§ 2, Економічні правопорушення в фінансовій, банківській та бюджетній сферах

Системна криза, яка охопила Україну з 1991 р., значною мі] рою пов’язана з недосконалістю фінансово-кредитної та бюджетної систем, їх криміналізацією. Тільки 2000 року в фінансово- кредитній системі держави було скоєно 8864 злочини, в банків­ських установах — 4124, в бюджетній сфері — 5138.

В умовах порушених економічних зв’язків, розбалансованості фінансової системи, недосконалості механізму ціноутворення незадовільного законодавчого регулювання банківської діяльності частина фінансових потоків йшла не на рентабельні виробничі програми, а на обслуговування спекулятивних товарних потоків, незаконне переведення їх за кордон, розкрадання, фінансові махінації тощо. За останні роки за межі України з використанням банківської системи незаконно перераховано біля 8 млрд доларів, а в тіньовій економіці, тобто в обігу поза банками, знаходиться кожна друга гривня.

За даними Генеральної Прокуратури і Національного банку України, в 2000 р. мали заборгованість за зовнішньоекономічни­ми операціями близько 7 тисяч суб’єктів підприємницької діяль­ності на суму 8 млрд 473,4 млн грн. Жодна фінансова операція по розрахунках, конвертації, «відмиванню» грошей, приховуванню валюти не здійснюється без використання банківських установ і фінансових інститутів.

Суттєвої шкоди економіці завдається фіктивними підприєм­ницькими структурами. У кримінальних справах, закінчених за останні два роки у 18 регіонах України, виявлено понад 100 фік­тивних фірм, які через кореспондентські рахунки банків-нерезидентів переказали за межі України 63 млн доларів США і понад 90 млрд російських рублів. сторінка 52

Таке загострення кримінальної обстановки в банківській сис­темі країни обумовлене рядом факторів.

Перша група факторів — це недоліки в соціальній і економічній сферах, в низькому рівні управління економікою, неефектив­ність нормотворчої та правозастосовної діяльності, серйозні по­рушення бюджетної дисципліни.

Друга група факторів пов’язана безпосередньо з незадовіль­ним функціонуванням самої банківської системи країни, недос­коналістю чинної нормативної бази, слабкістю системи держав­ного контролю за діяльністю комерційних банків, а також непідг­отовленістю банківських кадрів для роботи в ринкових умовах.

Аналіз юридичної практики свідчить, що в Україні функціо­нує мережа фіктивних підприємств, незареєстрованих у податко­вих органах, які, використовуючи сучасну комп’ютерну техніку, акумулюють на своїх рахунках багатомільйонні грошові кошти, а потім їх конвертують. Деякі комерційні банки використовуються злочинцями для протиправного перерахування державних коштів на розрахункові рахунки таких фірм, або на рахунки окремих громадян та за кордон. Таким чином, у державі фактично функ­ціонує паралельна банківська система, взаєморозрахунків готів­кою, в тому числі іноземною валютою.

За станом на 2002 р. у реєстрі банків, філій, валютних бірж за­реєстровано 195 банків, у тому числі 29 банків з іноземним капі­талом, 7 із них із 100-відсотковим іноземним капіталом. Працює 157 комерційних банків, які мають ліцензію на право здійснення банківських операцій. З цієї кількості банків до категорії пробле­мних належить 64 комерційних банка, із них 11 функціонують на умовах програми фінансового оздоровлення, 14 — перебувають у режимі особливого нагляду, а 37 банків знаходяться в стадії лік­відації.

Згідно з Указом Президента України від 14 липня 2000 р. № 891 «Про заходи щодо зміцнення банківської системи України та підвищення її ролі у процесах економічних перетворень» осо­бливої важливості набуває необхідність створення належних Умов для збільшення обсягів кредитування комерційними банками виробничої сфери, стимулювання притоку капіталу в банківську сферу, зростання рівня концентрації банківського капіталу створення умов для розвитку спеціалізованих комерційних ба­нків і розвитку конкуренції на ринку банківських послуг.

Саме через банківські установи і фіктивні підприємницькі структури продовжують активно здійснюватись операції по вилученню коштів, у першу чергу готівки, їх переводу в тіньову сторінка 53 (кримінальну) економіку. За даними Світового банку, в Україні як мінімум 200 млн доларів щомісяця минає канали легальної економіки. Наявність в обігу таких грошових мас кримінального походження є основним фактором, що суттєво ускладнює криміногенну обстановку в державі й стимулює економічну злочинність.

