18.2. Меры административно-публичного обеспечения безопасности

Социальное назначение системы административно-публичного обеспечения безопасности состоит в том, чтобы подчинить (поставить в зависимость) поведение физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами, в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерным использованием физическими и юридическими лицами техногенных и природных источников опасности, а также в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

С этой точки зрения следует подчеркнуть, что указанное целенаправленное подчинение поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, по сути, представляет собой административное воздействие органов административно-публичного обеспечения безопасности, образующих выделяемую систему, на поведение организационно неподчиненных данным органам физических и юридических лиц, которое связано с вмешательством в деятельность указанных лиц и посредством которого условия, ограничения, дозволения и запреты, содержащиеся в общеобязательных условиях и требованиях безопасности, закрепленных в нормах законов и подзаконных нормативных правовых актов, реализуются в повседневной деятельности физических и юридических лиц, связанной с использованием техногенных и природных источников опасности.

Специфику охранительного содержания данного административного воздействия можно раскрыть, если выделить однородные нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности. Такие однородные нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы властного воздействия органов административно-публичного обеспечения безопасности на поведение физических и юридических лиц можно назвать мерами административно-публичного обеспечения безопасности и подразделить их на административно-санкционирующие, административно-юрисдикци­онные и административно-казуальные.

Административно-санкционирующие меры обеспечения безопасности.

Это нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерным использованием физическими и юридическими лицами техногенных и природных источников опасности.

В зависимости от характера вызываемых административно-правовых последствий административно-санкционирующие меры обеспечения безопасности будет логичным подразделить на следующие однородные группы: разрешительные, удостоверительные, согласительные и регистрационные.

1. Разрешительные меры обеспечения безопасности есть нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы предоставления органами административно-публичного обеспечения безопасности физическим и юридическим лицам специального права (разрешения) на осуществление отдельных видов деятельности или специального права (разрешения) на совершение отдельных видов действий, связанных с использованием техногенных и природных источников опасности.

На основании сформулированного определения нетрудно заметить, что объектами разрешительных мер обеспечения безопасности являются:

• отдельные виды правомерной деятельности физических и юридических лиц, которые связаны с использованием техногенных и природных источников опасности и которые в силу социальной значимости не могут осуществляться физическими и юридическими лицами без специального права (разрешения), предоставленного указанным лицам органом административно-публичного обеспечения безопасности;

• отдельные виды правомерных действий физических и юридических лиц, которые связаны с использованием техногенных и природных источников опасности и которые в силу социальной значимости не могут совершаться физическими и юридическими лицами без специального права (разрешения), предоставленного указанным лицам органом административно-публичного обеспечения безопасности.

Разрешительные меры обеспечения безопасности, объектами которых являются отдельные виды правомерной деятельности физических и юридических лиц, связанные с использованием техногенных и природных источников опасности, в обобщенном виде можно назвать выдачей технико-правовых лицензий. Указанные меры обеспечения безопасности в настоящее время регулируются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ¹, а также рядом нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых в соответствии с названным законом.

Разрешительные меры обеспечения безопасности, объектами которых являются отдельные виды правомерных действий, связанных с использованием техногенных и природных источников опасности, можно назвать выдачей технико-правовых разрешений. Такими мерами обеспечения безопасности являются, например, выдача разрешения на перевозку опасных и особо опасных грузов¹, выдача разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств², выдача разрешения на ввоз в Россию радиоактивных отходов и ядерных материалов³.

2. Удостоверительные меры обеспечения безопасности представляют собой нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы официального прямого подтверждения органом административно-публичного обеспечения безопасности соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности фактического состояния заявленных (представленных) физическими и юридическими лицами отдельных видов техногенных и природных источников опасности, а также способы и приемы официального прямого подтверждения соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности технико-правовой компетенции физических и юридических лиц по использованию отдельных видов техногенных источников опасности и отдельных видов намечаемой и осуществляемой физическими и юридическими лицами деятельности, связанной с использованием указанных источников опасности.

На основании сформулированного определения и анализа действующего законодательства в качестве унифицированных видов удостоверительных мер обеспечения безопасности можно назвать:

• обязательную сертификацию соответствия, например: соответствия работ по охране труда⁴, экологическую хозяйственной деятельности⁵, продукции в области пожарной безопасности¹, качества пищевых продуктов², качества зерна и продуктов его переработки³, качества лекарственных средств⁴, средств связи⁵ и др.;

• подтверждение соответствия технико-правовой компетенции физических и юридических лиц, например выдача: сертификатов юридическим лицам, имеющим воздушное судно на праве собственности или ином законном основании; сертификатов физическим лицам, осуществляющим техническое обслуживание и ремонт авиационной техники⁶; водительского удостоверения на право управления транспортным средством⁷ и т.д.;

• государственную оценку технического состояния, например: технический осмотр транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России⁸, освидетельствование маломерного судна, пляжа, переправ и наплавных мостов, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов поднадзорных Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России⁹;

• государственную экспертизу безопасности, в частности: градостроительной предпроектной и проектной документации¹, экологическую², условий труда³, безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения⁴, промышленной безопасности⁵.

