2.2 Местное самоуправление в Российской Федерации

Под местным самоуправлением понимается признаваемое и гарантируемое в законодательном порядке право, реальная возможность и способность населения непосредственно или через создаваемые им органы, под свою ответственность и в интересах местного населения, с учётом его исторических и иных традиций решать основные вопросы местного значения.

Подобное определение местного самоуправления содержится в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1990 (ст. 3), и в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.8.1995 (ст. 2).

В Конституции РФ декларируется, что в Российской Федерации «признаётся и гарантируется местное самоуправление», что оно самостоятельно в пределах своих полномочий и что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Согласно установившейся терминологии территории («места»), на которых осуществляется местное самоуправление, называются муниципальными образованиями, а юридическая дисциплина, которая занимается изучением системы правовых норм, действующих на территории муниципальных образований, называется муниципальным правом.

Муниципальные образования могут быть самых различных видов, в т.ч. городские, районные, поселковые, сельские, волостные, станичные. В соответствии с действующим законодательством муниципальные образования могут создавать свои объединения– ассоциации и союзы муниципальных образований. Они создаются и действуют на добровольной основе.

Правительство РФ ведёт учёт (реестр) муниципальных образований, действующих на всей территории страны. Всего в России в настоящее время существует ок. 14 тыс. муниципальных образований. При Президенте России образован Совет по местному самоуправлению, действующий на совещательных началах.

Каждое муниципальное образование имеет свою собственность, бюджет, органы местного самоуправления, устав, свои собственные, отличающие его от других муниципальных образований, формальные атрибуты в виде гербовых эмблем, флагов, иногда– гимнов.

Правовую основу местного самоуправления составляет система правовых норм, на базе которых оно образуется и осуществляется.

Такие нормы содержатся в Конституции России, особенно в главе 8 «Местное самоуправление», в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в специальных федеральных законах, касающихся различных сторон местного самоуправления, таких, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Ряд правовых норм, касающихся местного самоуправления, содержится также в указах Президента РФ и постановлениях Правительства России. Детальное регулирование отношений, возникающих в процессе становления и реализации местного самоуправления, осуществляется в уставах муниципальных образований и в актах, принимаемых органами местного самоуправления.

Местное самоуправление в РФ создаётся и реализуется на основе ряда фундаментальных принципов. Среди них следует назвать, во-первых, принцип, который непосредственно связан с его автономным, относительно самостоятельным характером. В Конституции РФ в связи с этим особо указывается на то, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения», а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130, п. 1).

Второй принцип– использование многообразных форм в процессе осуществления местного самоуправления. Согласно Конституции местное самоуправление осуществляется как непосредственно путём участия населения в референдумах, выборах, собраниях, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. В их числе– выборный представительный орган (Дума), занимающийся нормотворческой деятельностью в объёме полномочий муниципального образования, а также вопросами, касающимися местного бюджета, охраны общественного порядка, налогов, сборов и др.; исполнительный орган (администрация), занимающийся исполнительно-распорядительной деятельностью в пределах муниципального образования; выборные должностные лица– главы муниципальных образований, председатели представительных органов и др.

Третий принцип– строгий учёт мнения населения в процессе реализации местного самоуправления, а также «исторических и иных местных традиций» (ст. 131, п. 1). Согласно законодательству мнение населения является обязательным при решении всех вопросов местного значения, включая определение структуры и порядка деятельности органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, и других вопросов.

Четвёртый принцип– невмешательство и недопустимость подмены деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Этот принцип распространяется также на процесс формирования органов местного самоуправления и назначения соответствующих должностных лиц. Реализация данного принципа вовсе не исключает подконтрольность некоторых аспектов деятельности органов местного самоуправления государственным органам. Это касается тех направлений деятельности органов местного самоуправления, которые непосредственно связаны с реализацией передаваемых им, в соответствии с законом, отдельных государственных полномочий. Передача этих полномочий сопровождается одновременной передачей органам местного самоуправления от государства материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления.

Пятый принцип– материальная, правовая и иная гарантированность местного самоуправления. Этот принцип декларируется и закрепляется не только в обычных нормативно-правовых актах, касающихся местного самоуправления, но и в Конституции РФ. В частности, в статье 133 Конституции, которая гласит, что местное самоуправление в РФ «гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления», которые были установлены Конституцией и федеральными законами.

Кроме названных в сфере местного самоуправления действуют и другие принципы. Это, в частности, принцип законности, гласности и коллегиальности в деятельности органов местного самоуправления; принцип ответственности этих органов перед населением, государством (в части выполнения ими делегированных государственных полномочий), перед гражданами и создаваемыми ими юридическими лицами; принцип выборности представительных органов местного самоуправления и др.

Местное самоуправление, осуществляемое в пределах определённой, законодательно закреплённой территории, наделяется в лице граждан, проживающих в этих «местах», и создаваемых ими органов местного самоуправления значительными полномочиями. По своей природе и характеру эти полномочия подразделяются на две группы. К первой группе относятся полномочия местного уровня и значения. Это собственные полномочия муниципальных органов и граждан– субъектов муниципального права, установленные соответствующими законами и местными уставами. Они касаются практически всех сфер жизни местного сообщества, включая проблемы содержания и рационального использования муниципального жилищного фонда, теплоснабжения, строительства местных дорог, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др. Ко второй группе полномочий относятся те, которые переданы муниципальным образованиям от государственных органов, касающиеся, в частности, некоторых вопросов организации на местах здравоохранения, образования, социального обеспечения и др.

Таким образом по всем рассматриваемым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления, принимаются соответствующие решения. Их виды и наименования, порядок принятия и вступления в силу, равно как и другие аспекты нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований. Все они действуют лишь в пределах территории соответствующего муниципального образования.