В уповноважені комерційні банки в 1991—2000 рр. постійно переказували значні суми бюджетних коштів та коштів загально державних цільових фондів, які нерідко банки використовували як кредитні ресурси у власних інтересах, допускаючи численні порушення встановленого порядку касового виконання бюджет.

Варто зазначити, що правило, коли комерційні банки «крутять» бюджетні гроші, одержують від цього немалі прибутки і безконтрольно ними розпоряджаються, в країнах Заходу виключено, оскільки вважається, що це сприяє корупції.

Інший напрям зловживань з державними коштами — це кредитування приватних структур за рахунок держбюджету. В Україні фактично до останнього часу функціонувала система таї кого кредитування, яка, безумовно, сприяла не тільки нецільовому використанню державних ресурсів, а й корупції. Сума заборгованості за надані кредити невпинно зростає і до 2000 р. склала млрд грн.

Подібних схем «вимивання» бюджету банківськими структурами, які використовували бюджетні гроші, багато. Розміщення керівниками державних установ бюджетних рахунків у комерційних банках нерідко пов’язане з корупцією, оскільки дозволяй останнім одержувати стабільні тіньові доходи і постійно використовувати фінансові ресурси за рахунок штучного завищення незнижуваного залишку, оформлення депозитних угод з заниженою процентною ставкою, надання банківських послуг за завищеними тарифами тощо.

Багато порушень пов’язані з наданням кредитів. У 1996 р. відповідними органами було перевірено біля 6 тисяч фінансових органів і в результаті виявлено порушення в кожному другому. Сума заборгованості по них перевищувала 300 млн грн. Водночас виявлено 670 злочинів, з них 154 факти хабарництва, 341 розкрадання в особливо великих розмірах, що в три рази більше попередніх років.

Київською філією «Діамант» акціонерно-комерційного банку «Аркада» надано кредиту сумі 5,4 млрд крб. приватному підприємству «ЕОН» під гарантію господарського товариства «Аскольд», з яким установа банку уклала належний договір застави сторінка 54 тільки у зв’язку з неповерненням кредитних коштів було з’ясовано, що гарант не є власником заставленого майна і погашення боргу за його рахунок здійснити неможливо. В Україні 90% кредитів складають короткотермінові кредити, які не можуть працювати на виробництво. Комерційні банки просто торгують грошима для одержання супердоходів.

Таким чином, причинами криміналізації банківської системи «таїни є, насамперед, недосконалість чинного банківського зако­нодавства і відсутність у державі системного контролю за дотри­манням законності в діяльності комерційних банків. Національ­ний банк України поки таку функцію в повному обсязі не виконує. Виявлення зазначених фінансових правопорушень без допомоги спеціалістів НБУ не завжди під силу правоохоронним органам, що обумовлює поширеність правопорушень у банківсь­кій системі і продукування економічної злочинності.

У першому півріччі 1998 р. всі банки країни сплатили в бю­джет держави всього 90 млн грн податків, в тому числі найкруп­ніші: «АВАЛЬ» — всього 2,6 млн, «Приватбанк» — 2,2 млн, «Ексімбанк» — 2,2 млн і «Україна» — 1,6 млн грн, це притому, що основна грошова маса країни проходила саме через ці комерційні банки¹.

Значні труднощі виникають у практиці взаємодії Національ­ного банку України з правоохоронними органами, зокрема в разі застосування п. 4 ст. 18 Закону України «Про організаційно- правові основи боротьби з організованою злочинністю», якою Національний банк України зобов’язаний попередньо інформува­ти правоохоронні органи про здійснення суб’єктами підприємни­цької діяльності великомасштабних операцій. Але такий меха­нізм не відпрацьований. Окрім цього, переважна більшість юри­дичних осіб і фактично всі фізичні особи обслуговуються комер­ційними банками. За таких обставин Національний банк не може мати повної інформації про проведені комерційними банками ве­ликомасштабні операції. Тому обов’язок повідомляти правоохо­ронні органи про великомасштабні операції має бути покладений безпосередньо на комерційні банки.

Лауреат Нобелівської премії Поль Самуєльсон застерігав: «Бідність може спіткати більшість населення, якщо Центральний банк невміло управлятиме грошима». З огляду на це перебудову банківської системи провів у 1933 р. президент США Рузвельт, який за одну ніч закрив 2 тис. банків і добився легалізації усього сторінка 55

Статистичні дані Рахункової палати Верховної Ради України.

первинного обігу і безготівкових розрахунків. За порушення банківського законодавства була встановлена сурова кримінальна відповідальність — десятирічне ув’язнення.

