17. Бюджетный процесс: правовые и организационные основы и стадии. Бюджетный процесс в рф, его этапы и органы, участвующие в нем.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Бюджетный процесс включает в себя три стадии бюджетной деятельности:

1. составление проектов бюджетов;

2. рассмотрение и утверждение бюджетов;

3. исполнение бюджетов;

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов РФ, нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерством финансов РФ и аналогичными министерствами субъектов РФ).

В БК РФ приведены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Так, Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить БК РФ и другим законам. В случае противоречия между БК РФ и нормативными акта ми, подписанными Президентом РФ либо Правительством РФ, применению подлежит БК РФ.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть исключение: международные до говоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных ак тов.

Акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

Таким образом, к источникам бюджетного права относятся Конституция РФ, БК РФ и другие нормативные право вые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах данной им компетенции.

Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие:

1) нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений;

2) финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, включающие в себя федеральный бюджет, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых организаций.

Принятие в 1998 г. БК РФ означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Тем не менее, далеко не все проблемы были решены.

За шесть лет принято 24 закона об изменениях БК РФ. Изменения коснулись в том числе таких вопросов, как расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005).

Кроме того, в БК РФ непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически ежегодно принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но с другой – являлось следствием наличия большого числа не урегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая не стабильность ограничивала его применение.

В этих условиях основная нормативно-правовая нагрузка ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Кодекса, что, естественно, не соответствует базовым принципам управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, выходивших за рамки его предмета.

Основной причиной внесения поправок в БК РФ, которые начали действовать с 1 января 2008 г., является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности среднесрочное финансовое планирование и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют развитие бюджетного процесса и требуют их практического применения, а многие положения Кодекса препятствуют развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. В связи с этим с 1 января 2008 г. меняется примерно 2/3 действующих норм Кодекса. При этом почти половина статей излагается в новой редакции, кроме того, Кодекс дополняется новыми статьями.

Основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть универсальными и не допускать никакого дополнительного толкования. Любое искажение или иная трактовка этих понятий будут нарушать единство законодательства.

Реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро– и мезоуровнях создает предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг.

Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:

• субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений;

• формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;

• умеренным недофинансированием «в среднем» и недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств – в других;

• формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг;

• «жестким» сметным финансированием и «мягким» использованием внебюджетных доходов;

• ограниченностью формальных полномочий и неограниченностью неформальных возможностей бюджетных учреждений.

Для одних организаций (вузы, клиники, отдельные школы) нынешний статус бюджетных учреждений является слишком жестким, вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других (органы охраны правопорядка, воинские части) слишком «мягким», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.

Реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.

Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе.

При этом может быть установлен порядок, при котором в смету учреждения «автоматически» включается часть его доходов от предоставления платных или частично платных услуг. Нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас. Не которые из них должны быть объединены, перепрофилированы или переданы в ведение других органов исполнительной власти (в том числе других уровней).

Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.

На каждом уровне децентрализации управления общественными финансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них – четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и антистимулами. Если последовательно проводить эти реформы (как это до самого последнего времени было в сфере межбюджетных отношений и продолжается в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса), то в ближайшее время будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами, т. е. будет решена главная задача современного цикла переходного периода.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Центральный банк РФ (Банк России)), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Этапы бюджетного процесса в РФ:

I. Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Этой работе предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). СФБ выражает финансовую программу в общем виде, отражает требования финансовой политики, структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету. Бюджет выражает финансовую программу конкретно. Сфб - позволяет органам исполнительной власти разрабатывать постепенно бюджетные расходы и делать расчеты для определения доходов бюджета. Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов ведется Минфином РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При составлении бюджета используются методы: метод экономического анализа - определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий, выявляет причины отклонений; нормативный метод - в основе норма определенной статьи расхода. Умножением натуральной единицы на норму получают общую сумму расхода; экстраполяционный метод - определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предшествующие годы и распространяет полученные суммы на будущий год. II. Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется законодательными органами (Федеральным Собранием (Парламентом) РФ, представительными органами субъектов федерации и местными органами самоуправления). Проект бюджета. Полученный Советом Государственной Думы направляется в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете» к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту, Совету Федерации, Комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную Палату на заключение. Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту и представляет его на рассмотрение в Государственной Думу, которая начинает его рассмотрение в нескольких чтениях. При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в заключительные акты о налогах. При рассмотрении бюджета в первом чтении Государственной Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы взаимодействия федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации. Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации в пределах общего объема расходов, утвержденных в 1-ом чтении. В третьем чтении отражаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, по всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах утвержденных во втором чтении, а также перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления средств на возвратной основе по каждому виду расходов. В четвертом чтении - рассматривают поправки к законопроекту; поквартальное распределение доходов, расходов, дефицита бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект ставят на голосование в целом. Принятый Государственной Думой Закон в соответствии с Конституцией в течении 5 дней со дня принятия должен быть передан на рассмотрение Советом Федерации. Закон о бюджете считается одобренным, если за него проголосовало более 50% от общего числа членов палаты, либо, если в течении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. При отклонении его Советом федерации обе Палаты парламента создают Согласительную комиссию, после чего закон повторно рассматривает Дума. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании он набрал не менее 2/3 от общего числа голосов депутатов Думы. III. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами и подписи Президентом РФ. Комитет министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует исполнение бюджета. Важнейшая задача исполнения - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и др. платежей. Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся за счет дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Используется - по рассмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и издержках - не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда они вызваны изменением действующего законодательства. Работа по исполнению бюджета ведется Минфином РФ, Гос. Налоговой службой РФ и Гос. Таможенным комитетом РФ и их органами на местах. При исполнении бюджета распределение всех видов платежей и ассигнований ведется по бюджетной росписи доходов и расходов, которая представляет собой основной оперативный план распределения доходов - расходов по подразделениям бюджетной классификации. Бюджетная роспись Федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ. Организуя исполнения бюджетов и внебюджетных фондов вложена на новую структуру Минфином РФ - Федеральное Казначейство РФ. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает. Что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными и финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства. Казначейство обеспечивает принцип единства кассы в отношении федеральных средств. Все платежи из федерального бюджета осуществляется с единого счета Федерального казначейства. Все другие счета, опосредующие движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть транзитными, т.е. не иметь переходящих остатков. Это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполняющих работы для бюджетных единиц, финансируемых за счет федерального бюджета. Наличие казначейской системы позволит наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечить учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. IV. Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Работа по составлению отчетов возложены на Минфин РФ и его финансовые органы, Государственной Налоговую службу и ее налоговые инспекции, Государственной Таможенный комитет и его органы. Отчеты направляются соответствующим органам Государственной Власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному собранию РФ, который его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета Совет Федерации и Государственной Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности Счетной палаты определяется федеральным законом.