97

ЗМІСТ

ВСТУП…………………………………………………………………………..……3

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ЗМІСТ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРОРІВ………....7

1.1 Положення міжнародних документів в сфері прокурорської незалежності та статусу прокурорів…………………………………………..................................7

1.2 Незалежність – як принцип організації та діяльності та гарантія діяльності прокурорів…………...…………………….……………………..............................32

РОЗДІЛ 2. ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРОРІВ…………………………………………………………………........47

2.1 Система гарантій незалежності прокурорів……………………...…...……47

2.2 Державне забезпечення безпеки працівників прокуратури………………………………………………………………...…........59

2.3 Проблеми незалежності органів прокуратури України в сучасних умовах………………………………………………………………...……………..65

ВИСНОВКИ…………………………………………………………………..…….85

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………………….……92

ВСТУП

Сучасний механізм будь-якої держави не можна уявити без організованих за тією чи іншою моделлю, наділених більш або менш широкою компетенцією органів прокуратури. З переходом України до системи демократичних стандартів, побудови основ правової держави та громадянського суспільства діяльність та функції прокуратури трансформуються, але сама прокуратура залишає за собою значення справжнього “вартового закону”. Про це свідчить те, що в чинній Конституції України 28 червня 1996 року завданням і повноваженням прокуратури приділено спеціальний VII розділ.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», органи прокуратури України:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим;

2) здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об’єднань чи їх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

4) вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів.

Значна роль в забезпеченні законності й справедливості в державі, захисту прав і свобод людини належить прокурору. Тому особливе місце в ст. 6 Закону України «Про прокуратуру» відводиться принципу незалежності.

Виконання покладених на органи прокуратури завдань можливо лише за умови належної реалізації прокурорами своїх повноважень. Відтак, належна реалізація повноважень вимагає відповідних гарантій, в першу чергу незалежності прокурорів.

В міжнародних документах в сфері прокурорської діяльності, зокрема в Рекомендаціях К (2000) 19 про роль прокуратури в системі кримінального судочинства звертається увага країн-членів РЄ на необхідність прийняття заходів, спрямованих на визначення гарантій незалежності прокуратури для належного здійснення своєї діяльності. Разом із тим гарантії незалежності прокурорів та прокуратури в Україні не можна визнати достатніми. Статус прокурора та гарантії його діяльності мають бути зміцнені. Зокрема, має бути зміцнений принцип незалежності прокурора. Відомо, що коли король Франції Франциск I на початку XVI століття, розгніваний на свого прокурора (генерал-адвоката), хотів його замінити, то почув мудро сказане: "Володарю, він адвокат Корони, слуга своїх обов'язків, а не ваших пристрастей".

Одна з найважливіших проблем прокурорської діяльності, а відтак - ефективності полягає в тому, що прокурор кожен день чекає свого звільнення. I перш за все тому, що його посада потрібна для все нових і нових політичних сил, які приходять до влади, та тому, що він не може виконати кожну їх забаганку.

Матеріали слухань, висновки низки експертів, в тому числі іноземних, свідчать про те, що на сьогодні існують проблеми, пов'язані із забезпеченням реальної незалежності прокурорів. Зазначене, а також відсутність комплексних теоретичних досліджень сутності незалежності прокурорів, організаційних та процесуальних засобів її забезпечення обумовлюють актуальність даної теми, адже тільки справді незалежний прокурор, вільний від економічної та адміністративної залежності, буде здатним цілком присвятити себе служінню закону та справедливості.

Окремі аспекти незалежності прокурорсько-слідчих працівників в Україні досліджувались такими вченими-юристами, як Грошевий Ю.М., Гусаров В.М., Давиденко Л.М., Долежан В.В., Зеленецькии В.С., Каркач П.М., Косюта М.В., Марочкін І.Є., Малюга В.І., Міхеєнко М.М., Мичко М.І., Михайленко О.Р., Мурашин Г.О., Нор В.Т., Подкопаєв С.В., Руденко М.В., Сташис В.В.,Толочко О.І., Тацій В.Я., Шинальский О.І., Шумський П.В.

Метою даної роботи є дослідження існуючих проблем, які пов'язані із забезпеченням незалежності прокурорсько-слідчих працівників, опрацювання вимог міжнародних документів щодо незалежності прокурорів, розкриття системи і гарантій незалежності та на цій основі формування теоретичних висновків, розробка сучасних підходів до вирішення проблем незалежності прокурорів.

Об’єктом дослідження є сучасний стан, динаміка і розвиток прокурорської системи України в умовах побудови демократичної правової держави, місце прокуратури в державно-правовій системі, правовий статус прокурорсько-слідчих працівників, місце і роль принципу незалежності серед інших принципів організації і діяльності органів прокуратури.

Предметом дослідження даної роботи є теоретичні і практичні проблеми оптимізації гарантій забезпечення незалежності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору їх відповідності насамперед сучасній правовій ситуації в державі та міжнародним і європейським стандартам, а також правовідносини, що виникають, змінюються і припиняються в процесі забезпечення незалежності прокурорів, а також норми чинного законодавства, що визначають зміст і гарантії незалежності прокурорів.

Методи дослідження обрані з врахуванням мети роботи та об’єкту і предмету дослідження. Тож, методологічним підґрунтям є основні положення матеріалістичної діалектики, комплекс загальнонаукових та спеціальних методів пізнання, а також загальні та спеціальні наукові методи дослідження, такі як: історичний, соціологічний, порівняльно-правовий, формально-юридичний метод та інші.

Структура магістерської роботи зумовлена метою і завданнями дослідження. Роботу складають вступ, два розділи, п’ять підрозділів, висновки та список використаних джерел.

Розділ 1 поняття та зміст незалежності прокурорів

1.1 Положення міжнародних документів в сфері прокурорської незалежності та статусу прокурорів

Незалежність прокуратури є невід’ємною частиною об’єктивної юстиції у відповідності до закону. Незалежність прокурорів означає, що прокурори всіх рівнів та прокуратура як система органів є вільними від впливу і втручання збоку гілок влади, так само як і від впливу приватних та політичних інтересів. Більш того: прокурори повинні бути достатньо незалежними для того, щоб захищати свободи громадян від забаганок політиків та тимчасової більшості, які намагаються вийти за межі своїх повноважень.

