Розділ 2 засоби забезпечення незалежності прокурорів

2.1 Система гарантій незалежності прокурорів

Конституційне та законодавче закріплення гарантій незалежності прокурорів є єдиною та незамінною запорукою того, щоб слово «прокурор» в українській дійсності стало синонімом слів «законність», «порядність», «справедливість» та «професіоналізм».

Тому для забезпечення реальної незалежності працівників органів прокуратури дуже важливо забезпечити такі умови їх діяльності, які б дозволили їм максимально зосередитись на виконанні своїх прямих службових обов'язків. Саме на це спрямовані законодавчі норми, які встановлюють певні вимоги несумісності прокурорської служби з іншими видами діяльності.

Відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємництвом не допускається, за винятком наукової і педагогічної діяльності. Ця норма переслідує одночасно дві цілі: зосередити зусилля працівників прокуратури на реалізації своїх конституційних функцій та водночас запобігти впливові на них при вирішенні тих чи інших питань з боку власників і керівників підприємств і організацій, де вони працювали б за сумісництвом.

Не можна не звернути уваги і на такий чинник, як небезпека впливу на працівників прокуратури з боку їх колишніх колег, які працюють у комерційних структурах, особливо тих, які звільнені з прокуратури за порушення по службі і вчинки, які ганьблять працівника прокуратури. Керівникам прокуратур необхідно своєчасно вживати заходи організаційного і виховного характеру для запобігання таким явищам.

Відчуття прокурорами своєї незалежності від зовнішніх впливів при виконанні покладених на них обов'язків великою мірою обумовлюється певною гарантованістю їх перебування на посадах. Законодавством України, як і колишнього Союзу, передбачено п'ятирічний строк повноважень прокурорів - керівників прокуратур (ч. 3 ст. 2 Закону «Про прокуратуру»), хоча і не виключається можливість повторного призначення з врахуванням результатів діяльності на займаній посаді.

В державах СНД і Балтії строк повноважень прокурорів здебільшого складає п'ять років. В Естонії на цей строк призначається Генеральний прокурор, а повітові та міські прокурори - безстроково (ст. 17 Закону про прокуратуру Естонії).

Не обмежується строк повноважень прокурорів в країнах Заходу, де прокурори через приналежність прокуратури до судової влади користуються такими ж гарантіями, як і судді. По-різному це питання вирішується у постсоціалістичних країнах Східної Європи. Так, в Болгарії судді, прокурори і слідчі залишаються незмінюваними після закінчення трьохрічного стажу за посадою, яку вони займають. В Хорватії встановлено восьмирічний строк перебування прокурора на посаді з можливістю перепризначення на новий строк. В Словаччині прокурори, за винятком воєнних, укладають на певний строк трудовий контракт з Державною прокуратурою. Не передбачено строків перебування прокурорів на посадах в Македонії, Польщі, Словенії, Чехії.

В Російській Федерації п'ятирічний строк повноважень прокурорів суб'єктів Федерації і підпорядкованих прокурорів існував до 10 лютого 1999 року, коли відповідна норма була виключена з Закону про прокуратуру. Таке рішення мотивувалось необхідністю зміцнення гарантій незалежності прокурорів. Зокрема, відзначалось, що календарний строк повноважень для осіб, які призначаються на державні посади, не встановлений в жодному іншому відомстві. Не передбачає такого строку і Федеральний закон “Про основи державної служби Російської Федерації”. Відповідно до попередньої редакції закону про прокуратуру 1992 року виняток складали лише прокурори. Між тим особливості служби в органах прокуратури такого винятку не вимагають, більше того, він справляв негативний вплив на незалежність прокурорів, яка є одним з основоположних принципів прокурорської діяльності.

В Україні висловлювались різні думки і пропозиції з цього питання. Так, Д. Беседа вважає, що "призначення прокурора на посаду на п'ять років є дискримінацією, одним із способів тримати його "в шорах". Це добре розуміють ті прокурори, які немало поїздили по країні". Б. Ференц запропонував десятирічний строк повноважень, а В. Главговський та М. Руденко – навіть п'ятнадцятирічний.

