11.4. Методы административного ограничения

В административно-правовой науке метод административного ограничения до недавнего времени вообще не выделялся в качестве самостоятельного метода государственного управления. В литературе по административному праву, как правило, указывается только на метод административного принуждения, в содержание которого включаются различные виды ограничения административными органами прав и свобод физических лиц и прав организаций.

Как нам представляется, ограничение прав и свобод физических лиц и прав организаций и принуждение этих субъектов к соблюдению установленных законодательством правил и требований — это разные методы административно-публичной деятельности. Они различаются как по целям, так и по способам применения. Рассмотрим понятие и основные черты методов административного ограничения.

Методы административного ограничения направлены на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц, безопасности организаций посредством установления временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций. Для них характерны следующие основные черты.

1. Фактическим основанием для применения методов административного ограничения является наличие потенциальной или реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц и организаций как в локальном, так и в глобальном масштабе. Такие угрозы безопасности могут возникать вследствие стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, аварий и техногенных катастроф, а также вследствие неправомерных действий физических лиц и организаций. Юридической основой для применения административными органами методов административного ограничения является положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конкретные методы административного ограничения, основания их применения и правовые формы выражения определяются специальными федеральными законами, в частности такими, как Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О санитарно-эпиде­миологическом благополучии населения», Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» и некоторыми другими. В силу названного выше положения ст. 55 Конституции РФ субъекты РФ не вправе принимать законы, устанавливающие ограничения прав и свобод граждан, а соответственно и прав организаций.

2. Содержание методов административного ограничения заключается в установлении компетентными административными органами временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций, во введении полных временных запретов на реализацию этих прав и свобод, в возложении на указанных лиц специальных временных обязанностей. В частности, могут быть подвергнуты временному ограничению такие конституционные права и свободы, как право на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, свобода передвижения, свобода проведения массовых публичных мероприятий, право на осуществление предпринимательской деятельности.

3. Методы административного ограничения в отличие от методов административного принуждения могут применяться к любым физическим лицам и организациям, в том числе к тем, которые вообще не совершили никаких противоправных действий.

4. Целью применения методов административного ограничения является обеспечение публично-правовой защиты жизненно важных интересов государства и общества, прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, в частности защиты их жизни, здоровья, чести и достоинства, собственности от потенциальных или реальных угроз природного, техногенного или социального характера, то есть обеспечение безопасности государства, общественной безопасности и безопасности отдельных лиц.

5. Методы административного ограничения внешне юридически выражаются посредством издания компетентными административными органами административно-правовых актов, устанавливающих соответствующие ограничения, а также посредством совершения этими органами, их должностными лицами административно-правовых действий, необходимых для реализации установленных ограничений, запретов и обязанностей.

Исходя из анализа действующего административного законодательства РФ, представляется возможным выделить следующие методы административного ограничения.

Установление временных полных запретов на реализацию физическими лицами и организациями имеющихся у них прав и свобод. Сущность данного метода заключается в установлении компетентными административными органами временных полных запретов на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в частности на совершение этими лицами определенных действий или на занятие ими определенной деятельностью. Такие запреты могут устанавливаться посредством издания (принятия) компетентным административным органом соответствующего административно-правового акта либо посредством совершения должностными лицами такого органа соответствующих административно-правовых действий.

В соответствии с действующим законодательством РФ указанные запреты могут устанавливаться, в частности, должностными лицами органов внутренних дел и внутренних войск, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны окружающей среды, таможенных органов, а также органами управления, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение. Например, сотрудники милиции вправе временно запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения.

Главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе своими постановлениями вводить на определенной территории карантин, в том числе устанавливать для физических лиц и организаций запреты на въезд на эту территорию или выезд из нее. В условиях действия чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории могут быть временно запрещены проведение массовых публичных мероприятий, деятельность политических общественных объединений.

Установление временных частичных запретов на реализацию физическими лицами и организациями имеющихся у них и прав и свобод. Содержание рассматриваемого метода состоит в установлении компетентными административными органами временных частичных запретов на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в частности свободы передвижения, права на личную неприкосновенность, права организацию и проведение массовых общественно-политических мероприятий.

В отличие от предыдущего метода применение рассматриваемого метода предполагает установление определенных пределов реализации прав и свобод физических лиц и организаций, а не полный запрет на пользование этими правами и свободами. В частности, реализация прав и свобод может быть ограничена по времени, по территории, по кругу лиц. Например, в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции вправе не полностью запрещать, а лишь ограничивать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах. В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в условиях чрезвычайного положения могут быть установлены временные ограничения права на свободу передвижения по соответствующей территории, права на проведение массовых публичных мероприятий, свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, ограничения на продажу оружия и спиртосодержащей продукции.

В населенных пунктах, на территории которых действует режим чрезвычайного положения, может быть введен комендантский час, то есть запрет находиться на улицах в определенное время суток, как правило, в ночное время.

Возложение на физических лиц и организации специальных временных обязанностей. Сущность данного метода заключается в возложении на физических лиц и организации новых специальных обязанностей, исполнение которых временно ограничивает их права и свободы. В частности, в соответствии со ст. 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, постановлением главного государственного санитарного врача или его заместителя на граждан могут возлагаться обязанности проходить обязательный медицинский осмотр, подвергаться профилактическим прививкам, подвергаться госпитализации для медицинского обследования.

В условиях чрезвычайного и военного положения на физических лиц и организации может быть возложена публичная обязанность по возмездной передаче государству отдельных видов принадлежащего им имущества (транспортных средств, лодок, специального техники и т.п.), необходимого для проведения спасательных и аварийно-восстановительных работ.