19.6. Основы административно-финансового права Российской Федерации

Современное развитие общества выдвигает на первый план экономические аспекты деятельности различных субъектов хозяйственной деятельности, где ключевым понятием являются финансы. Финансы категория многогранная, ее принято рассматривать с трех сторон. Как материальная категория финансы — это фонд денежных средств, как экономическая категория — экономические отношения по поводу образования, распределения, использования фондов денежных средств. С правовой стороны финансы — это урегулированные нормами права экономические отношения по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, взятых в их совокупности и взаимодействии, мобилизуемых и используемых государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций.

В структуру финансовых отношений, подлежащих административно-правовому регулированию со стороны государства, входят бюджетные, налоговые, валютные, банковские, страховые отношения, отношения, возникающие на финансовых рынках, отношения, связанные с управлением внутренним и внешним государственным долгом Российской Федерации. Административно-правовое регулирование перечисленных отношений, возникающих в финансовой сфере, осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ является основным органом исполнительной власти, который:

• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• разрабатывает и предоставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

• принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

• руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

Минфин России обеспечивает составление проекта федерального бюджета, утверждает и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета, представляет в Правительство РФ отчет об исполнении федерального бюджета, ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, осуществляет функции эмитента ценных бумаг, осуществляет управление средствами стабилизационного фонда Российской Федерации, государственным внутренним и внешним долгом страны.

Минфин России действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329¹.

В ведении Минфина России находятся следующие федеральные органы исполнительной власти.

1. Федеральное казначейство (Казначейство России). Оно является федеральной службой, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (Положение о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703)².

Федеральное казначейство: доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета и т.д.

Контрольные функции Федерального казначейства реализуются посредством предварительного и текущего контроля ведения операций со средствами федерального бюджета на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) — осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля (Положение о Росфиннадзоре, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278)¹.

Основной задачей Федеральной службы финансово-бюджет­ного надзора является обеспечение соблюдения законодательства в бюджетной сфере, а также законодательства о валютном регулировании и валютном контроле. Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Основной формой деятельности службы являются проводимые ею ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Федеральная налоговая служба (ФНС России). Она осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов (Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительств РФ от 30 сентября 2004 г. № 506)¹.

ФНС и ее территориальные органы обладают достаточно широким объемом полномочий. В установленной сфере деятельности они осуществляют контроль и надзор за следующим:

• соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильность исчисления, полнота и своевременность внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

• осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами;

• соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядок и условиями ее регистрации и применения;

• полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

• проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей;

• соблюдением организатором азартных игр требований, установленных ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ.

В области учета и регистрации налоговые органы:

• выдают разрешения на проведение всероссийских лотерей; свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами; свидетельства о регистрации организации, совершающей операции с денатурированным этиловым спиртом;

• осуществляют государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; установку и пломбирование контрольных спиртоизмеряющих приборов на предприятиях и в организациях по производству этилового спирта из сырья всех видов; лицензирование в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы и других;

• регистрируют в установленном порядке контрольно-кассовую технику, используемую организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• ведут в установленном порядке учет всех налогоплательщиков; Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и Единый государственный реестр налогоплательщиков и т.д.

Кроме того, согласно Приказу, подписанному Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службой от 26 февраля 2008 г. № ММ-3—1/74 на ФНС возложены функции главных администраторов доходов, на территориальные органы — администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

К числу функций администратора доходов бюджетов бюджетной системы относятся: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов (сборов) и иных обязательных платежей; начисление пеней и штрафов; взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней, штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представление в орган Федерального казначейства платежных документов для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации; принятие решения о зачете (уточнении) платежей и представление соответствующего уведомления в орган Федерального казначейства.

4. Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор). Она осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) (Положение о Росстрахнадзоре, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2008 г. № 330)¹. Росстрахнадзор осуществляет, в частности, государственный контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, за достоверностью представляемой ими отчетности, за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов. Росстрахнадзор ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела, принимает решения о выдаче и аннулировании лицензий на осуществление деятельности в сфере страхового дела.

