Раздел IV
Методы и формы административно-публичной деятельности
ГЛАВА 11. Методы осуществления административно-публичной деятельности
ГЛАВА 12. Формы административно-публичной деятельности
Глава 11
Методы осуществления административно-публичной деятельности
11.1. Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
Под методами государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой науке обычно понимают правовые средства (способы и приемы) или комплексы таких средств, при помощи которых оказывается властное воздействие на поведение субъектов общественных отношений, для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственно-управленческой деятельности.
С нашей точки зрения, под методами административно-публичной деятельности следует понимать выраженные в определенной правовой форме комплексы однородных способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере, избираемые и используемые с учетом конкретных фактических обстоятельств с целью обеспечения нормативного и индивидуального правового урегулирования, охраны и защиты соответствующих отношений.
Методы административно-публичной деятельности характеризуются следующими основными чертами.
1. Методы административно-публичной деятельности — это специфические комплексы однородных по своему содержанию и целям применения способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов соответствующих отношений.
2. Реализация методов административной деятельности осуществляется посредством применения административными органами различных способов (средств) властного воздействия на поведение субъектов общественных отношений, входящих в инструментарий соответствующих методов.
3. Методы административной деятельности в отличие от ее форм выражают содержание и характер властного воздействия административных органов на поведение участников общественных отношений. Формы же административно-публичной деятельности представляют собой внешнее выражение этого властного воздействия. Иными словами, административно-правовые методы облекаются в определенные административно-правовые формы, посредством которых и находят свое внешнее юридически оформленное выражение. В частности, они могут выражаться в форме совершаемых административными органами административно-правовых действий, например разрешительных, регистрационных, исполнительных и т.п., в форме издаваемых (принимаемых) административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов.
Один и тот же метод может выражаться в зависимости от конкретных обстоятельств как в форме административно-правовых актов, так и в форме административно-правовых действий. Выбор правовых форм выражения административно-правовых методов принадлежит компетентному административному органу, применяющему эти методы. Однако этот выбор должен делаться исходя из конкретной ситуации, в рамках которой подлежат применению административные методы, и в пределах компетенции и полномочий соответствующего административного органа.
4. Посредством административно-правовых методов административные органы обеспечивают реализацию предоставленной им законодательством административной компетенции, то есть решение возложенных на них задач и выполняемых ими функций, связанных с осуществлением публичного управления, охраной правопорядка, защитой прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц.
5. Содержание и внешние формы выражения методов административной деятельности определяются, хотя и вне какой-либо системы, соответствующими нормами права, и административные органы не вправе использовать в своей деятельности те методы, которые не предусмотрены действующим законодательством.
Все существующие и предусмотренные действующим российским законодательством методы административно-публичной деятельности в целях их системного исследования можно, с нашей точки зрения, сгруппировать по следующим основным критериям.
В зависимости от сферы административно-публичной деятельности, в которой используются административно-правовые методы:
1) методы внутренней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе административной деятельности, осуществляемой внутри этих органов или их системы в отношении подчиненных им организационно (по службе) субъектов;
2) методы внешней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе внешней административной деятельности, осуществляемой в отношении не подчиненных им организационно (по службе) индивидуальных субъектов и организаций.
В зависимости от круга лиц, в отношении которых осуществляется административно-властное воздействие:
1) методы нормативного административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством издания (принятия) административными органами нормативных правовых актов и заключения нормативных публичных договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц;
2) методы индивидуального административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством совершения административными органами различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов и издания (принятия) индивидуальных правовых актов.
В зависимости от вида внешней административно-публичной деятельности по целевому назначению административно-правовые методы:
1) методы административного регулирования, которые направленные на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав, согласования законных интересов этих лиц, возложения на них определенных субъективных обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования);
2) методы административного наблюдения (надзора, контроля), направленные на выявление состояния и тенденций развития государства и общества, на установление соответствия поведения и деятельности индивидуальных субъектов и организаций, эксплуатируемых ими объектов материального мира обязательным требованиям, предусмотренным действующим российским законодательством, технико-правыми нормами, а также на выявление возможных угроз безопасности личности, общества, государства посредством проведения соответствующих мероприятия по контролю (надзору);
3) методы административного ограничения, направленные на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности индивидуальных субъектов, безопасности организаций посредством временного ограничения отдельных прав и свобод индивидуальных субъектов и прав организаций;
4) методы административного принуждения, направленные на пресечение преступлений и административных правонарушений, обеспечение необходимых условий для разбирательства по делам об административных правонарушениях и привлечение правонарушителей к административной ответственности, а также на обеспечение принудительного исполнения невыполненных индивидуальными субъектами или организациями возложенных на них в установленном порядке обязанностей посредством применения к соответствующим субъектам мер административного принуждения;
5) методы административного арбитрирования, направленные на согласование законных интересов индивидуальных субъектов и организаций, в том числе административных органов, а также на защиту и восстановление их нарушенных прав в административно-публичной сфере посредством разрешения в административном порядке возникающих между указанными субъектами споров и разногласий.
