2.2. Шетелдегі жергілікті өзін-өзі басқарудың қазіргі заманға сай тәжірибесі.

Шетелдерде жергілікті өзін-өзі басқарудың бірнеше моделі қолданылады. Бұл муниципалдық заңның даму бағытына тікелей байланысты анықталады. Жергілікті басқарудың ағылшын-саксон жүйесі Ұлыбританияда, АҚШ-та, Канадада, Австралияда, Жаңа Зеландияда, Үндістанда қолданылады¹. Осы елдерде жергілікті органдар заң берген өкілеттіктердің ауқымында дербес құрылым ретінде жұмыс істейді. Жергілікті органдар жоғары тұрған мемлекеттік органдарға тікелей бағынбайды, сол сияқты жергілікті уәкілетті Үкімет те жоқ. Жергілікті өкілдікті органдар мен бірқатар лауазымды адамдарды тиісті әкімшілік-аумақтық бірліктеріндегі халық тікелей сайлайды. Бірақ жергілікті басқару органдары орталық органдардан үзілді-кесілді оқшау емес: Үкімет жергілікті басқару органдарына тікелей немесе жанама бақылау жүргізеді, бақылау Министрлік және сот органдары арқылы жасалады.

Ұлыбританния жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің англосаксондық моделін қолданады. Бұл моделдің ерекшелігі – мемлекеттің лауазымды тұлғалары жергілікті өзін-өзі басқару органдарын әрдайым қадағалап отырады. әртүрлі саладағы муниципалдық құрылым қызметін бегілі бір министрліктер бақылап отырады. Мемлекет жергілікті жерде арнайы бағдарламаларды орындау үшін қаржылық нарық арқылы әсер етеді. Оларға: субвенция, дотация тағы басқалары жатады.

Ұлыбританияда жергілікті атқарушы органдарды сайлау үдерісін жергілікті басқару туралы 1972 жылғы Акт реттейді. Ұлыбританияда муниципалды органдар сайлауларына 18 жасқа жеткен британ тәжінің барлық азаматтары қатыса алады. Жергілікті өкілдікті және атқарушы органдарға жасы 21-ден төмен емес адамдар сайлана алады, олар осы муниципалитеттің аумағында тұруға, осы аумақта жұмыс істеуге немесе сол аумақта жері, кәсіпорны, үйі (пәтері) болуға немесе соларды жалдауға тиіс. Ұлыбританияның муниципалды, сонымен қатар атқарушы органдарына дін қызметкерлері, пэрлер, әскери қызметшілер, азаматтық қызметшілер, есі дұрыс еместер сайланбайды.

Жергілікті басқарудың континенталды (француз) үлгісі континенталды Еуропаның көптеген елдерінде (Францияда, Швейцарияда, Испанияда, Португалияда, Италияда, Бельгияда, Нидерландыда, Люксембургте, Грекияда, Финляндияда, Албанияда, Польшада, Ресейде, Молдовада, Украинада), француз тілдес және өзге де африкалық мемлекеттерде (Мароккода, Алжирде, Мавританияда, Малиде, Египетте, Нигерияда), бірқатар азиялық елдерде (Қырғызстанда, Лаоста), Латын Америкасындағы мемлекеттерде (Бразилияда, Венесуэлада, Колумбияда, Эквадорда, Перуде, Гайанада, Уругвайда, Парагвайда), бірқатар Таяу Шығыс мемлекеттерінде (Ливанда, Израильде)¹ қолданылады. Осы үлгінің ерекшелігі мынада, мұнда орталықтың жергілікті жерлерді тікелей мемлекеттік басқаруы жергілікті өзін-өзі басқарумен тамаша үйлесім табады, оны орталық үкімет бақылайды. Бұл жүйеде төменгі тұрған билік буындарының жоғары тұрғандарына бағыныштылық қағидаты үстемдік құрады; тағайындау қағидаты жергілікті атқарушы органдардың сайланбалылығы қағидатынан басым болады.

