3. Государственный строй

3.1. Общая характеристика. Россия оставалась абсолютистской монархией. Самодержавными царями с неограниченной властью в это время были Александр II (1855–1881) и его сын Александр III (1881–1894).

3.2. Центральными органами управления, подчиненными царю, являлись:

–  Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение при императоре;

– Комитет министров (с 1802 г.) – законосовещательный и управленческий орган, координировавший деятельность министерств и ведомств;

–  Совет министров – высший правительственный орган (с 1857 г.), не представлявший собой правительство, но координировавший и оценивавший деятельность министерств, рассматривавший законопроекты. Через него прошли все проекты реформ Александра II;

–  Синод – высший орган управления церковными делами, руководимый государственным чиновником;

–  Сенат – высший судебный и административно-надзорный орган.

3.3. Местные органы управления возглавлял губернатор. Ему подчинялись губернское правление, канцелярия и полиция.

4. Реформы 60—70-х гг

4.1. Причины реформ.

• Необходимость привести судебную систему, органы местного самоуправления, образование, финансы, вооруженные силы в соответствие с изменившимися после отмены крепостного права общественными и экономическими условиями.

•  Рост общественного движения, социальных и национальных конфликтов.

•  Учитывались настроения и пожелания либеральных кругов о введении новых судов и местного самоуправления, тем более что после освобождения крестьян государство своими силами не могло поднять местное хозяйство.

4.2. Крестьянская реформа положила начало ускоренной модернизации страны как в экономической, так и в социальной сферах (см. тему 37).

4.3. Земская реформа началась в январе 1864 г. Существовавшая в России с 1775–1785 гг. система местного самоуправления охватывала лишь дворянство и состоятельные слои городского общества. Вот почему одновременно с выработкой начал крестьянской реформы правительство стало готовить замену отживших форм местного представительства. Огромную роль в разработке проекта земской реформы сыграли как либеральные государственные деятели (братья Н. А. и Д. А. Милютины, А. В. Головнин), так и придерживающийся умеренно-консервативных взглядов министр внутренних дел (с 1861 г.) П. А. Валуев.

•  Основные положения реформы. Создавались всесословные, выборные, представительные органы местного самоуправления в уездах и губерниях.

Земские учреждения ведали местными хозяйственными и социальными вопросами: заведование имуществом, капиталами, земскими сборами, строительством и эксплуатацией дорог, устройством лечебных и благотворительных учреждений, народным образованием, продовольственным снабжением, пожарной охраной, статистической службой, попечением местной торговли и промышленности, а также распределением податей.

Общественно-политическая деятельность земств не допускалась.

•  Выборы в земские органы проводились раз в три года по трем куриям.

–  По первой курии крупные землевладельцы «без различия сословий» и владельцы крупной недвижимости в сельской местности избирали выборщиков на свой уездный съезд.

–  По второй – избирались представители крупных городских торгово-промышленных заведений и городской недвижимости.

– Выборы по третьей – крестьянской курии – имели еще больше ступеней: сельский сход – волостной сход – уездный съезд выборщиков по курии.

Выборы были неравными. Хотя число избирателей по первой курии было во много раз меньше числа крестьян-домохозяев, доля гласных от курии землевладельцев превышала квоту сельских обществ и составляла более 40 % всех мест в уездных и 70 % в губернских собраниях.

•  Структура земства и отношения с администрацией. Уездные земские собрания являлись распорядительными органами и выбирали исполнительные органы – земские управы, а также гласных в губернские земские собрания, которые строились по такому же принципу, избирая губернские земские управы. Председателем земских собраний автоматически становился предводитель уездногоили губернского дворянства.

Фактически земства находились под контролем местной администрации, которой подчинялась полиция. Губернатор и министр внутренних дел могли приостановить любое решение земства, признанное противоречащим «законам или общим государственным пользам». Земства не имели права принуждения и, в случае, например, недоимок по земским налогам, должны были обращаться в полицейские органы.

•  Значение. Земства способствовали развитию хозяйства, активизации общественной жизни на местах. Они создавали школы и больницы, улучшали жизнь русской деревни. Но их возможности были крайне ограничены, а деятельность наталкивалась на враждебное отношение высшей администрации, усматривавшей в местном самоуправлении зародыш конституционного правления.