В дальнейшем в настоящей главе будут рассмотрены методы внешней правоприменительной административно-публичной деятельности как имеющие наиболее важное, практическое значение в механизме административно-правового регулирования.
Проанализируем группы методов внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, выделенные нами в зависимости от целевого назначения. Эти группы методов используются в повседневной практической деятельности административных органов, непосредственно воздействуют на поведение огромного числа индивидуально определенных субъектов и их изучение представляется необходимым для будущих юристов.
11.2. Методы административного регулирования
Методы административного регулирования — это такие методы, которые направлены на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав (правового статуса), согласования законных интересов этих лиц, возложения на этих лиц определенных субъективных обязанностей или оказания им содействия в исполнении этих обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования).
Методы административного регулирования характеризуются следующими основными особенностями:
заключаются в оказании регулирующего, организующего воздействия на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере;
реализуются посредством применения административными органами регулятивных, а не охранительных способов воздействия на поведение субъектов соответствующих отношений;
их применение позволяет реализовать на практике действие материальных регулятивных норм административного и других отраслей права.
К числу методов административного регулирования можно отнести:
предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса);
возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных юридических обязанностей;
оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей;
официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение;
поощрение (стимулирование) индивидуальных субъектов и организаций, активно участвующих в решении задач социально-экономического развития государства.
Рассмотрим подробнее каждый из названных выше методов административного регулирования.
Предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса). Данный метод применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством возникновение у субъекта того или иного субъективного юридического права (правового статуса) возможно только посредством властного вмешательства соответствующего административного органа.
Анализ действующего российского законодательства и практики его применения показывает, что предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса) может осуществляться компетентными административными органами следующими основными способами.
1. Принятие административным органом прямого властного решения о предоставлении физическому или организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса). Принятие таких решений внешне юридически оформляется, как правило, путем издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов. Примерами применения соответствующими административными органами данного способа предоставления индивидуального юридического права (правового статуса) являются принятие физического лица в гражданство Российской Федерации, оформляемое Указом Президента РФ, присвоение Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ ученых званий профессора и доцента научным и научно-педагогическим работникам, назначение гражданину пенсии, оформляемое решением органа социальной защиты, выделение физическому или юридическому лицу земельного участка, оформляемое распоряжением главы местной администрации.
2. Выдача физическим лицам и организациям специальных разрешений на совершение определенных действий. Этот способ предоставления права применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством физическое или юридическое лицо может реализовать право на совершение определенного действия только после получения специального разрешения компетентного административного органа. Перечень таких действий строго ограничен и исчерпывающим образом определен в законодательстве. В частности, требуются специальные разрешения компетентных административных органов на совершение таких действий, как выполнение строительно-монтажных работ, перевозка опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, применение новых методов диагностики, лечения и профилактики заболеваний, проведение всероссийских лотерей, ношение и хранение огнестрельного оружия, трудоустройство иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Разрешение административного органа на совершение тех или иных действий оформляется, как правило, посредством выдачи физическому или юридическому лицу официального документа, называемого «разрешение».
3. Лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемой физическими лицами и организациями. Лицензирование отдельных видов деятельности — это предоставление физическим и юридическим лицам права на осуществление этих видов деятельности посредством выдачи им специального разрешения — лицензии.
Перечень подлежащих лицензированию видов деятельности содержится в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. и является исчерпывающим. Лицензирование некоторых видов деятельности предусмотрено иными федеральными законами. Лицензии в отличие от разрешений выдаются заинтересованным физическим и юридическим лицам не на совершение отдельных действий, а на осуществление отдельных видов деятельности в течение продолжительного периода времени. В частности, в соответствии с указанным Федеральным законом и некоторыми специальными федеральными законами обязательному лицензированию подлежат такие виды деятельности, как деятельность кредитных организаций, страховая деятельность, деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, торговля оружием и патронами к нему, фармацевтическая деятельность, образовательная деятельность.
Решение о выдаче лицензии заинтересованному лицу оформляется посредством издания лицензирующим органом соответствующего приказа. На основании такого приказа заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается лицензия, которая является документом, подтверждающим право этого лица на осуществление конкретного вида деятельности.
4. Согласование совершения физическими лицами или организациями определенных действий либо предоставления им определенного права. По существу, этот способ административно-правового регулирования заключается в даче компетентным административным органом заинтересованному физическому лицу или организации официального согласия на совершение этим лицом (организацией) того или иного действия. Согласование совершения действия в отличие от разрешения на совершение действия осуществляется административным органом, как правило, не в односторонне властном порядке, а во взаимодействии с заинтересованным в согласовании субъектом с учетом интересов и потребностей последнего.
Согласованию с соответствующими административными органами подлежит совершение строго определенных действий, указанных в действующем законодательстве. В частности, согласованию в соответствующих административных органах подлежат лимиты потребления электрической и тепловой энергии организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, осуществление всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, размещение искусственных сооружений на внутренних водных путях, размещение каких-либо объектов в придорожной полосе федеральных автомобильных дорог общего пользования, переустройство и перепланировка жилых помещений, проектная документация на строительство всех объектов.
Согласование оформляется, как правило, посредством соответствующей официальной записи, которая производится на документе, содержащем информацию, подлежащую согласованию.