3. Согласительные административно-санкционирующие меры обеспечения безопасности. Под таковыми следует понимать зафиксированные нормативно типизированные способы и приемы официального одобрения (признания допустимыми) органом административно-публичного обеспечения безопасности отдельных действий и решений физических и юридических лиц по приведению в соответствие с общеобязательными условиями и требованиями безопасности отдельных видов техногенных и природных источников опасности, а также способы и приемы официального одобрения (признания допустимыми) в части соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности действий и решений физических и юридических лиц, связанных с проектированием, строительством и эксплуатацией отдельных видов техногенных источников опасности.

На основании сформулированного определения и анализа административного законодательства в области безопасности можно назвать согласительные меры обеспечения безопасности, которые урегулированы административно-процессуальными нормами, а также ряд согласительных мер, не подвергнутых административно-правовой процессуализации.

Среди согласительных мер обеспечения безопасности, не урегулированных административно-процессуальными нормами, следует назвать, например, согласование квалификационных справочников должностей руководителей и специалистов (служащих), в которых определяется квалификационные требования к работникам, получающим разрешение на право ведения опасных работ, согласование перечней продукции ввоз и вывоз которых не требует лицензии¹, досмотр воздушного судна, предполетный досмотр пассажиров, багажа (ст. 85 Воздушного кодекса РФ) и др.

Из общего числа согласительных мер обеспечения безопасности, подвергнутых административно-правовой процессуализации, в качестве унифицированных видов можно выделить следующие:

• декларирование соответствия;

• согласование выбора площадки (трассы) под строительство;

• согласование проектных решений.

4. Регистрационные меры обеспечения безопасности. Это нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы официального признания органами административно-публичного обеспечения безопасности факта принадлежности физическому или юридическому лицу отдельных техногенных источников опасности, а также возможности использовать указанные предметы и объекты физическим или юридическим лицом для собственных нужд.

На основании сформулированного определения из анализа законодательства в области безопасности к регистрационным административно-санкционирующим мерам обеспечения безопасности обоснованно отнести такие меры как регистрация маломерных судов², регистрация лекарственных средств³, регистрация опасных производственных объектов⁴, регистрация транспортных средств⁵ и т.д.

Выделяемые меры обеспечения безопасности регулируются специальными федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В обобщенном виде указанные меры можно назвать государственной регистрацией техногенных источников опасности.

Указанные меры применяются органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных проявлений и действий отдельных техногенных источников опасности, принадлежность которых подлежит официальному признанию и подтверждению со стороны государства.

На основании изложенного и анализа действующего законодательства в качестве унифицированных видов регистрационных мер обеспечения безопасности можно выделить:

• государственную регистрацию техногенного источника опасности;

• государственную регистрацию права собственности и иных вещных прав на техногенный источник опасности;

• государственную регистрацию ограничения (обременения) прав на техногенный источник опасности.

Административно-юрисдикционные меры обеспечения безопасности. Под ним следует понимать нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от ожидаемых post priory (на основе опыта), совершаемых и совершенных административных правонарушений, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

При таком подходе административно-юрисдикционные меры обеспечения безопасности следует подразделить на такие однородные группы, как контрольно-надзорные, восстановительные, аксессорные (вспомогательные), компенсационные и превентивные.

1. Контрольно-надзорные меры обеспечения безопасности. Они представляют собой нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы проверки выполнения общеобязательных условий и требований безопасности, а также законных требований по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности физическими и юридическими лицами, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от административных правонарушений, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды

Изложенная точка зрения в понимании контрольно-надзорных мер обеспечения безопасности позволяет выделить в качестве унифицированных видов контрольно-надзорных мер обеспечения безопасности:

• контрольно-надзорные меры обеспечения безопасности по выявлению административных правонарушений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательных условий и требований безопасности, установленных законами и иными нормативными правовыми актам например: организация проведения экспертиз, анализов, оценок качества эффективности и безопасности техногенных и природных объектов и процессов¹; проведение проверки соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов²; весовой контроль автотранспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки¹; проведение проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям² и др.

• контрольно-надзорные меры обеспечения безопасности по выявлению административных правонарушений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением законных требований по обеспечению безопасности. К данным мерам обеспечения безопасности можно отнести, например, проведение проверки исполнения предписаний об устранении нарушении обязательных требований пожарной безопасности, выявленных в результате проведения плановой проверки³.