Сьогодні, більш ніж коли-небудь, незалежність є життєво необхідною для будь-якої демократії, проте вона не означає привілеї, спрямовані на вигоди для прокурора як особи. Скоріше це поняття спрямоване на реальне забезпечення прав та свобод громадян.

Засоби захисту таких фундаментальних цінностей як верховенство права, рівність, справедливість тощо будуть неефективними без незалежності прокуратури.

Незалежність органів прокуратури України – це здійснення прокурорами всіх рівнів своїх повноважень незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань [11, с.27].

Незалежність прокуратури України передбачає неприпустимість будь-якого втручання в її діяльність органів державної влади, їх посадових осіб, засобів масової інформації, політичних партій, крім Верховної Ради України, якій лише і підконтрольна діяльність прокуратури. Всякого роду запити, звернення та інші документи з приводу справ, що знаходяться в провадженні органів прокуратури, не можуть містити вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення. Крім того, намагання добитися прийняття прокурором неправомірного рішення тягне за собою юридичну відповідальність.

Безперечно, що незалежність прокуратури в цілому в будь-якій державі знаходиться у прямому зв'язку з незалежністю прокурорів. Проблема незалежності прокурорів є однією з найскладніших при здійсненні прокуратурою своїх наглядових функцій. Адже діяльність прокуратури має одне завдання, одну мету - керуватися у своїй діяльності принципами верховенства права, законності, справедливості, об'єктивності, захищаючи права і свободи людини і громадянина.

Стандарти відносно різних аспектів діяльності прокуратури, включаючи незалежність прокурора, передбачені наступними міжнародними документами:

• Керівними принципами щодо ролі прокурорів (прийняті на Восьмому Конгресі ООН з питань профілактики злочинності та поводженню з правопорушниками, що відбувся в Гавані, Куба, 27 серпня - 7 вересня 1990 року (далі по тексту - Керівні принципи ООН).

• Стандартами професійної відповідальності та викладенням основних обов'язків та прав прокурорів (прийняті 23 квітня 1999 року міжнародною асоціацією прокурорів) (далі – стандарти МАП).

• Рекомендацією R (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам «Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства» (Прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 6 жовтня 2000 р. на 724-ом засіданні Представників Міністрів) (далі по тексту Рекомендація R (2000)19).

• Рекомендацією 1604 (2003) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (далі по тексту Рекомендація 1604 (2003)).

Загальне правило політичної незалежності прокурора міститься в Рекомендації 1604 (2003): «дотримання принципів демократії й верховенства права передбачає реальне розмежування повноважень різних гілок влади, що в цьому випадку особливо важливо у відношенні, з одного боку, органів прокуратури (яка діє в якості адміністративного агента виконавчої або законодавчої влади) і з іншого боку - органів судової влади». У п. 12 Рекомендації (2000) 19 також говориться: «прокурори не втручаються в діяльність законодавчої й виконавчої влади». У пункті 7.v.b. Рекомендації 1604 (2003) міститься вимога, щоб «ефективний поділ повноважень між різними гілками влади дотримувався у всіх випадках надання прокуратурі додаткових функцій при повній незалежності органів прокуратури від втручання на рівні індивідуальних справ з боку будь-якої гілки державної влади» [10, c.110].

Правовий статус прокуратури в загальній структурі державної влади залежить від системи державного устрою кожної держави. Як вказується в пояснювальній записці до Рекомендації (2000) 19, «у питанні взаємин прокуратури з виконавчою й законодавчою гілками влади, вся юридична Європа ділиться на два види систем:

1) системи, у яких прокурор має повну незалежність від законодавчої й виконавчої влади;

2) системи, де прокурор підлеглий тій або іншій гілці влади, має певний ступінь незалежності».

Не залежно від виду системи, що існує в тій або іншій країні, держава зобов'язана вжити всі необхідні заходи, щоб забезпечити баланс у відносинах різних гілок влади, за якого, з одного боку прокурор має можливість належним чином виконувати свої обов'язки, а з іншого - гарантується незалежність виконавчої й законодавчої гілок влади й забезпечується дотримання прав людини.

У Рекомендації (2000)19 наведені загальні правила ефективного функціонування прокуратури в обох системах організації державної влади.

У пункті 13 Рекомендації (2000)19 міститься перелік умов, за умови дотримання яких гарантується незалежність прокурора в системі, де прокуратура є частиною уряду або підпорядковується йому. Зокрема:

а) характер й обсяг повноважень уряду відносно прокуратури встановлюються законом;

b) уряд здійснює свої повноваження відкрито, відповідно до міжнародних договорів, національного законодавства і загальних принципів права;

c) якщо уряд дає загальні вказівки, вони мають оформлюватися в письмовій формі й мають бути опубліковані відповідним чином;

d) якщо уряд має повноваження давати вказівки про кримінальне переслідування, така процедура повинна гарантувати відкритість і справедливість і здійснюватися відповідно до національного законодавства. У такій ситуації уряд зобов'язаний: витребувати попередні письмові роз'яснення від правомочного прокурора або органа, що здійснює суспільне обвинувачення, тобто прокурору має бути завчасно доведено до відома про отримання такої вказівки; належним чином роз'яснювати свої письмові вказівки, особливо якщо вони розходяться з рекомендаціями прокурора, і передавати їх у порядку підлеглості, тобто такі вказівки повинні бути долучені до справи, щоб інші особи могли з ними ознайомитися й висловити свою думку;

e) прокурори вільні в наданні суду будь-яких юридичних аргументів за своїм вибором у свою користь, у тому числі в ситуаціях, коли вони зобов'язані реагувати на отримані вказівки у письмовій формі;

f) індивідуальні вказівки про заборону кримінального переслідування в принципі неприпустимі. Якщо тільки того не вимагає справа, подібні вказівки повинні залишатися виключеннями й не тільки відповідати вимогам, зазначеним у параграфах "d" й "е", але й підлягати спеціальному контролю, зокрема відносно гарантій відкритості вказівок.