Франциядағы жергілікті басқарудың негізгі буынына, мысал үшін, коммуналар жатады (елде 36 мыңдай коммуна бар), әр коммунаның өзінің өкілдікті органы – Кеңесі мен Кеңес депутаттарының қатарынан сайланатын мэрі болады. Тұрақты негізде жұмыс істейтін мэр және муниципалды Кеңестің депутаттары муниципалитет құрады. Мэр мемлекеттік қызметкер және сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органының басшысы болып саналады. Мэрдің қызметі муниципалды Кеңестің бақылауымен және республика комиссарының әкімшілік бақылауымен жүзеге асырылады. Республика комиссары сондай-ақ коммуна қабылдайтын шешімдердің заңдылығын қадағалайды және қажет болған жағдайда оларды бұзу үшін сотқа жүгінеді. Францияда жергілікті басқару орталықтандырудың жоғары дәрежесімен ерекшеленеді және бұл ең алдымен орталық биліктің жергілікті органдарға қатаң әкімшілік бақылау жүргізуінен көрінеді. Үкіметтің арнайы уәкілі бар, оның негізгі міндеті жергілікті органдарға бақылау жасау болып табылады. Француз Республикасының 1958 жылғы 4 қазандағы Конституциясы коммуналар мен департаменттерді жергілікті ұжымдарға (аумақтық бірліктерге) жатқызады, оларды өкілдікті органдар құқықтарындағы сайланбалы кеңестер басқарады. Атқарушы органдардың функцияларын Үкімет тағайындаған департамент өкілдері орындайды, оларға жергілікті орындарда ұлттық мүдделерді сақтау, әкімшілік бақылауды жүзеге асыру және заңдарды сақтау міндеті жүктеледі (Француз Республикасы Конституциясының 72-бабы)². Аймақтағы басқару органына Республика префекті (1982-1988 жж. республика Комиссары аталған)³ жатады, ол Үкіметтің декретімен тағайындалады және халықпен байланыста Үкімет пен оның мүшелерінің атынан әрекет жүргізеді. Оның құзырына қаржы, қауіпсіздік, білім, мәдениет, туризм, әлеуметтік көмек, экономикалық даму және жоспарлау кіреді, осы міндеттермен оған бағынышты ведомстволық құрылымдар айналысады. Департаменттегі префекттің де мәртебесі дәл осындай. Келесі төмен тұрған басқару органы – супрефект (немесе подпрефект), ол департамент пен коммуна арасындағы аралық әкімшілік-аумақтық бірлік болып табылатын округтың аумағында әкімші ретінде әрекет жасайды (Француз Республикасы Конституциясының 13, 72-баптары)⁴.

АҚШ штаттарының басым көпшілік аумағы графтыққа бөлінеді (олардың ұзын саны 3 мың). Соларда тұратын халық графтық кеңесінің мүшелерін де, сондай-ақ көптеген лауазымды адамдарды (қызметкерлерді) да сайлайды. Графтық кеңесі алқалы да, жеке-дара да атқарушы органды құрмайды. Қалалар графтықтан бөлінген және олардың өздерінің жергілікті басқару органдары бар. Көптеген қалаларда «басқарушы – кеңес» жүйесі қолданылады. Халық әдетте саны 6-7 адамнан тұратын (ірі қалаларда – көбірек) қала кеңесін; қала кеңесі өз кезегінде мэрді сайлайды. Бір қызығы, мэр тек кеңесте ғана төрағалық етуге уәкілетті, және оның атқарушы, басқарушы қызметпен айналысуына болмайды. Бұл қызмет келісім-шарт бойынша жалданатын шенеуніктік-менеджерлік саладағы маманның иығына жүктеледі. Тағы бір айта кетерлік жәйт, таундарда (шағын қалалар) және тауншиптарда (поселкелерде) тұрғындардың жиналыстары өтеді, жиналыстарда 3-5 адам құрамындағы атқарушы комитеттер сайланады.