2. Восстановительные меры обеспечения безопасности. Это нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы устранения вредоносных техногенных и природных факторов окружающей среды, связанных с влекущим административную ответственность неисполнением или ненадлежащим исполнением физическим или юридическим лицом общеобязательных условий и требований безопасности (далее — административное правонарушение, связанное с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательных условий и требований безопасности), применяемые органом административно-публичного обеспечения безопасности к физическому или юридическому лицу по факту выявленного административного правонарушения.

Восстановительные меры обеспечения безопасности, по сути, направлены на устранение вредоносных техногенных и природных факторов окружающей среды, связанных с нарушением или неисполнением физическим или юридическим лицом общеобязательных условий и требований безопасности, влекущим административную ответственность. Применяя такие меры, органы административно-публичного обеспечения безопасности понуждают физическое или юридическое лицо, допустившее нарушение или ненадлежащее исполнение общеобязательных условий и требований безопасности к совершению активных действий по устранению вредоносных природных и техногенных факторов, связанных с нарушением общеобязательных требований и условий безопасности. С этой точки зрения восстановительные меры обеспечения безопасности для физического или юридического лица, по сути, являются юридической обязанностью устранить вред, восстановить нарушенное им правовое положение, причиненные нарушениям или ненадлежащим исполнению общеобязательных условий и требований безопасности.

Из анализа действующего законодательства в качестве унифицированных видов восстановительных мер обеспечения безопасности логично рассматривать:

• восстановительные меры, влекущие ограничение, предоставленного физическому или юридическому лицу специального права на совершение отдельных действий или права на осуществление отдельных видов деятельности по использованию техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам до устранения вреда, причиненного административным правонарушением, например: снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров¹, приостановление действия лицензии², приостановление действия сертификата³, приостановление действия декларации⁴ т.д.;

• восстановительные меры, не связанные с ограничением предоставленного физическому или юридическому лицу специального права на осуществление отдельных действий или права на осуществление отдельных видов деятельности по использованию техногенных и природных источников опасности, например: предъявление предписания об устранении нарушений требований безопасности¹.

3. Аксессорные (вспомогательные) меры обеспечения безопасности. Эти меры обеспечения безопасности) представляют собой нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы сбора и закрепления доказательств по обнаруженному факту административного правонарушения, связанного с неисполнения или ненадлежащего исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об указанном административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления о назначении административного наказания, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в отношении физических и юридических лиц.

Выделяемые меры обеспечения безопасности направлены на установление вины физического или юридического лица, допустившего неисполнение или ненадлежащее исполнение общеобязательных условий и требований безопасности, влекущее административную ответственность, а также обеспечение назначения и исполнения административного наказания.

Аксессорные (вспомогательные) меры обеспечения безопасности предусмотрены в ст. 25.1, 27.1, 28.1 КоАП. Из анализа указанных статей КоАП унифицированными видами аксессорных (вспомогательных) мер обеспечения безопасности являются: осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; личный досмотр; досмотр транспортных средств; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; доставление; административное задержание; взятие проб и образцов; проведение экспертиз по делу об административном правонарушении; направление поручений и запросов по делу об административном правонарушении; истребование сведений по делу об административном правонарушении; временное приостановление деятельности.

4. Компенсационными мерами обеспечения безопасности. Таковыми являются административные наказания, назначаемые и (или) исполняемые органами административно-публичного обеспечения безопасности по обнаруженному данным органом факту административного правонарушения, связанного с неисполнением или ненадлежащего исполнения общеобязательных условий и требований безопасности.

Выделяемые меры применяются органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях компенсации вреда, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением физическими или юридическим лицом общеобязательных условий и требований безопасности. Органы административно-публичного обеспечения безопасности, применяя данные меры, призваны компенсировать (уравновесить) необратимый вред, причиненный административным правонарушением, которое связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением общеобязательных условий и требований безопасности, и которое обнаружено данным органом.

Компенсационные меры обеспечения безопасности влекут для физического или юридического лица официальное признание его в качестве лица, виновного в совершении административного правонарушения, а также наступление для него дополнительных обременительных последствий личностного, имущественного и правового характера. Данные меры всегда влекут для физического или юридического лица такое неблагоприятное юридическое последствие, как истечение срока погашения административной ответственности, а также воздействуют на его материальные интересы.

Из анализа норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и Федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ «О техническом регулировании», можно выделить следующие унифицированные виды компенсационных мер обеспечения безопасности: предупреждение; административный штраф; административное приостановление деятельности; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест¹; аннулирование технико-правовой лицензии²; прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии; принудительный отзыв продукции³.