Помимо перечисленных выше федеральных органов исполнительной власти административно-правовое регулирование в сфере финансов осуществляют также иные федеральные административные органы, к числу которых относятся Центральный банк РФ, Счетная Палата РФ и органы управления государственными внебюджетными фондами. Рассмотрим основы правового статуса перечисленных административных органов.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) не входит в систему органов исполнительной власти, свои функции и полномочия осуществляет независимо от них, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основы правового статуса Банка России определяются федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ.

Административные функции Банка России можно сгруппировать в соответствии с возложенными на него задачами.

1. В целях защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк России выполняет функции по монопольному осуществлению эмиссии наличных денег и организации наличного денежного обращения. В соответствии со ст. 34 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения Банк России осуществляет прогнозирование и организацию производства, перевозки и хранения банкнот и монет Банка России, создает их резервные фондов, устанавливает правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций, устанавливает признаки платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядок уничтожения банкнот и монет Банка России, а также замены поврежденных банкнот и монет Банка России, определяет порядок ведения кассовых операций. Кроме того, он утверждает графическое обозначения рубля в виде знака, осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами, устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю.

2. В целях развития и укрепления банковской системы Банк России выполняет функции регулирования банковской деятельности, в частности, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдачу им лицензий на осуществление банковских операций и приостановление действия таких лицензий, их отзыв, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

3. В целях обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы Банк России выполняет следующие функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций; организует систему их рефинансирования; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные.

Счетная палата Российской Федерации (далее — Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Правовой статус Счетной палаты определяется федеральным законом от 1 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹.

Счетная палата состоит из председателя, его заместителя и аудиторов. Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Государственная Дума назначает по представлению Президента Председателя Счетной палаты и шесть аудиторов сроком на шесть лет. Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает заместителя Председателя Счетной палаты и шесть аудиторов сроком на шесть лет. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

• контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кре­дитных учреждениях Российской Федерации;

• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на иные органы, организации и учреждения, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Основными методами контрольной деятельности Счетной палаты являются комплексные ревизии и тематические проверки, проводимые по месту расположения проверяемых объектов. Объектами контроля являются производственно-хозяйственная деятельность, бухгалтерский учет, финансовая отчетность.

По результатам проведенных контрольных мероприятий в случае выявления нарушений бюджетного законодательства Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверенных организаций представления и предписания об устранении этих нарушений.

Представление направляется для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Предписание выдается администрации проверяемых организаций при выявлении нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности этих организаций, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

Органы управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Важным звеном бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающим социальную функцию государства, являются государственные внебюджетные фонды, к числу которых относятся:

• Пенсионный фонд Российской Федерации;

• Фонд социального страхования Российской Федерации;

• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Функции управления средствами, аккумулированными в этих фондах выполняют соответствующие специализированные финансово-кредитные учреждения при Правительстве Российской Федерации.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фондов, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фондам учреждениями, являются федеральной собственностью. Все внебюджетные фонды имеют региональные отделения, которые действуют на основании положений о внебюджетных фондах и положений о территориальных подразделениях.

Органы управления перечисленных выше внебюджетных фондов, то есть соответствующие учреждения, обеспечивают поступление денежных средств в эти фонды и управление ими в соответствии с целевым назначением. В частности, средства Пенсионного фонда направляются на выплату пенсий, средства Фонда социального страхования — на выплату различных социальных пособий, в частности, пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, на санаторно-курортное обслуживание работников, средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования — на оплату услуг по оказанию гражданам медицинской помощи.

В целях обеспечения решения задач, возложенных на государственные внебюджетные фонды, органы управления этих фондов принимают необходимые меры по их формированию и стабильному функционированию, в частности, проводят проверки уплаты страхователями страховых взносов, предъявляют к ним требования об уплате недоимок по страховым взносам, привлекают к финансовой ответственности страхователей, нарушающих требования законодательства об обязательном социальном страховании.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение административно-экономического права и назовите его составные части.

2. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере экономики, и разделите их на группы в зависимости от объема административной компетенции.

3. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере промышленного производства и торговли. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

4. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере использования транспорта. Определите правовую основу их деятельности иадминистративно-правовые функции в данной сфере.

5. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере связи и массовых коммуникаций. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

6. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере сельского хозяйства. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

7. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере сельского хозяйства. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

8. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

9. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

10. Назовите субъектов системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере финансов. Определите правовую основу их деятельности и административно-правовые функции в данной сфере.

Задания для самостоятельной работы