У пояснювальній записці до даного пункту зазначено, що в системах, де уряд або парламент мають право давати прокуророві вказівки в конкретних справах:

1) цей принцип повинен бути чітко визначений у законодавстві;

2) такі вказівки можуть носити тільки загальний характер;

3) вказівки відмовитися від пред'явлення обвинувачення або підтримки обвинувачення в суді повинні бути заборонені.

Відповідно до п. 16 Рекомендації (2000)19, не дивлячись на факт підпорядкування виконавчій владі, «прокурори повинні мати можливість безперешкодно порушувати кримінальне переслідування проти державних посадових осіб, особливо за корупцію, незаконне використання повноважень, грубе порушення прав людини й за інші правопорушення, визнані міжнародним правом»[2, c.72]. У пояснювальній записці вказується, що в даному пункті під "перешкодою" варто розуміти будь-які перепони, що зустрічаються на шляху кримінального переслідування. Під це поняття також підпадають будь-які дії, спрямовані на протидію прокурорам.

Таким чином, навіть у системах, де прокурор підпорядковується уряду, він повинен мати певний ступінь незалежності для належного виконання покладених на нього функцій, особливо при рішенні питань по конкретних кримінальних справах.

Пункт 14 Рекомендації (2000)19 визначає умови, при яких прокуратурі гарантується належне виконання покладених на неї обов'язків у системах, де прокурор повністю незалежний від виконавчої й законодавчої гілок влади. У такому випадку держава повинна вжити ефективних заходів для того, щоб гарантувати закріплення в законі характеру й обсягу незалежності прокуратури, для того, щоб виключити:

а) використання неофіційних методів, які можуть підірвати цей принцип;

b) наявність будь-якого ризику бездіяльності прокурора, що є слідством його зацікавленості.

Дані гарантії можуть бути забезпечені за допомогою комплексу заходів законодавчого й організаційного характеру, які забезпечують дотримання балансу між суспільним інтересом й інтересами прокуратури або окремого прокурора. У той же час п. 15 Рекомендації (2000)19 робиться акцент на необхідності прокуратури взаємодіяти «з урядовими органами й установами в тій мірі, у якій це визначено законом» з метою «сприяти зміцненню справедливості й ефективності кримінальної політики».

Пункт 6 Рекомендації (2000)19 гарантує прокурорам право бути членом різноманітних організацій і брати участь у різних суспільних заходах в якості приватних осіб й у той же час передбачає можливість обмеження цих прав з метою збереження конституційного статусу прокурора. У пояснювальній записці до даного пункту вказується, що «посадові особи прокуратури в деяких державах-учасниках не можуть бути ні членами політичних партій, ні активно займатися політикою». Дане положення гарантує політичну незалежність окремого прокурора.

Пункт 4 Керівних принципів ООН і пункт 11 Рекомендації (2000)19 говорять про те, що «держави повинні вжити заходів, щоб забезпечити виконання прокурорами своїх професійних обов'язків без необґрунтованого втручання або необґрунтованого притягнення їх до цивільної, кримінальної й іншої відповідальності». У пояснювальній записці під "необґрунтованим втручанням" розуміють втручання у випадках, не передбачених законом як «з боку іншої гілки влади, як-то виконавчої або законодавчої - це особливо актуально для систем, де прокурори перебувають у підпорядкованому положенні, - так і з боку економічних сил і місцевої політичної влади».

Дані положення створені з метою захистити прокурора від неправомірного переслідування з боку правоохоронних або інших органів влади, що здійснюється для здійснення впливу на рішення прокурора й у такий спосіб перешкоджає якісному виконанню його обов'язків[4, c.45]. Захист прокурора від неправомірного переслідування може здійснюватися шляхом введення спеціального порядку притягнення прокурора до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності, а також шляхом розробки законодавчих гарантій запобігання неправомірному втручанню у діяльність прокурора. З іншого боку, беручи до уваги обсяг повноважень, якими наділений прокурор й які надають йому можливості обмежувати особисті права й свободи громадян, для прокурорів повинна бути передбачена персональна дисциплінарна, адміністративна, цивільна й кримінальна відповідальність за порушення законодавства й здійснення інших дій, які призвели до негативних наслідків для суспільства або окремого громадянина. Останнє повинне бути розумно обмежено, щоб не нашкодити ефективності діяльності системи в цілому. У цьому випадку основна увага повинна приділятися наданню можливості подачі апеляцій у вищі інстанції або спеціальний дисциплінарний комітет, а також розробку спеціальних дисциплінарних процедур. Природно, що в системах, де прокурор має незалежність, він підданий більшому ступеню відповідальності.

З метою забезпечення захисту прокурора від погроз, перешкоджання виконанню його функцій і переслідувань, за подібні дії повинна бути встановлена окрема кримінальна відповідальність, а також повинні розроблятися організаційні й тактичні заходи, спрямовані на забезпечення безпеки співробітників прокуратури. Зокрема, можуть розроблятися внутрішні інструкції поводження прокурора в таких критичних ситуаціях і налагоджуватися ефективна взаємодія з іншими правоохоронними органами, які можуть забезпечити фізичний й інший захист для прокурора.

Пункт 5 Керівних принципів ООН і підпункт 5.g. Рекомендації (2000)19 окремо обмовляють необхідність забезпечення фізичного захисту прокурора: «якщо у випадку належного виконання своїх обов'язків особиста безпека прокурорів й їхніх родин перебуває під загрозою, органи державної влади забезпечують їм захист».

Втручання в діяльність прокурора може мати й інші форми, наприклад обмеження фінансування прокуратури, у результаті чого вона стає більш залежною від недержавних джерел фінансування. Таким чином, необхідним елементом зовнішньої незалежності прокуратури є належне організаційно-технічне, кадрове й фінансове забезпечення її діяльності. Пункт 4 Рекомендації (2000)19 говорить про необхідність забезпечити прокурорам «ефективні гарантії виконання прокурорами своїх професійних обов'язків і функцій при наявності відповідних юридичних й організаційних умов рівною мірою, як і забезпечувати їх для цього відповідними коштами, зокрема бюджетними коштами, що перебувають у їхньому розпорядженні». У пояснювальній записці до даного пункту деталізуються відповідні організаційні умови, до яких відносяться: наявність відповідного статусу, організаційної підтримки й необхідних ресурсів, включаючи кадрове забезпечення, забезпечення приміщеннями, транспортними засобами або хоча б достатнім бюджетом. Рекомендація (2000)19 не дає чітких рекомендацій щодо того, яким чином можна уникнути впливу на прокурора з використанням фінансових джерел тиску, крім тієї, що умови служби в органах прокуратури (включаючи фінансування) «повинні встановлюватися при тісному співробітництві із представниками прокуратури.