5. Превентивные мерами обеспечения безопасности. Таковыми считать нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы устранения органами административно-публичного обеспечения безопасности причин и условий, способствовавших неисполнению или ненадлежащему исполнению общеобязательных условий и требований безопасности. Например, в нормах КоАП РФ закреплена такая унифицированная превентивная мера обеспечения безопасности, как направление физическим и юридическим лицам представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением общеобязательных условий и требований безопасности.

Административно-казуальными мерами обеспечения безопасности.

Под таковыми следует понимать нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

В зависимости от основания, целевой направленности и вызываемых административно-правовых последствий административно-казуальные меры обеспечения безопасности можно подразделить на такие однородные группы, как предупредительные, ограничительные, поисково-спасательные и меры административно-казуального расследования.

1. Предупредительные административно-казуальные меры обеспечения безопасности. Они представляют собой нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения физических и юридических лиц общеобязательным условия и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения ожидаемых post priory (на основе опыта) общественно опасных природных и техногенных ситуаций.

В зависимости от основания и целевой направленности представляется обоснованным в качестве унифицированных видов предупредительных административно-казуальных мер обеспечения безопасности рассматривать:

• административно-казуальные меры обеспечения безопасности по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, например согласование и утверждение паспортов безопасности, согласование и утверждение планов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• административно-казуальные меры обеспечения безопасности, по предупреждению иных общественно опасных ситуаций техногенного и природного характера, например утверждение декларации безопасности объектов¹.

2. Ограничительные административно-казуальные меры обеспечения безопасности. Это есть нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения физических и юридических лиц общеобязательным условия и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предотвращения распространения наступивших в действительности общественно опасных ситуаций природного и техногенного характера и получивших распространение среди физических и юридических лиц.

В зависимости от основания и целевой направленности в качестве унифицированных видов ограничительных административно-казуальных мер обеспечения безопасности логично признать:

• ограничительные административно-казуальные меры обеспечения безопасности, связанные с чрезвычайной ситуацией техногенного и природного характера, например: установление особого противопожарного режима;¹ остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; ограничение доступа людей в зоны чрезвычайной ситуации²;

• ограничительные административно-казуальные меры обеспечения безопасности, связанные с иными общественно опасными ситуациями техногенного и природного характера, например: введение карантина, направленного на предотвращение распространения инфекционных заболеваний, отстранение от работы инфицированного лица³; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду⁴.

3. Поисково-спасательные административно-казуальные меры обеспечения безопасности. Они представляют собой нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения поведения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях обнаружения наступивших в действительности общественно опасных ситуаций природного и техногенного характера, а также в целях оказания необходимой помощи участникам данных ситуаций.

В зависимости от основания и целевой направленности в качестве унифицированных видов ограничительных административно-казуальных мер обеспечения безопасности обоснованно рассматривать:

• поисково-спасательные административно-казуальные меры обеспечения безопасности, связанные с чрезвычайными ситуациями техногенного и природного характера, например: беспрепятственный проход на территорию и производственные объекты организаций, в жилые помещения для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций; требование от всех лиц, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, соблюдения установленных мер безопасности¹.

• поисково-спасательные административно-казуальные меры обеспечения безопасности, связанные с иными общественно опасными ситуациями техногенного и природного характера, например: проникновение на территорию и в помещения, принадлежащие коммерческим и некоммерческим организациям, гражданам с целью обнаружения пожара, аварии, взрыва, эпидемии, иных происшествий²; эвакуация людей и имущества из зоны затопления, аварии, эпидемии³ и т.д.

4. Меры административно-казуального расследования. Пол ними следует считать нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы непосредственного подчинения физических и юридических лиц общеобязательным условиям и требованиям безопасности, применяемые органами административно-пуб­личного обеспечения безопасности в целях выявления и устранения причин и условий, способствовавших возникновению и развитию общественно опасных ситуаций природного и техногенного характера.

В зависимости от основания и целевой направленности в качестве унифицированных видов мер административно-казуального расследования обоснованно выделить:

• меры административно-казуального расследования, связанные с чрезвычайными ситуациями техногенного и природного характера, например: запрос у соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также у граждан и юридических лиц документов и материалов, связанных с авиационным происшествием; проведение исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие воздушного судна, а также соответствующих лиц из числа авиационного персонала; поручение организациям независимо от их организационно-правовой формы проведение исследований и работ, связанных с расследованием авиационного происшествия¹;

• меры административно-казуального расследования, связанные с иными общественно опасными ситуациями техногенного и природного характера, например: производство осмотра места аварии; составление протокола осмотра места аварии; опрос очевидцев аварии; определение размера причиненного вреда².