Обмеження п'ятьма роками строку перебування прокурора на посаді являє собою ніщо інше, як пережиток тоталітарного минулого, який серйозно обмежує незалежність прокуратури, породжує почуття невпевненості прокурорів у сталості свого посадового становища, сприяє проявам суб'єктивізму у ставленні до них з боку керівників прокуратур вищого рівня. До того ж вимушена потреба у зміні місця роботи пов'язана часто з потребою змінити і місце проживання, що породжує безліч проблем побутового характеру, вирішення яких відволікає прокурорів від активної службової діяльності[41, c.31].

Можна запропонувати два варіанти вирішення цієї проблеми. Найкраще було б запозичити досвід російських колег і запровадити безстроковість перебування прокурорів на посадах. Це не вимагатиме внесення змін до Конституції України, оскільки ч. 2 ст. 122 Основного закону передбачено п'ятирічний строк перебування на посаді лише стосовно Генерального прокурора України. Як компромісний варіант можна було б використати принцип, що застосовується для призначення суддів, коли відповідно до ст. 128 Конституції перше призначення здійснюється на п'ять років, після чого суддя або звільняється від посади, або обирається безстроково. Проте, безумовно, не можна залишати зазначену проблему невирішеною, оскільки вона не лише підриває незалежність прокуратури, але й перешкоджає укомплектуванню її органів кваліфікованими кадрами.

Особисті гарантії незалежності працівників прокуратури повинні проявлятись також у встановленні особливого характеру притягнення їх до юридичної відповідальності і застосування до них заходів державного примусу. У своїй сукупності ці гарантії складають інститут недоторканості прокурорів і слідчих, під якою слід розуміти "особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності і провадження по кримінальним справах і особливий порядок застосування деяких слідчих та оперативних заходів"[42, c.5].

Вченими-юристами як в Україні, так і в Росії ця проблематика майже не досліджувалась, якщо не рахувати кандидатської дисертації А. Федорова, присвяченої кримінально-процесуальному інституту недоторканості прокурорів в Російській Федерації. Проте ці гарантії, хоча і в різному обсязі, передбачені законодавством багатьох країн, в тому числі і на пострадянському просторі. До них відносяться:

1. Порушення кримінальних справ стосовно прокурорських працівників виключно Генеральним прокурором чи за його згодою (п. 2 ст. 48 Закону Росії, ст. 52 Закону Таджикистану, ч. 2 ст. 37 Закону Вірменії, ч. 6 ст. 33 Закону Азербайджану, ч. 4 ст. 38 Закону Грузії, ч. 1 ст. 44-1 Закону Молдови, розділ 23 Закону Угорщини) або за згодою прокурорів вищого рівня (ч. 2 ст. 50 Закону Узбекистану, ч. 2 ст. 40 Закону Туркменістану). В Польщі прокурор не може бути притягнутий до судової кримінальної або адміністративної відповідальності без згоди дисциплінарного суду (ч. 1 ст. 54 Закону Польщі).

2. Особливий порядок арешту прокурорів і проведення деяких слідчих дій, які істотно обмежують їх права. Так, на підставі ст. 33 Азербайджанського закону "арешт, привід, затримання, взяття під варту, проведення обшуку на квартирі і транспортному засобі, на робочому місці, особистий огляд, прослуховування телефонних переговорів працівників прокуратури не можуть бути здійснені без згоди Голови Верховного Суду Азербайджанської Республіки на підставі звернення Генерального прокурора Азербайджанської Республіки, за винятком випадків затримання на місця злочину. Ті ж дії стосовно Генерального прокурора Азербайджанської Республіки не можуть бути вчинені без згоди Пленуму Верховного Суду Азербайджанської Республіки". Приблизно така само процедура передбачена у ст.38 Закону Грузії.

Законом Таджикистану (ч. 2 ст. 52) не допускається затримання, привід, особистий огляд прокурора чи слідчого, а також огляд їх речей і транспортних засобів, а в Молдові вчинення цих дій, а також обшук в житлових чи службових приміщеннях, огляд та виїмка кореспонденції, призначеної прокурору, може мати місце лише з санкції Генерального прокурора. В Македонії прокурори та їх заступники не можуть бути затримані без згоди парламенту, за винятком випадків, коли вони були затримані на місці вчинення злочину, який карається ув'язненням на строк понад п'ять років (ч. 2 п. 29 Закону Македонії), а в Словенії - без згоди Сенату і трьох суддів з компетентного вищого суду (ст. 50 Закону Словенії).