В то же время, не обладая правом обсуждать политические проблемы, некоторые земства пытались влиять и на политику правительства, направляя прошения и адреса губернаторам и государю по вопросам «общественной значимости». В целом работа земств привела к формированию земского движения и зарождению элементов гражданского общества.

Однако реформа, проведение которой заняло более полутора десятка лет, распространялась далеко не на всю территорию империи, а главное, она не была завершена созданием общероссийского представительного органа. Полномочия земств постоянно ограничивались, финансовая самостоятельность ущемлялась, губернским земствам запрещались контакты между собой.

4.4. Городская реформа, начавшаяся позже земской, в 1870 г., создавала новую систему городского самоуправления.

•  Выборы проводились на основе не сословного, а имущественного ценза, что стало достоинством нового закона. Избирательные права предоставлялись лишь лицам мужского пола, достигшим 25 лет и платившим в пользу города налоги и сборы, что значительно ограничивало число избирателей. Наиболее крупными группами избирателей стали:

– владельцы недвижимости в черте города;

– содержатели торговых и промышленных заведений;

– обладатели купеческих и промысловых свидетельств, приказчики крупных заведений.

Избиратели, составлявшие небольшую часть городского населения, делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Рабочие, бедные ремесленники, служащие и лица свободных профессий, не владевшие собственностью и поэтому не являвшиеся налогоплательщиками, не имели избирательных прав. Выборы также были неравными: разные по числу избирателей курии избирали по 1/з состава гласных.

•  Структура и функции. Избранные гласные формировали Городскую думу, являвшуюся распорядительным органом. Дума, в свою очередь, избирала исполнительный орган – Городскую управу,назначала городского голову, его товарища (заместителя). Городские головы в губернских городах утверждались министром внутренних дел, в других городах – губернатором. Городское самоуправление занималось благоустройством города (освещение, водоснабжение, транспорт и пр.), образованием, здравоохранением, попечением торговли и промышленности; имело свой бюджет, часть которого шла на содержание пожарной охраны, полиции, тюрем.

•  Значение. Компетенция городского самоуправления не выходила за рамки хозяйственных вопросов, его права были еще более ограничены, чем права земств, но в целом реформа способствовала зарождению элементов гражданского общества и развитию городов.

4.5. Судебная реформа началась с введения в 1864 г. новых судебных уставов. В дореформенной России существовала запутанная сеть судебных учреждений, носивших сословный характер. Судопроизводство было закрытым, тайным, сторона обвинения имела подавляющий перевес, а сами суды полностью зависели от администрации. Огромную роль в подготовке реформы сыграли выдающиеся русские юристы С. И. Зарудный, Д. А. Ровинский, К. П. Победоносцев и др.

 Основные принципы новой судебной системы:

– бессословность – дела представителей всех сословий рассматривались в одних и тех же судах, было установлено формальное равенство всех перед законом;

– независимость суда – суд не подчинялся исполнительной власти и принимал самостоятельные решения;

– несменяемость судей – правительство не могло своей властью отстранить от должности судью, его могли уволить только по приговору суда;

– гласность – публика имела право присутствовать на судебных заседаниях, газеты и журналы могли публиковать отчеты о судебных процессах;

– состязательность – в процессе участвовали прокурор и адвокат, первый из них выдвигал обвинения, а второй – защищал подсудимого;

– вводился институт выборных присяжных заседателей, определявших – виновен ли обвиняемый.

 Структура суда.

– В основе системы общего (коронного) суда находился окружной суд (2–3 окружных суда на одну губернию) – суд первой инстанции (по уголовным делам – с присяжными заседателями).

Второй инстанцией по гражданским делам стала судебная палата, приходившаяся на несколько губерний. Должностные преступления чиновников средних рангов судебная палата рассматривала как суд первой инстанции.

Роль высшей кассационной инстанции по всем делам принадлежала Правительствующему сенату, судившему также за должностные преступления высших чиновников (кроме министров). Из ведения судебных палат в 1872 г. были переданы в Сенат также государственные преступления.

Самыми важными политическими процессами и должностными преступлениями министров занимался Высший уголовный суд.

