15.4. Структура административно-охранительного процесса

В структуре административно-охранительного процесса, если исходить из предложенных нами критериев, можно выделить следующие виды административных производств.

Административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) про­изводство. В свою очередь, в его структуре можно выделить два вида производств.

1. Полное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство — это урегулированная административно-процессаульными нормами деятельность компетентных административных органов по осуществлению полного комплекса проверочных мероприятий в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций по всем или по большинству вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения.

В рамках полного административно-наблюдательного производства соответствующим административным органом в пределах его компетенции осуществляется полная (комплексная, сплошная) проверка деятельности какого-либо физического или юридического лица. В ходе такого производства соответствующим контролирующим (надзорным) органом осуществляется весь комплекс проверочных мероприятий по всем или по большинству вопросов, образующих предмет того вида наблюдения, который входит в компетенцию этого органа. В качестве примера можно назвать производства: по проверке соблюдения конкретными индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами законодательства о труде и об охране труда, правил пожарной безопасности, государственных стандартов, санитарных норм и правил; по проведению выездной налоговой проверки по нескольким налогам.

2. Ограниченное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по осуществлению в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций полного или частичного комплекса проверочных мероприятий по ограниченному кругу вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения.

В рамках данного вида административно-наблюдатель­ного производства соответствующим административным органом в пределах его компетенции осуществляется проверка деятельности конкретного физического или юридического лица не по всем, а лишь по некоторым вопросам, образующим предмет того вида наблюдения, который входит в компетенцию этого органа. В качестве примера можно привести производство: по проведению камеральной налоговой проверки; по проведению камеральной проверки органом государственного внебюджетного фонда; по проведению выездной налоговой проверки по какому-либо одному налогу, производство по проведению технического осмотра транспортных средств, принадлежащих конкретным физическим или юридическим лицам.

Процедура осуществления каждого их двух видов названных выше административно-наблюдательных производств включает в себя следующие общие стадии разрешения индивидуального надзорного (контрольного) дела:

1) возбуждение надзорного (контрольного) дела посредством вынесения уполномоченным должностным лицом соответствующего административного органа решения (распоряжения) о проведении проверочных (контрольных) мероприятий в отношении индивидуально определенных физического лица или организации;

2) осуществление уполномоченными должностными лицами административного органа проверочного (контрольного) мероприятия или комплекса таких мероприятий в отношении индивидуально определенных физического лица или организации;

3) определение результатов проверочного (контрольного) мероприятия или комплекса таких мероприятий и составление соответствующего акта (протокола), отражающего эти результаты;

4) принятие уполномоченным должностным лицом административного органа решения по результатам проведенного проверочного мероприятия или комплекса таких мероприятий.

Правовое регулирование отдельных административно-наблюда­тельных (контрольных, надзорных) производств осуществляется в настоящее время отдельными федеральными законами, в том числе кодифицированными, в частности Налоговым и Таможенным кодексами РФ, а также многочисленными подзаконными нормативными правовыми актами.

Производство по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности. Данное производство может быть определено как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел о применении к физическим и юридическим лицам мер административного принуждения (пресечения и обеспечения).

В зависимости от вида мер административного принуждения, применяемых административными органами в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, можно выделить следующие виды административных производств.

1. Административно-пресекательное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с применением к физическим и юридическим лицам мер административного пресечения. Следует отметить, что далеко не все виды мер административного пресечения применяются в рамках данного производства, т.е. в рамках процессуальных административных процедур. В соответствии с действующим российским законодательством с соблюдением процессуальных административных процедур применяются, в частности, такие меры административного пресечения, как выдача физическим и юридическим лицам письменных предписаний об устранении выявленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил, приостановление действия лицензии или иного специального разрешения.

Так, например, в рамках соответствующих административно-принудительных процессуальных процедур разрешаются административные дела о выдаче антимонопольными органами предписаний хозяйствующим субъектам, государственным органам и органам местного самоуправления о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о списании органами федерального казначейства в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, о приостановлении таможенным органом выпуска товаров.

Административно-правовые процедуры применения компетентными административными органами указанных мер административного пресечения установлены в соответствующих специальных нормативных правовых актах.

2. Административно-обеспечительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с применением к физическим лицам и организациям мер административного обеспечения исполнения ими возложенных на них обязанностей. В рамках данного производства и соответствующих административно-правовых процедур разрешаются, в частности, индивидуальные дела о наложении налоговыми органами ареста на имущество налогоплательщиков, о приостановлении налоговыми органами операций по счетам организаций-налогоплательщиков в банках с целью обеспечения исполнения ими решений о взыскании налогов или сборов.

Правовое регулирование указанных производств осуществляется в соответствии Налоговым кодексом РФ.

3. Административно-исполнительное производство выделяется в административно-правовой литературе как самостоятельный вид административного производства. Данное производство не является стадией судопроизводства, поскольку представляет собой не судебную, а административно-публичную деятельность, осуществляемую специально уполномоченным на то органом исполнительной власти — Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами в субъектах РФ посредством применения административных методов воздействия на субъектов исполнительных правоотношений.

В процессе административно-исполнительного производства осуществляется принудительное исполнение судебных актов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Таким образом, административно-исполнительное производство можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с принудительным исполнением должниками возложенных на них судебными актами или актами административных органов обязанностей.

Порядок осуществления исполнительного производства регулируется в настоящее время Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 октября 2007 г.

Производство по делам об административных правонарушениях — это урегулированная административно-процессуальными нор­мами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел об административных правонарушениях, т.е. по существу дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности (данное производство будет подробно рассмотрено в главе 16).

Административно-арбитражное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с рассмотрением споров и разногласий (административных споров), возникающих в административно-пуб­личной сфере между административными органами, с одной стороны, и физическими лицами и организациями — с другой.

В зависимости от вида административных правоотношений, в рамках которых возник административный спор, представляется возможным выделить две большие группы административно-арбит­ражных производств, которые могут быть подразделены на виды с учетом предметных критериев.

1. Административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникших в рамках административно-регулятивных правоотношений (административно-регулятив­ных споров). В его структуре в зависимости от предмета административного спора можно выделить:

• производство по разрешению споров, связанных с отказом в предоставлении физическому лицу или организации субъективного юридического права или в реализации им такого права, например, права на получение специального разрешения, права на получение информации;

• производство по разрешению споров, связанных с возложением на физическое лицо или организацию определенной субъективной юридической обязанности, например обязанности по уплате налога, обязанности реализовать продукцию по определенной цене (тарифу);

2. Административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникающих в рамках административно-охранительных правоотношений (административно-охранитель­ных споров).

В его структуре зависимости от предмета административного спора можно выделить:

• производство по разрешению споров, связанных с совершением административными органами контрольно-надзорных действий, в частности, действий по проведению проверок в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;

• производство по разрешению споров, связанных с применением административными органами мер административного принуждения, в частности мер административного пресечения и мер административно-принудительного исполнения.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение и назовите сущностные признаки административно-правовой процедуры.

2. На какие виды можно подразделить административно-правовые процедуры?

3. Сформулируйте определение, назовите сущностные признаки и виды административного процесса.

4. Какие административные производства можно выделить в структуре административно-регулятивного процесса? Раскройте основное содержание выделенных производств.

5. Какие административные производства можно выделить в структуре административно-охранительного процесса? Раскройте основное содержание выделенных производств.

Задания для самостоятельной работы