3. Розслідування кримінальних справ стосовно прокурорських працівників органами прокуратури передбачено ч. 1 ст. 42 Закону Росії, ч. 2 ст. 50 Закону Узбекистану, ч. 2 ст. 37 Закону Вірменії, ч. 1 ст. 52 Закону Таджикистану тощо.

4. Притягнення працівників прокуратури за вчинені ними адміністративні правопорушення не до адміністративної, а до дисциплінарної відповідальності (ч. 3 ст. 50 Закону Узбекистану).

На цьому фоні Україна є єдиною державою пострадянського простору, у якій в законодавстві відсутні самі поняття прокурорської недоторканості або прокурорського імунітету. Це виглядає особливо дивним і навіть принизливим на фоні недоторканості суддів, яка не лише закріплена у Конституції, але й за своїм змістом надає суддям величезні привілеї при вирішенні питань притягнення їх до кримінальної та адміністративної відповідальності у порівнянні з пересічними громадянами[47, c.10]. Для виправлення цього становища Косюта М.В. пропонує закріпити в чинному законодавстві такі положення:

• Кримінальні справи стосовно працівників органів прокуратури, які мають класні чини, можуть порушуватись лише Генеральним прокурором України або за його згодою, за винятком випадків виявлення суспільно-небезпечних діянь безпосередньо на місці їх вчинення.

• Обрання запобіжного заходу щодо працівника прокуратури у вигляді тримання під вартою може мати місце лише за рішенням апеляційного суду, яке виноситься за поданням прокурора відповідного рівня.

• Прокурори та інші працівники прокуратури, які мають класні чини, не можуть бути затримані за підозрою у вчиненні злочину, за винятком затримання на місці його вчинення, а також піддаватись приводу чи примусовому доставленню в органи адміністративної юрисдикції.

• За вчинення адміністративних правопорушень працівники прокуратури притягуються до відповідальності в порядку, передбаченому Дисциплінарним статутом прокуратури України.

Недоторканість прокурорів як умова незалежного виконання ними своїх службових обов'язків має проявлятись також у невідворотності кримінальної відповідальності за такі спрямовані проти них злочини у зв'язку з виконанням цих обов'язків, як погроза або насильство (ст. 345), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347), посягання на життя прокурора як представника правоохоронного органу (ст. 348), захоплення його як заручника (ст. 349 КК України).

При цьому потрібно в законодавчому порядку унеможливити використання працівників прокуратури як негласних співробітників оперативних силових структур.

Проблема забезпечення особистої безпеки працівників прокуратури, як і інших правоохоронних органів, набула останнім часом особливої актуальності у зв'язку з поширенням проявів політичного екстремізму і тероризму. У зв'язку з цим назріла потреба у тому, щоб проаналізувати стан виконання Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" для вжиття додаткових організаційно-правових заходів, спрямованих на поліпшення стану безпеки працівників прокуратури, членів їх сімей, охорону майна і приміщень прокуратур[8, c.12].

Російськими дослідниками В. Рябцевим та О. Поляковим було розроблено проект Концепції забезпечення безпеки органів прокуратури Російської Федерації. При цьому вони виходили з правильної передумови, що "в усіх випадках з врахуванням принципу незалежності організація і діяльність органів прокуратури по забезпеченню власної безпеки є перш за все їх власною прерогативою". Основними функціями забезпечення безпеки, на думку зазначених авторів, є:

а) виявлення і прогнозування реальних і потенційних загроз прокурорській діяльності і вживання у зв'язку з цим необхідних організаційних заходів;

б) нагляд за виконанням органами МВС законодавства про державний захист працівників прокуратури;

в) забезпечення інформаційної безпеки та комп'ютерного захисту;

г) розроблення заходів по забезпеченню режиму таємності;

д) забезпечення нормального морально-психологічного клімату в колективах прокуратур;

е) перевірка і розслідування звернень працівників прокуратури про загрози щодо них, виявлення фактів "зрадництва" інтересів служби та вимог закону з боку працівників атестованого і допоміжного складу.

Для забезпечення незалежності прокуратури велике значення має фінансове і матеріально-технічне постачання її органів. Проте саме ця незалежність може бути поставлена під загрозу, коли прокуратуру фінансують структури, які не входять до її системи, зокрема, приватні підприємці. Обґрунтовувати цю тезу немає потреби. Тому принципово важливе значення має неухильне додержання Закону України "Про джерела фінансування органів державної влади", відповідно до ст. 2 якого ці органи здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про державний бюджет України на відповідний рік.