Пункт 6 Керівних принципів ООН і підпункт 5.d. Рекомендації (2000)19 передбачають необхідність закріплення в законі, підзаконному акті або внутрішніх інструкціях положень щодо обов'язкового забезпечення належних умов роботи для прокурорів, гідної винагороди за роботу, строку перебування на посаді, віку й умов виходу на пенсію й порядку її нарахування, які відповідають їхньому високому положенню[3, c.36]. Пункт 7 Керівних принципів ООН говорить про необхідність створення й функціонування справедливої й прозорої системи просування по службі, що «базується на об'єктивних факторах, таких як професійні якості, можливість виконувати покладені обов'язки, чесність і досвід і функціонує на підставі чесної й неупередженої процедури».

Підпункт 5.a. Рекомендації (2000)19 підходить до цього питання більш детально й акцентує увагу на функціонуванні «справедливих і безсторонніх правил, що захищає від підтримки інтересів певних груп і виключає дискримінацію з будь-яких підстав, таких як стать, расова приналежність, колір шкіри, мова, релігія, політичні й інші погляди, національне або соціальне походження, приналежність до національних меншин, наявність власності, місце народження й інший соціальний стан».

Неупередженість при прийомі на службу й просування по службі може бути досягнута шляхом організації системи прийняття на службу винятково на конкурсній основі й створення Службових комісій прокурорів[5, с.32]. Підпункт 5.b. Рекомендації (2000)19 наполягає на створенні системи, у якій «професійна діяльність прокурорів, їхнє просування на посади й переміщення здійснюються відповідно до відомих й об'єктивних критеріїв, таких, як компетентність і досвід».

Відповідно до пунктів 21 й 22 Керівних принципів ООН і підпунктів 5.e та 5.f.Рекомендації (2000)19 справедливість і прозорість дисциплінарного провадження можуть бути гарантовані шляхом вживання наступних заходів:

а) дисциплінарні проступки прокурорів повинні регулюватися законом або підзаконним актом;

b) скарги, які стосуються неправомірного поводження прокурорів повинні розглядатися оперативно, справедливо й відповідно до встановлених процедурних правил;

c) прокуророві має бути надане право на справедливе слухання справи;

d) дисциплінарне провадження проти прокурора повинне гарантувати об'єктивний розгляд справи й винесення об'єктивного рішення;

e) прокурорам необхідно надати право на незалежний і неупереджений перегляд рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження, що, у тому числі, провадиться незалежним і неупередженим органом;

f) прокурори повинні мати доступ до належної процедури оскарження рішень, у тому числі належний доступ до відповідної процедури оскарження, включаючи можливість оскарження в суді у випадках, якщо порушено правовий статус прокурорів;

g)дисциплінарне провадження повинне бути урегульовано законодавством, кодексом професійної поведінки, а також іншими стандартами й етичними нормами.

Існування можливості перегляду рішення дисциплінарного провадження незалежним і неупередженим органом не означає скасування процедури попереднього адміністративного нагляду або процедури розгляду справи вищестоящим прокурором. Термін «суд» у даному контексті використається в такому ж понятті, що й у статті 6 Європейської конвенції з прав людини.

Традиційно прокуратура організована як ієрархічна структура із чітко визначеною системою субординації. З іншого боку, у даній системі повинна бути гарантована незалежність окремого прокурора від втручання з боку вищестоящого прокурора при прийнятті рішень по конкретній кримінальній справі. Для забезпечення даного аспекту внутрішньої незалежності прокурора, у пункті 9 Рекомендації (2000) 19 вказується на необхідність дотримання принципів неупередженості й незалежності стосовно організації й внутрішнього функціонування прокуратури, зокрема розподілу й перерозподілу справ. У пояснювальній записці вказується, що «відносини між різними рівнями ієрархії повинні ґрунтуватися на чітких недвозначних правилах, для того, щоб власний розсуд не набував невиправданого значення».

З метою забезпечення незалежності прокурора від невиправданого втручання в його діяльність із боку вищестоящого прокурора, у правових системах, де керівні прокурори мають право давати розпорядження й вказівки у відношенні окремих кримінальних справ і загальних підходів до боротьби зі злочинністю, пункт 10 Рекомендації (2000)19 надає прокурорам право «вимагати, щоб вказівки, адресовані йому, були видані в письмовій формі». Це дозволить забезпечити безпосередню відповідальність вищестоящого прокурора за видану їм конкретну вказівку або розпорядження. Для гарантії даного права, у цьому ж пункті пропонується забезпечити відповідну внутрішню процедуру, що може привести до заміни прокурора, у випадку, коли він вважає, що вказівка незаконна або несумісна з його переконаннями.

У пояснювальній записці вказується, що така процедура може використовуватися тільки у виняткових випадках і нею не можна зловживати, наприклад, шляхом використання її як засобу перешкоджання нормального управління системою[6, c.23]. У зв'язку із цим підпункт 36.a. Рекомендації (2000) 19 говорить, що «для забезпечення справедливої, погодженої й ефективної діяльності прокурорів держави повинні прагнути: робити основний акцент на підпорядкування вищестоящому в організаційному відношенні прокуророві, не допускаючи, однак, щоб такі організаційні методи призвели до створення неефективних і таких, що створюють перешкоди, бюрократичних структур; визначати основні напрямки реалізації кримінальної політики; визначати основні принципи й критерії, на основі яких повинні прийматися рішення по окремих справах, щоб виключити довільне прийняття рішень».

Вищезгадані методи організації, основні напрямки, принципи й критерії повинні бути визначені парламентом або урядом або, якщо національне законодавство закріплює незалежність прокурора, представниками прокуратури. (п. 36.b.)

Міжнародний аспект незалежності прокурорів неможливо розкрити без визначення кола повноважень, компетенції та місця прокуратури у системі державних органів зарубіжних країн.