– Параллельно коронному суду действовала система мировых судов (несколько на один уездный округ) с упрощенным судопроизводством. Мировые судьи занимались разбором относительно мелких дел. Например, к их компетенции относились гражданские иски на сумму не более 500 руб., незначительные уголовные и административные правонарушения. Такой суд состоял из одного судьи, который избирался земскими собраниями и городскими думами (в Москве и Петербурге) и являлся первой инстанцией.

Мировым судом второй инстанции являлся окружной съезд мировых судей. Мировой суд, пришедший на смену прежней волоките и мздоимству, не требовал материальных затрат сторон, был скорым и ясным для его участников, он приобрел высокий авторитет среди населения.

•  Прокуратура превратилась в орган судебного надзора, но, несмотря на провозглашенный принцип независимости судебных следователей, фактически прокуратура была подчинена министру юстиции, занимавшему одновременно пост генерал-прокурора.

•  Адвокатура (присяжные или частные поверенные)  – новый для России судебный институт, состояла при судебных местах, но была самостоятельна в своих действиях и не подчинялась каким-либо должностным лицам.

•  Итоги и значение. Возникновение самостоятельной судебной ветви власти и ее правовое обособление от правительственных инстанций вносили диссонанс в функционирование самодержавной государственной системы. Вместе с тем судебная реформа способствовала либерализации общественной жизни, создавала правовые основы для модернизации страны, стала шагом на пути к правовому обществу. Судебная система в России приблизилась к стандартам западной юстиции, позволила выдвинуться крупным юристам, среди которых выделялись А. Ф. Кони, Ф. Н. Плевако, В. Д. Спасович, К. К. Арсеньев, В. А. Маклаков.

Однако реформа осталась незавершенной. Так, для разбора конфликтов в крестьянской среде был создан сословный крестьянский волостной суд, руководствовавшийся не законодательством Российской империи, а обычным правом и традициями.

Новая судебная система вводилась не на всей территории страны, ее проведение в жизнь заняло многие годы, а главное, она вступала в противоречие с существовавшим политическим строем, вызывала постоянное стремление верхов ее ограничить.

4.6. Реформа системы образования, проводившаяся в 1863–1864 гг. министром народного просвещения А. В. Головниным, занимала важное место в преобразованиях Александра II. Она способствовала развитию науки в России, росту рядов интеллигенции, демократизировала высшее, среднее (классические гимназии, реальные училища) и начальное образование («министерские», земские, церковноприходские школы), расширила сеть школ, привлекла в школы новые педагогические силы. (Подробнее см. тему 44).

4.7. Реформа печати (1865) отменяла предварительную цензуру книг и журналов, но сохраняла ее для газет.

4.8. Военные реформы начались сразу после Крымской войны в конце 1850-х гг. и проводились в несколько этапов.

• Их основной целью было сокращение армии в мирное время и одновременно обеспечение возможности ее развертывания во время войны.

•  Содержание реформ:

– сокращение численности армии на 40 %;

– создание сети военных и юнкерских училищ, куда принимались представители всех сословий;

– усовершенствование системы военного управления, введение военных округов (1864 г.), создание Главного штаба;

– создание гласных и состязательных военных судов, военной прокуратуры;

– отмена телесных наказаний (за исключением розог для особых «оштрафованных») в армии;

– перевооружение армии и флота (принятие нарезных стальных орудий, новых винтовок и т. д.), реконструкция казенных военных заводов;

– введение в 1874 г. всеобщей воинской повинности вместо рекрутского набора и сокращение сроков службы до 6 лет в армии (затем пребывание 9 лет в запасе) и 7 – на флоте (3 года в запасе). Было установлено множество льгот. Например, лица с начальным образованием призывались на 4-летнюю службу, со средним – на 1,5 года, с высшим – на несколько месяцев. Около 20 % призывников освобождались от службы из-за физической непригодности, а более 50 % – по семейному положению. Введение всеобщей воинской повинности вело к омоложению армии, возрастанию численности обученного резерва, необходимого для ее развертывания в военное время.

•  Особенностью военных реформ, проводившихся под руководством военного министра Д. А. Милютина, стал их прогрессивный характер. Здесь половинчатости и непоследовательности было значительно меньше, чем в других преобразованиях той эпохи. Реформы значительно повысили боеспособность армии.