Нидерланды Корольдігінің 1983 жылғы 11 ақпандағы Конституциясы жергілікті әкімшілік-аумақтық бірліктеріне провинциялар мен муниципалитеттерді жатқызады. Осы жергілікті құрылымдардың өкілдікті органдары – провинциялар мен муниципалитеттер кеңестері. Провинцияларда атқарушы функцияларды провинцияның атқарушы органдары және Корольдің уәкілдері жүзеге асырады, ал муниципалитеттердің істерін атқарушылық жүргізу муниципалды органдар мен бургомистрлердің басқаруына беріледі (Конституцияның 125-бабы)⁵. Әрбір муниципалды Кеңес өз мүшелерінің қатарынан олдермендерді (старейшиналарды) тағайындайды, олар бургомистрмен бірге муниципалитет істерінің күнделікті басқаруын жүргізеді, муниципалды кеңестің және жоғары тұрған мемлекеттік органдардың шешімдерін іске асырады. Нидерланды Корольдігінің 131-бабында айтылғандай, «Корольдің уәкілдері мен бургомистрлер Корольдің Жарлығымен» тағайындалады. XVIII ғасырда жергілікті басқаруға дербес мәртебе қысқа мерзімге берілді. Соңғы 40 жылдың ішінде атқарушы билік күшейтілді және бұл мынадай нәтижеге жеткізді, жергілікті биліктер қазіргі кезде орталық үкіметтің жергілікті орындардағы қызметі ретінде жұмыс істейді.

Германиядағы жергілікті басқаруды жергілікті басқарудың жеке үлгісіне жатқызуға болады, ол ағылшын-саксондық, сондай-ақ жергілікті басқарудың континенталды үлгілерінің ерекшеліктерін қатар ұштастырады. ГФР-дың 1949 жылғы негізгі Заңы 28-бапта былай белгілейді, округтарда, жер қауымдарында жаппай, тікелей, еркін, тең және жасырын сайлаулар арқылы құрылған халықтың өкілдігі болуы тиіс. Мұндағы жерлер округтарға, округтар – аудандар мен аудандық мәртебесі бар қалаларға (630-ға жуық), аудандар қауымдарға бөлінеді: жергілікті басқарудың қаралып отырған үлгісі осы үлгінің бірқатар түрлеріне бөлінеді. солтүстікгермандық, оңтүстікгермандық, бургомистрлік және магистралдық. Солтүстікгермандық үлгі (мәселен, Төменгі Саксония) жергілікті басқарудың ағылшын-саксон үлгісіне ұқсас. Коммунаның халық сайлайтын өкілдікті органы атқарушы комитет құрады, оның функциясына атқарушы қызмет емес, ал небәрі өкілдікті органның шешімдерін дайындау ғана жатады. Оңтүстікгермандық үлгі (мәселен, Бавария) халықтың өкілдікті органды да, сондай-ақ атқарушы орган – бургомистрді де сайлауын ұйғарады, ол лауазымы бойынша үкіметтіктер корпорациясы – федерация субъектінің құрамына кіреді. Бургомистрлік үлгі (Пфальц, Саар жерлері) бойынша халық сайлаған өкілдікті орган бургомистрді сайлайды, ол өкілдікті де, атқарушы да органның басшысы болады. Осы үлгі аудан және қала деңгейіндегі әкімдерді сайлаудың қазақстандық үлгісімен біршама ұқсас, мұндағы айырмашылық мынада, әкім тек атқарушы билікті ғана жүзеге асырса, ал жергілікті биліктің өкілдікті органы – мәслихатты басқа адам – мәслихат Төрағасы басқарады. Магистралды үлгінің (Гессен жері, Гамбург қала-жері) ерекшелігі мынада, өкілдікті жергілікті органды халық, ал алқалы атқарушы орган – бургомистрден және құрметті мүшелерден құралатын магистратты, комуннаның, қауымдық кеңестің өкілдікті органы сайлайды. Германияда мемлекет жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметіне қадағалау жүргізеді; ең жоғары қадағалау инстанциясы ішкі істер Министрлігі болып табылады. Бірқатар өзге елдердің жергілікті басқаруында (Австрияда, Жапонияда, Мексикада) жергілікті басқарудың германдық үлгісімен ұқсастық бар, оған ағылшын-саксон және континенталды үлгілердің ерекшеліктері де тән.