Деякі держави пов'язують прокуратуру із судовою гілкою влади, інші віддали перевагу її зв'язку з виконавчою владою, в низці країн можна спостерігати зв'язок прокуратури із законодавчою гілкою влади.

Взагалі, на відміну від судочинства, що зародилося в далекому минулому, прокуратура у механізмі державності виникла порівняно недавно (у країнах Європи створення прокуратури відноситься до ХVI-ХIХ ст.). Вважається, що перша прокуратура з'явилася у Франції в XIV столітті. Король Філіпп V Ордонансом від 25 березня 1302 заснував прокуратуру як орган представництва інтересів монарха. Надалі прокуратура Франції зазнавала різні перетворення[34, c.106]. Тим не менш, її основне призначення залишалося незмінним: забезпечення непорушності власника верховної влади в державі. Ці функції прокуратури були особливо важливі у зв'язку з поширенням казнокрадства та хабарництва, боротися з якими уявлялося можливим лише за допомогою спеціальної державної служби. Не випадково саме прокуратура Франції послужила зразком для створення аналогічних правових інститутів в інших країнах, у тому числі в Росії.

Аналіз світового досвіду прокурорського нагляду, дозволяє виділити наступні його основні типи:

• Північноєвропейський тип (фіскально-контрольний) - основна діяльність прокуратури зводиться до контролю за функціонуванням апарату державної влади, у зв'язку з чим кримінально-процесуальна складова перебуває на другому плані.

• Французький тип - прокуратура є інститутом кримінального переслідування, як на стадії слідства, так і на стадії судового розгляду, учасником цивільного та адміністративного процесу та наглядовою інстанцією по судових справах.

• Англійський тип - основне завдання прокуратури зводиться до представлення інтересів держави в суді; загально наглядові функції даного інституту в даній системі відсутні.

Міжнародна практика відводить органам прокуратури досить обмежену сферу компетенції - кримінально-правову.

Нерідко конституції зарубіжних держав відносять прокуратуру до розділу судової влади, оскільки в них органи прокуратури входять у судову систему (Іспанія, Латвія, Грузія). У Греції є генеральний прокурор при Ареопазі (Верховному суді), прокурори при апеляційних і окружних судах.

Конституція Японії присвячує прокуратурі один рядок: "Прокурори повинні слідувати правилам, що встановлюються Верховним судом".

У ряді держав прокуратура відноситься до виконавчих органів влади в складі міністерства юстиції (Австрія, Бельгія, Данія, Франція, Німеччина). В Італії, Румунії прокуратура займає проміжне положення між виконавчою і судовою владою. У судах Італії, наприклад, обвинувачення у кримінальних справах підтримують прокурори або призначені преторами інші державні службовці, в тому числі офіцери поліції. Діючі при касаційному і апеляційних судах генеральні прокурори, а при трибуналах - республіканські прокурори, знаходяться в підпорядкуванні міністра юстиції.

Генеральний атторней Канади, на апарат якого покладається підтримання обвинувачення і нагляд за слідством, очолює Міністерство юстиції.

В окремих країнах прокуратури зовсім немає, але є розгалужена мережа інших структур. Конституція США нічого не говорить про прокуратуру, оскільки в США, а також у Великобританії та Канаді діє інститут атторнеєв - консультантів органів влади, які здійснюють функції кримінального переслідування та обвинувачення.

Іспанська Конституція 1978 року в розділі "Про судову владу" підкреслює, що прокуратура повинна сприяти відправленню правосуддя з метою захисту законності, прав громадян та громадських інтересів, що охороняються законом. Генеральний прокурор призначається королем за пропозицією уряду з урахуванням думки Генеральної Ради суддів.

По-різному за кордоном організовано і розслідування кримінальних справ. У Німеччині розслідування ведуть в основному поліцейські служби. По невеликій кількості складних справ розслідування ведеться прокуратурою за участю поліції. У деяких випадках у порядку "судового розслідування" слідчі дії здійснюються суддями-дізнавачами, обов'язки яких виконують звичайні дільничні судді.

У США розслідування ведуть Федеральне бюро розслідування (ФБР) і безліч інших федеральних служб, а також незалежні один від одного поліцейські установи, які підпорядковуються або владі штату, або місцевій владі. Арешти, обшуки та інші слідчі дії проводяться поліцією з санкції суду. У ряді випадків попереднє розслідування здійснюється апаратом федерального атторнея (створені на кожному федеральному судовому окрузі), або генерального атторнея штату, або місцевого атторнея (графства, міста і т.д.). Департамент (міністерство) юстиції очолює призначений Президентом країни Генеральний атторней США. У багатьох штатах є Велике журі, що складається з 12-23 присяжних, які перевіряють наявність у сторони обвинувачення доказів для передачі справи до суду (іноді Велике журі може виступати і як орган розслідування).

На атторнея покладається обов'язок з підтримання обвинувачення в суді. Вони мають право оскаржити вироки у кримінальних справах, крім виправдувальних, винесених судом присяжних. Федеральні атторнеї призначаються президентом США за згодою сенату. У більшості штатів і на місцевому рівні атторнеї обираються населенням.

У Греції функціонує система адміністративної юстиції, очолювана Державною радою, яка має право скасовувати адміністративні акти, прийняті з порушенням закону або в результаті зловживання владою. Аналогічні функції на місцях мають адміністративні суди (податкові суди). Розслідування більшості кримінальних справ проводить поліція (у великих містах) або жандармерія (в інших містах і в сільській місцевості). У складних кримінальних справах розслідування доручається слідчим суддям.

В Італії розслідування кримінальних справ проводиться органами судової поліції, преторами (одноосібний суддя у преторії), республіканськими прокурорами та слідчими суддями.

В Іспанії кримінальні справи розслідує судова поліція, а по найбільш складним злочинам - слідчі судді, які входять до суддівського корпусу, але не можуть брати участь у розгляді розслідуваних ними справ.

З організаційної точки зору Генеральний прокурор може, наприклад, призначатися Президентом республіки за пропозицією Вищої судової ради (Болгарія), Національної ради (Словаччина), обиратися Скупщиною (Югославія), Державними зборами за поданням Президента республіки (Угорщина). Питання полягає в тому, перед ким повинен звітувати Генеральний прокурор - безпосередньо перед парламентом, або перед виконавчою владою. Наділення Міністра юстиції у ряді країн повноваженнями Генерального прокурора породжує протиріччя, оскільки членство в уряді ставить під сумнів незалежність прокурора.