Проте не слід забувати і про те, що зусиллями прокурорів і слідчих державі повертаються досить великі суми в національній та іноземній валюті, причому резерви для активізації цієї діяльності є практично невичерпними з огляду на поширеність економічних злочинів. Тому використання частини цих коштів, які взагалі могли бути втрачені для суспільства, з метою зміцнення інфраструктури прокуратури сприяло б істотному підвищенню рівня її фінансової незалежності. Не можна не погодитись з тим, що "фінансування злочинності є значно кращим, ніж правоохоронної системи"[45, c.40].

Ця проблема безпосередньо стосується і окремих посадових осіб органів прокуратури, передусім стосовно оплати їхньої праці. Як відзначив Канцлер юстиції Фінляндії Йорме С. Аалто, "незалежність вимагає гарантованих грошових коштів не лише для прокуратури в цілому, але й для кожного окремого прокурора. Адекватно оплачуваний прокурор є куди більш складною мішенню для корупції, ніж неоплачуваний".

Тому, незважаючи на обмежені фінансові можливості держави, працівники прокуратури мають право розраховувати на додержання принципу соціальної справедливості при оцінці їх нелегкої і нерідко виснажливої праці. Рівень їх соціально-економічних гарантій не повинен відрізнятись в гірший бік у порівнянні з відповідними гарантіями для інших правоохоронних органів і судів. Пов'язані з цим проблеми потрібно вирішувати комплексно і до того ж не під впливом лобістського тиску окремих владних структур, а, виходячи з загальнодержавних інтересів. При вирішенні цих питань є неприпустимою поспішність як при прийнятті рішень про надання прокурорським працівникам певних пільг, так і при їх скасуванні.

Ще однією гарантією незалежності є порядок призначення та звільнення з посади Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів.

Незалежність Генерального прокурора України випливає зі змісту п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якого органи прокуратури «...здійснюють свої повноваження... незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також громадських об’єднань чи їх органів».

У поняття незалежності стосовно прокуратури вкладається потрібний смисл: по-перше, стан, у якому перебуває орган держави і його посадові особи у стосунках з іншими суб’єктами права і який характеризується певним ступенем самостійності при здійсненні компетенції; по-друге, можливість безперешкодно в межах закону реалізовувати свої повноваження; по-третє, відчуття правової, соціальної і особистої захищеності суб’єкта правозастосування [48, c.80].

Проте незалежність Генерального прокурора має деякі особливості. По-перше, вона має універсальний характер і поширюється не лише на прокурорську систему, побудовану на принципах централізму, а й на відносини з іншими вищими і центральними органами державної влади. По-друге, вона є джерелом незалежності для всіх підпорядкованих прокурорів у їх відносинах з регіональними і місцевими органами влади, а позиція Генерального прокурора у конфліктних ситуаціях служить прикладом для підлеглих. По-третє, використовуючи свої повноваження, Генеральний прокурор здатен захистити підпорядкованих прокурорів від посягань на їх незалежність.

У різних проектах законів про прокуратуру принцип незалежності формулювався неоднаково: «незалежність і підкорення виключно Конституції та законам України», «здійснення нагляду за застосуванням законів всупереч будь-яким місцевим і відомчим впливам, незалежно від будь-яких органів, підкорюючись тільки Генеральному прокурору України», «незалежність прокурорів усіх рівнів у здійсненні повноважень у межах відповідної компетенції» [50, c.55] тощо.

Генеральний прокурор України Олександр Медведько відзначав, що словосполучення «підкорення прокурора (як і судді) тільки закону» неточно відображає дійсний зміст цього явища. Підкорення може мати місце лише у стосунках між людьми, але не у відносинах між особою і законом. Тому точніше сказати, що прокурор не «підкорюється Конституції та закону», а «керується Конституцією і законом», як, до речі, і суддя. При цьому всі прокурори України підкорюються водночас Генеральному прокурору України, прокурорам вищого рівня і працівникам прокуратури, вищим за посадою.

На адресу Генерального прокурора часто можна почути різні звинувачення, зокрема і в непрофесіоналізмі. Але для цього використовуються здебільшого не юридичні, а інші аргументи на кшталт «у чиїх інтересах», «кому вигідно», «на чиє замовлення» тощо.

