок с земельными участками законом устанавливаются особые требования по определению его стоимости.

1. При приобретении гражданами и юридическими лицами права собственности на земельные участки из земель в черте и за чертой поселений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены строения, сооружения, их стоимость определяется в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК. В целом аналогичные условия определения стоимости земельных участков в указанном случае установлены п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(82).

В то же время п. 3 ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК устанавливает в том числе, что при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3 (Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" не содержит подобного условия).

На наш взгляд, отсутствие в настоящее время указанных выше поправочных коэффициентов, утверждаемых Правительством РФ, не делает определение стоимости земельного участка в данном случае невозможным. Статья 2 ФЗ о введении в действие ЗК предоставляет субъекту РФ определенные полномочия в этой области. Утверждение поправочных коэффициентов представляет собой только часть процесса по уточнению стоимости участка.

Таким образом, согласно установленному порядку стоимость земли должна устанавливается субъектом РФ, им же должны применяться поправочные коэффициенты, установление которых возложено на Правительство РФ. Следует заметить, что и в отсутствие указанных коэффициентов субъект РФ при установлении стоимости конкретных земельных участков может учесть в том числе и особенности использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений, тем самым в известной степени восполняя возникший нормативно-правовой пробел в рамках конституционного принципа, согласно которому владение, пользование и распоряжение земельными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

2. При приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия стоимость земельного участка, входящего в данный имущественный комплекс, определяется с учетом ст. 11 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". Согласно этой статье стоимость таких земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях.

3. Статьей 25 Закона о плате за землю установлено, что для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка вводится нормативная цена земли. Указанная норма действует в части, не противоречащей ЗК, поэтому нормативная цена земли в настоящее время не может применяться в случаях передачи земли в собственность, установления коллективно-долевой собственности. В отношении определения цены земельного участка при ипотеке ст. 67 Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (в ред. от 05.02.2004)*(83) установлено, что оценка земельного участка осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность. Статьей 25 Закона о плате за землю нормативная цена земли определена как показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства РФ от 15.03.1997 N 319*(84).

Как определено п. 2 комментируемой статьи, для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за исключением случаев, определенных п. 3 указанной статьи. По смыслу данной нормы порядок определения кадастровой стоимости различен для участков, для которых определена рыночная стоимость, и в тех случаях, когда она не определена. Таким образом, в случаях, когда рыночная стоимость участка не определена, его кадастровая стоимость определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок был установлен Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316 (в ред. от 11.04.2006)*(85).

4. Значение кадастровой оценки земель определяется в настоящее время тем, что кадастровая стоимость земель положена в основу определения земельного налога, кроме того, кадастровая стоимость земельного участка является одним из параметров кадастрового учета земельных участков.

Кадастровая оценка земель проводится в настоящее время на основе ряда подзаконных нормативных актов, включая постановление Правительства РФ от 08.04.2000 N 316, а также методики кадастровой оценки земель, утвержденных Роскомземом (в настоящее время ряд полномочий данного органа исполняет Роснедвижимость). При этом одним из принципов кадастровой оценки является то, что порядок определения стоимости зависит прежде всего от целевого назначения земель.