У Німеччині немає федерального базового закону про прокуратуру, який комплексно регулював би її діяльність, як на федеральному рівні, так і на рівні окремих земель. Діяльність прокуратури в Німеччині регулюється Конституцією країни, Конституціями земель, нормативними розпорядженнями Федерального міністерства юстиції Німеччини та органів юстиції земель, та іншими нормативними актами.

Форма організації прокуратури та покладені на неї функції залежать від історії країни, її економічного розвитку та правової культури. Але єдиною залишається мета: створення справжніх гарантій для забезпечення законності і правопорядку, ефективного захисту прав і свобод людини і громадянського суспільства. Виходячи з цілей, закріплених у конституціях і законах, визначаються функції прокуратури, а виходячи з виконуваних функцій, можна прийти до висновку про те, що в світі склалися дві основні моделі прокуратури. Перша модель розглядає прокуратуру як орган нагляду за законністю, друга - як орган кримінального переслідування (КНР, КНДР та ін).

У Франції прокуратура входить до складу Міністерства юстиції. Її діяльність регулюється різними загальними законодавчими актами (ордонансами) і галузевим законодавством. Структура прокуратури Франції збігається зі структурою судової системи. Усі прокурори призначаються і зміщуються Президентом республіки за рекомендацією міністра юстиції. Генеральному прокурору підкоряються всі посадові особи прокуратури в межах компетенції апеляційного суду.

Принцип незалежності прокуратури у тих чи інших формулюваннях дістав відображення і в законодавстві колишніх радянських республік, а нині незалежних держав.

Так, органи прокуратури Білорусії здійснюють повноваження "незалежно від органів державної влади і управління, посадових осіб, засобів масової інформації, політичних та інших громадських і релігійних об'єднань" (п. 2 ст. 4 Закону Білорусії). Естонський Закон (п. 2 ст. 2) декларує незалежність не прокуратури як органа в цілому, а окремо прокурора. Відповідно до п. 1 ст. 6 Латвійського Закону "прокурор у своїй діяльності є незалежним від впливу інших органів або посадових осіб, що реалізують державну владу та управління". Приблизно таке ж формулювання міститься у п. 1 ст. 4 Литовського закону.

Органи прокуратури Молдови "здійснюють повноваження незалежно від органів публічної влади, місцевих особливостей і не піддаючись місцевим та відомчим впливам" (п. 1 ст. 3 Закону), Казахстану - "незалежно від інших державних органів і посадових осіб, політичних партій та інших громадських об'єднань" (п. 2 ст. 3 Закону), Таджикистану – "незалежно від інших органів державної влади і управління, громадсько-політичних, релігійних організацій і масових рухів та посадових осіб (ч. 3 ст. 6 Закону), Туркменістану - "незалежно від органів державного управління і контролю, місцевих органів влади і самоврядування, громадських об'єднань" (ч. 3 ст. 4 Закону).

Закони Азербайджану, Киргизстану, Грузії не виділяють в числі інших принципів незалежність прокуратури, хоча про фактичну наявність і застосування цього принципу свідчить зміст інших норм цих законів, зокрема, щодо неприпустимості втручання різних органів у діяльність прокуратури.

У Казахстані і Таджикистані принцип незалежності прокуратури знайшов відображення безпосередньо в конституціях цих держав (відповідно п. 2 ст. 83 і ст. 96). Слід відзначити, що він фігурував і в конституційному акті України (ст. 45 Конституційного договору між Верховною радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року) хоча відсутній в ст. 121 чинного Основного закону, на що спеціально звернуто увагу в літературі.

В тих чи інших словесних формулюваннях принцип незалежності зафіксовано в законодавстві про прокуратуру постсоціалістичних країн Східної Європи, а також в конституційних актах деяких держав соціально-демократичної орієнтації.

Так, в Конституції Бразилії 1998 року (п. 1 ст. 127) незалежність при здійсненні повноважень зведена у ранг "інституціонального" принципу прокуратури. Відповідно до ч. 1 ст. 124 Конституції Іспанії прокуратура виконує свої завдання "незалежно від функцій, що виконуються іншими органами". Стаття 104 Конституції Італії виходить з того, що прокуратура як частина магістратури "автономна і незалежна від будь-якої іншої влади". На підставі ч. 2 ст. 221 Конституції Португалії "прокуратура наділена власним статусом і автономією в межах закону".

Характерною рисою Федерального Закону про прокуратуру Російської Федерації є те, що органи російської прокуратури здійснюють повноваження незалежно не лише від органів державної влади суб'єктів федерації, але й від федеральних органів державної влади. Буквальне тлумачення цієї норми може навести на думку, що прокуратура є незалежною і від Президента, і від Федеральних Зборів, що, звичайно ж, викликає серйозні сумніви. Досить згадати показаний російським телебаченням епізод зустрічі Генерального прокурора РФ Д. Устинова з Президентом Росії В. Путіним, під час якої останній в досить жорсткій формі зажадав дотримання певного порядку огляду місця події після підняття корпусу атомного підводного крейсера "Курськ".

Привертають до себе увагу спогади колишнього Генерального прокурора Російської Федерації О.Казанника, який відзначив, що "навіть клерки з президентської команди вважали за необхідне втручатись у справи прокуратури” [38, c.258].

Не зовсім чіткою є і процитована вища норма закону України в плані незалежності прокуратури від "будь-яких органів державної влади". Для правильного тлумачення її змісту необхідно виходити з принципового положення про те, що незалежне виконання прокуратурою, її органами і посадовими особами своїх функцій означає непідпорядкованість, непідконтрольність і непідзвітність нікому, крім тих, на кого покладено цей обов'язок в межах Конституції і законів України.

Практика підтверджує висновок про те, що обсяг повноважень прокуратури в різних країнах істотно відрізняється. У той же час є так звані ключові і неподільні функції, які прокурор здійснює практично повсюдно або одноосібно, або у взаємодії з іншими органами, наприклад слідчим суддею. Перш за все, маються на увазі прийняття рішення про кримінальне переслідування, підтримання обвинувачення в суді, подача протестів на судові рішення.