Поволі у суспільну свідомість проникає думка про те, що Генеральний прокурор є не стільки державним, скільки політичним діячем, а значить, повинен грати за тими ж правилами, що і решта політиків. Метою цих пошуків є спростування проблеми його звільнення через суб’єктивне невдоволення роботою Генерального прокурора.

У зв’язку з цим потрібно торкнутися проблеми підконтрольності прокуратури іншим структурам.

Передусім такий контроль здійснюють суди. Він має процесуальний характер і стосується практично всіх рішень і дій прокурора переважно у сфері розслідування злочинів, які тією чи іншою мірою можуть порушувати права і законні інтереси громадян та інтереси держави. При цьому прокуратура в організаційному розумінні не є підконтрольною органам судової влади.

Слід при цьому наголосити, що підконтрольність прокуратури судам стосується всіх органів і посадових осіб прокуратури. Причому суди можуть давати оцінку правомірності тих чи інших процесуальних актів прокурорів і слідчих прокуратури, усуваючи при цьому порушення закону, прокурорам же надано право лише давати критичну оцінку судовим рішенням у процесі ініціювання їх перегляду судами апеляційної та касаційної інстанції.

Функція ж контролю з боку інших органів державної влади може в тих чи інших формах здійснюватися лише щодо Генерального прокурора України й аж ніяк не щодо підпорядкованих йому органів і посадових осіб. Інакше і бути не може, оскільки, керуючись принципом централізації прокурорської системи, відповідальність за їх діяльність несе Генеральний прокурор України, якому вони підпорядковані.

Як зазначив М. Косюта, «за сучасних умов серйозні важелі впливу на Генерального прокурора мають Президент України і Верховна Рада України [49, c.15].

Контроль з боку глави держави зумовлений тим, що він відповідно до ч. 2 ст. 106 Основного Закону є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, а тому зацікавлений, щоб прокурорська система функціонувала відповідно до потреб суспільства. З цією метою Президент висловлює своє бачення вирішення проблем діяльності прокуратури у виступах на розширених засіданнях колегії Генеральної прокуратури, в особистих зустрічах з Генеральним прокурором України. Процеси, які відбуваються у прокурорській системі, відстежуються шляхом витребування відповідної інформації в Генеральної прокуратури України, аналізу звернень громадян з приводу діяльності прокуратури. Результати контролю можуть спонукати Президента поставити питання про звільнення Генерального прокурора від займаної посади.

Деякими контрольними повноваженнями щодо Генерального прокурора наділена Верховна Рада України. До них належать: надання згоди Президенту України на призначення і звільнення Генерального прокурора; висловлення недовіри Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку з посади; створення у випадках, передбачених законом, тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій.

Порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України, безсумнівно, має велике значення для нормального функціонування прокурорської системи в Україні, тим більш вказані процедури слугують інструментами гарантування незалежності органів прокуратури України.

Що стосовно інституту висловлення недовіри в Україні, то він і на сьогодні діє щодо уряду та Генерального прокурора. Така ситуація негативно позначається на прокуратурі, оскільки депутати за аналогією вважають за можливе висловити недовіру Генеральному прокурору України за будь-які дії, які, на їхню думку, не є політично доцільними.

Експерти Ради Європи одностайно позитивно сприйняли пропозицію, закріплену у Проекті внесення змін до Конституції України щодо скасування інституту висловлення недовіри Генеральному прокурору України. Зокрема, Пан П’єр Корню зазначає, що «… можливість для Парламенту відізвати Генерального прокурора шляхом вотуму недовіри неприйнятна. Вона наражає Генерального прокурора на свавілля органу, якому не потрібно обґрунтовувати свої рішення і який міг би висловити йому недовіру з причин, не пов’язаних з якістю та ефективністю його роботи. Порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України має гарантувати реалізацію такого визначального принципу, як незалежність прокурорів». Отож варто схвалити пропозицію скасувати інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору України Верховною Радою України, який, за висновками експертів Ради Європи, є формою політичної відповідальності, що несумісний зі статусом Генерального прокурора та порушує баланс стримувань і противаг, оскільки існуючий порядок звільнення Генерального прокурора України надає Верховній Раді України більше прав, ніж Президенту України.