5. Утверждение официальных документов, определяющих права или правовой статус физических лиц и организаций. В случаях, предусмотренных законодательством, некоторые официальные документы, определяющие права или правовой статус физических и юридических лиц, подлежат обязательному утверждению компетентными административными органами. Например, обязательному утверждению соответствующими органами исполнительной власти подлежат уставы образуемых ими федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, планы приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также иные планы деятельности указанных предприятий и учреждений.
6. Принятие экзаменов, проведение иных испытаний и конкурсов на получение специального субъективного права или правового статуса. В соответствии с действующим законодательством РФ некоторые субъективные права, а также отдельные виды правового статуса могут приобретаться физическими лицами и организациями только по результатам экзаменов и иных испытаний, конкурсов, в которых они вправе принять участие наряду с другими претендентами. В частности, посредством сдачи экзаменов и участия в иных испытаниях физические лица могут приобрести право на управление транспортным средством, право на поступление в высшее учебное заведение и обучение в нем, правовой статус кандидата и доктора наук, право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью.
Результаты экзамена или иного испытания оформляются, как правило, специальным протоколом, а предоставление лицу, сдавшему экзамен или выдержавшему иное испытание определенного права или правового статуса, — индивидуальным административно-правовым актом (приказом, решением и т.п.).
Возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных публичных юридических обязанностей. Данный метод административного регулирования состоит в официальном возложении административным органом на физическое лицо или организацию определенной предусмотренной действующим законодательством субъективной публичной юридической обязанности, которую этот субъект должен исполнять.
Возложение на физических и юридических лиц субъективных публичных юридических обязанностей может осуществляться следующими способами.
1. Принятие административным органом прямого властного решения о возложении на конкретное физическое лицо или организацию определенной субъективной обязанности. Например, решение призывной комиссии при военном комиссариате о призыве гражданина на военную службу.
2. Направление физическому лицу или организации письменного требования о необходимости исполнения им определенной возложенной на него законодательством субъективной обязанности. Например, направление налоговым органом официального письменного требования налогоплательщику об уплате определенного налога в установленный срок.
Оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей. Сущность данного метода заключается в том, что соответствующий административный орган в пределах своей компетенции оказывает в предусмотренных законодательством правовых формах содействие физическим лицам и организациям в реализации принадлежащих им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей. Данный метод может осуществляться посредством следующих способов.
1. Предоставление заинтересованным физическим лицам и организациям официальной письменной информации, необходимой для реализации принадлежащих им субъективных прав и исполнения возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей. Такую информацию обязаны, в частности, предоставлять налоговые органы, органы по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
2. Ведение в административных органах приема физических лиц и представителей организаций с целью консультирования их по возникающим у них вопросам и оказания иной помощи в реализации субъективных прав заявителей. Такой постоянный прием физических лиц и представителей юридических лиц организован во многих административных органах. Некоторыми федеральными органами исполнительной власти, например МВД РФ и ФСБ, утверждены инструкции по организации приема граждан и рассмотрению их обращений в этих органах.
Официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих физическим лицам и организациям субъективных прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение. Сущность данного метода административного регулирования заключается в том, что компетентный административный орган официально подтверждает (удостоверяет) наличие у конкретного физического лица или конкретной организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса) или наличие иного юридического факта, который имеет значение для реализации этим лицом принадлежащих ему субъективных юридических прав или возложенных на него субъективных юридических обязанностей.
Рассматриваемый метод реализуется в практической административно-публичной деятельности посредством следующих способов.
1. Осуществление компетентными административными органами государственной регистрации субъективных юридических прав (правового статуса), иных юридических фактов или каких-либо специальных объектов. Государственная регистрация прав (правового статуса), иных объектов или юридических фактов осуществляется только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством РФ. В частности, в соответствии с действующим законодательством обязательной государственной регистрации подлежат юридические лица, индивидуальные предприниматели, акты гражданского состояния, транспортные средства, огнестрельное оружие, товарные знаки и знаки обслуживания.
Юридически государственная регистрация права, юридического факта или иного объекта оформляется посредством внесения соответствующей записи в специальный реестр или в иной регистрационно-учетный документ, который ведется регистрирующим органом. На основании этой записи заинтересованному в регистрации физическому или юридическому лицу выдается соответствующее свидетельство о государственной регистрации права (правового статуса), юридического факта или иного объекта.
2. Осуществление компетентными административными органами сертификации продукции, работ и услуг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. В соответствии с названным Федеральным законом сертификация продукции, работ, услуг и иных объектов осуществляется физическими и юридическими лицами добровольно, а в случаях, предусмотренных соответствующими техническими регламентами, — в обязательном порядке. Например, в обязательном порядке должна осуществляться сертификация технических средств и услуг связи и информатизации, лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов, гражданских воздушных судов.
Сертификация осуществляется органами по сертификации, в качестве которых могут выступать юридические лица или индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Факт подтверждения соответствия продукции, работ, услуг и иных объектов требованиям, установленным техническими регламентами, стандартами и условиями договоров, удостоверяется выдаваемым физическому или юридическому лицу сертификатом соответствия.