Прокуратура в більшості держав - це орган, який забезпечує приватний паритет між інтересами правоохоронних органів і правами особи, залученої до кримінальної відповідальності. Загальновизнано, що одне з головних завдань прокурора - це досягнення справедливості і захист прав та свобод держави та громадянина[37, c.145].

Спільною рисою прокурорської діяльності є участь прокурора в процесі вироблення кримінальної політики, в дачі рекомендацій щодо застосування правових норм, конструктивній критиці дій органів державної влади і управління.

Прокуратура грає важливу роль в наданні допомоги жертвам злочинів, визначаючи напрямки політики держави по відношенню до них. Практично повсюдно прокуратура захищає інтереси громадян, беручи участь у кримінальному та цивільному судочинстві.

У законодавстві майже всіх європейських держав і багатьох інших країн закріплені і реалізуються на практиці принципи об'єктивності діяльності прокуратури, її неупередженості та незалежності. Прокуратура незалежна, або ж прагне бути незалежною від будь-якої зовнішньої влади, в тому числі політичної. В даний час чи не повсюдно законодавство про прокуратуру розвивається в тому напрямку, щоб забезпечити гарантії невтручання законодавчої і виконавчої гілок влади в змістовну діяльність прокуратури. Повноваження як законодавчої, так і виконавчої влади визначаються таким чином, щоб вони не мали правових підстав втручатися в прокурорську діяльність. У всякому разі для такого втручання визначаються конкретні кордони.

Спільним для всіх прокуратур є також принцип дієвості. Основне завдання прокуратури - захист суспільства від злочинності. Вирішуючи цю задачу, прокуратура сама визначає конкретні, що не суперечать закону і її правовому статусу заходи протидії злочинності.

Особливе значення в зарубіжних країнах приділяється питанню взаємодії органів прокуратури з поліцією. При всьому різноманітті форм необхідно зазначити, що загальним в цьому питанні для більшості зарубіжних країн є розуміння і законодавче закріплення того, що прокуратура є і буде практично єдиним органом контролю за поліцією, дотримання нею Закону, за реалізацією основних нормативних актів щодо захисту прав і свобод людини.

У цілому, у світі немає єдиної схеми, що визначає повноваження та завдання прокуратури. Так, Португалія є членом Ради Європи і Європейського Союзу. У державному устрої цієї країни прокуратура займає абсолютно унікальне місце, не ставлячись до жодної з гілок влади, володіючи функціями, максимально схожими з повноваженнями органів російської прокуратури, і в чомусь їх навіть переважаючими. Ця унікальність закріплена в Конституції Португалії, глава 4 якої присвячена виключно прокуратурі. Зокрема, ст. 221 встановлює, що до компетенції прокуратури входить представництво держави, здійснення кримінального переслідування, захист демократичної законності та інтересів, які визначаються законом. Прокуратура володіє власним статусом і автономією в рамках закону.

Представники прокуратури підкоряються один одному в порядку субординації і не можуть бути переведені, тимчасово відсторонені від посади, звільнені на пенсію або у відставку, за винятком випадків, передбачених у законі. Покарання, введення в посаду, пересування по службі представників прокуратури та застосування дисциплінарних заходів входить в компетенцію відомства Генерального прокурора.

Основні обов'язки органів прокуратури включають в себе: представництво держави, юридично недієздатних і зниклих осіб; представництво робітників і членів їх сімей у справах щодо захисту їх соціальних прав. Найбільш істотна сфера втручання Генерального прокурора - захист прав неповнолітніх у суді у справах про усиновлення, відповідальність батьків, виплата аліментів, а також питання захисту, допомоги та освітні заходи.

Не існує і стандартів ООН в галузі організації, структури та функцій прокуратури. У документах восьмого Конгресу ООН із запобігання злочинності та поводження з правопорушниками вказувалося, що вони рекомендовані "для прийняття рішень та їх здійснення на національному, регіональному та міжрегіональному рівнях, з урахуванням політичних, економічних, соціальних і культурних особливостей і традицій кожної країни"[4, c.72].

Слід також зазначити, що в Бразилії в 1988 році спеціально були внесені зміни до Конституції, щоб закріпити специфічне місце прокуратури в державній структурі. Дана установа називається Публічним (громадським) міністерством, до функцій якого входить не тільки підтримання державного обвинувачення у кримінальних справах, але адміністративний контроль з питань, що стосуються громадянських свобод, захисту громадських інтересів і колективних прав.

Про незалежність органів прокуратури свідчить той факт, що прокурорські працівники призначаються довічно. У ст. 127 Конституції Бразилії роль даного державного інституту визначена, як "виняткова для правової діяльності держави, оскільки вона відповідає за захист правопорядку, демократичного режиму, соціальних і невід'ємних особистих інтересів".

Таким чином, місце прокуратури в сучасному суспільстві визначається з урахуванням її тривалої еволюції. Прокуратура або органи, що виконують схожі з нею функції незалежно від їх назви, всюди являє собою інститут, породжений об'єктивними потребами, характером і рівнем розвитку певного державного механізму. Не можна не враховувати при цьому економічні умови, характер суспільства, його культуру, історичні традиції, менталітет громадян.

У червні 1995 року у представництві ООН у Відні було створено Міжнародну асоціацію прокурорів. Офіційно вона розпочала діяльність у вересні 1996 року під час Загальних зборів у Будапешті. Міжнародна асоціація прокурорів, або МАП, визначила своїм пріоритетом забезпечення широкого міжнародного співробітництва між прокурорами для досягнення більшої оперативності й ефективності при наданні взаємної допомоги в розслідуванні злочинів і реалізації інших заходів з міжнародної співпраці.

МАП – це неурядова та неполітична організація, що є єдиною всесвітньою асоціацією прокурорів. Асоціація налічує понад 130 колективних членів, включаючи асоціації прокурорів і працівників органів боротьби зі злочинністю.

23 квітня 1999 року Міжнародною асоціацією прокурорів, на основі керівних принципів, затверджених на Восьмому конгресі ООН (Гавана, 1990 рік) щодо запобігання злочинності та поводження з правопорушниками, було прийнято Стандарти професійної відповідальності, якими визначено основні права та обов’язки прокурорів.

Гарантія незалежності прокурорів обов'язково має бути чітко закріплена в Конституції України, так само, як і гарантія незалежності суддів. Прокурор буде ефективно захищений, коли матиме нормативно закріплені на рівні із суддями гарантії незалежності.

Отже незалежність прокуратури у здійсненні повноважень є визначальним принципом її діяльності, що цілком відповідає міжнародним стандартам. Прокурори повинні здійснювати свої повноваження виключно на підставі додержання Конституції України та чинних на її території законів незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень політичних організацій, громадських об'єднань.

Як відзначив Президент міжнародної асоціації прокурорів І. Барнс, "незалежність не являє собою благо само по собі - вона служить більш високій меті"[5, c.36].

Серед основних міжнародних документів, що стосуються незалежності прокурорів можна виділити: Керівні принципи щодо ролі державних обвинувачів (1990); Норми професійної відповідальності та основні права і обов'язки прокурорів (1999); Рекомендації К (2000) Ради Європи щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства; Європейські інструкції з питань етики та поведінки прокурорів (2005); Декларації про мінімальні стандарти щодо безпеки й захисту прокурорів та членів їх сімей (2008).

Відповідно до Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства, основоположного документу Конференції Генеральних прокурорів Європи, прокурори є уповноваженими представниками державної влади, які від імені та в інтересах суспільства забезпечують застосування законодавства, де порушення закону веде до кримінальної відповідальності, беручи до уваги як права особистості так і необхідну ефективність системи кримінального судочинства.

Що ж стосовно судової реформи в Україні, то вона не могла не зачепити діяльності вітчизняної прокуратури – досі йдуть розмови про віднесення її до законодавчої, виконавчої або судової гілки влади, тому принцип незалежності прокуратури і підкорення її тільки закону можна розглядати з позиції теорії розподілу влад[13, c.15].

Палітра поглядів вітчизняних і зарубіжних учених та практиків щодо місця прокуратури в системі поділу влади досить різноманітна. Україна переживає етап становлення та удосконалення інституту прокуратури, ці питання у своїх роботах розглядали Л. Грицаєнко, В. Дьякону, П. Корню, М. Косюта, О. Медведько,М. Мичко, О. Михайленко, Г. Середа, В. Сухонос, О. Толочко, М. Якимчук та ін.

Більшість із них обстоюють діаметрально різні позиції, а тому в правничій науці до цього часу не вироблено єдино узгодженого підходу стосовно віднесення прокуратури до тієї чи іншої гілки влади.

Але в останні роки переважна більшість українських фахівців відстоює доцільність віднесення прокуратури до судової гілки влади.

Віднесення прокуратури України до системи судової влади стане фундаментальним і принциповим кроком на шляху її реформування, що дасть змогу забезпечити безсторонність, незалежність і деполітизацію її діяльності та відповідатиме сучасним тенденціям визначення ролі прокуратури в демократичних країнах[20, c.40].

Шляхом віднесення прокуратури до судової гілки влади пішли не тільки такі демократичні європейські країни, як Бельгія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Греція, Португалія, Франція, Фінляндія, але й більшість постсоціалістичних країн, зокрема Азербайджан, Вірменія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія, Латвія, Литва, Болгарія та Румунія. Натомість віднесення прокуратури до виконавчої влади, зокрема її підпорядкування Міністерству юстиції, зумовлює її втручання в компетенцію виконавчої влади, проти чого застерігає стаття 12 Рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи від 6 жовтня 2000 року, і що в свою чергу може призвести до політизації прокуратури, її залежності від парламентської коаліції депутатських фракцій і певних політичних сил.

Незалежність прокуратури України у здійсненні повноважень є визначальним принципом її діяльності, що цілком відповідає міжнародним стандартам. Прокурори здійснюють свої повноваження виключно на підставі додержання Конституції України та чинних на її території законів незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень політичних організацій та громадських об’єднань.

Незалежність органів прокуратури гарантується порядком призначення на посаду Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів, порядком звільнення їх з посад, організаційною побудовою органів прокуратури, порядком їх фінансування, рівнем матеріального та соціального забезпечення працівників органів прокуратури[11, c.28].

Ст.7 Закону України «Про прокуратуру» встановлює гарантії незалежності прокуратури у здійсненні повноважень, які формально відповідають міжнародним стандартам прокурорської діяльності. Йдеться про заборону втручання органів державної влади й органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їхніх представників у діяльність прокуратури. Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення[7, c.3].

Неможливо оминути й положення ст. 122 Конституції України про висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку, та строк його повноважень. Неможливо не погодитись з думкою Е. Невмержицького, котрий зазначає, що інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору потребує скасування. Термін повноважень Генерального прокурора є важливим механізмом його захисту від сваволі й тиску. Наприклад, у Федеральній Республіці Німеччина Генеральний прокурор призначається довічно. Тому в проекті закону «Про внесення змін до Конституції України» строк перебування на посаді Генерального прокурора збільшується від п’яти до семи років. За експертним висновком щодо проекту закону України «Про внесення змін до Конституції України» Інституту міжнародних досліджень у Монте-Карло ця пропозиція цілком відповідає міжнародним нормам.

Також необхідно звернути увагу на пункт 5 Рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи, яким визначаються найважливіші елементи, що мають забезпечити незалежність прокурора в усіх правових системах. Це, зокрема: процедура добору кадрів на прокурорські посади, їхнє призначення та просування по службі, притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, забезпечення їхньої особистої безпеки та членів їхніх сімей [6, с.12].

Питання добору кадрів одне з найголовніших не лише для органів прокуратури України. Ось приклад: у Японії випускники юридичних факультетів, котрі виявили бажання працювати в прокуратурі, зобов’язані скласти іспити в Міністерстві юстиції. До того ж витримують їх лише 2–3 % претендентів. Особи, які пройшли такі випробування, зобов’язані прослухати дворічні курси при Верховному Суді Японії і лише тоді можуть бути призначені на прокурорські посади.

Гарантія незалежності прокурорів обов’язково має бути чітко закріплена в Конституції України. Прокурор буде ефективно захищений, коли матиме нормативно закріплені гарантії незалежності[17, c.7].