Сьогодні в більшості країн центральний банк є фактично державним банком і виконує контрольні функції відносно комерційних банків. Частіше всього він підзвітний міністерству фінансів (або казначейству), а в окремих країнах (США, Швеція, Швейцарія, Нідерланди) — парламенту.

В Україні загострення криміногенної обстановки в банківській сфері значною мірою довгий час було обумовлено неврегульованістю системи контролю за банками. Тільки після прийняття 3акону України «Про Національний банк України» це питання було більш-менш відрегульоване.

Закон визначає наглядові та регулятивні функції НБУ відносно всіх банків та інших фінансово-кредитних установ. Національний банк здійснює всі види перевірок у банках, інших фінансово-кредитних установах, має право вимагати від них проведень загальних зборів акціонерів та брати участь у їхній роботі з правом дорадчого голосу, пред’являти вимоги щодо здійснень обов’язкових аудиторських перевірок. У разі невиконання встановлений Національним банком строк вимог щодо усунень порушень, він має право накладати штрафи на фізичних та юридичних осіб, відстороняти керівництво від управління та зупиняти ліцензії на здійснення окремих банківських операцій.

Проте, в більшості розвинених демократичних країн контрольні функції не монополізовані, поряд з центральними банками виконують інші спеціально створені органи. Державний контро; за банківською діяльністю повсюдно максимально жорсткий.

За останні роки в країнах Європи відбулася певна еволюція методів банківського контролю. Поряд зі зростанням ролі центральних банків, особливо у сфері валютного контролю, посилюється також вплив і спеціально створених автономних органів. Намітилась тенденція інтернаціоналізації банківської діяльності, дотримання однакових стандартів і міжнародних норм банківського контролю і регулювання.

Організаційна структура державних органів, що виконують контрольні функції, досить різноманітна. Якщо в США, Німеччині, Франції, Японії діє змішана система банківського нагляду, в рамках якої Центральний банк поділяє обов’язки по нагляду з іншими державними органами, то в Австрії, Данії, Канаді і Норвегії органи нагляду відділені від Центрального банку, а у Великобританії, Греції, Іспанії, Португалії і Швейцарії — тільки центральні банки. сторінка 56

Найдосконаліша система органів управління і контролю за банківською діяльністю склалася у Франції. Відповідно до чинного законодавства поряд з Банком Франції органами банківського контролю та управління тут є:

Національна кредитна рада, яка виступає посередником у цесі функціонування банківської і фінансової систем. З цих питань вона консультується з Урядом і має право виносити попередження, а також порушувати розслідування зловживань. Вона щорічно надає Президентові і Парламенту Республіки доповідь про стан функціонування банківської і фінансової системи країни До її складу згідно Закону «Про банки» входять представники адміністрації, парламенту, ділових кіл, профспілок, кредитних установ та експерти.

Комітет по банківській регламентації розробляє і приймає нормативні акти з питань правового регулювання діяльності кредитних установ і затверджує обов'язкові для кредитних установ економічні нормативи та порядок ведення бухгалтерського обліку і звітності.

— Комітет кредитних установ видає акти застосування права, які носять індивідуальний характер, а також займається реєстра­цією кредитних установ, жорстко контролює законність їх створення.

У склад цього Комітету входять: Міністр економіки і фінансів, управляючий Банком Франції, Голова Банківської комісії, представник Французької асоціації кредитних установ, представник профспілки службовців, два незалежні спеціалісти в сфері економіки і права.

У системі контролюючих органів Франції за банківською діяльністю особливе місце займає Банківська комісія, її основне завдання — забезпечити безпеку французької банківської системи. Вона має незалежну адміністративну компетенцію. До її складу входять управляючий Банком Франції, директор Казначейства та 4 члени: Державний радник, Радник Касаційного суду та ще 2 особи, які обираються за критеріями компетентності.

Законом України «Про Національний банк України», що при­йнятий 20.05.1999 р., також передбачено створення вищого орга­ну управління і контролю — Ради Національного банку. Проте її Функції поширюються лише на НБУ, залишаючи за межами без­посереднього впливу головне — діяльність комерційних банків.

У Франції ж головною функцією всіх трьох органів: Банківської комісії, Національної кредитної ради і Комітету по банківській Регламентації, а також органу управління Банку Франції є контроль сторінка 57 і регламентація діяльності всієї банківської системи країни. Причому для забезпечення цієї функції в органи банківського нагляду» включені не тільки представники центрального банку, адміністрації, парламенту та Уряду, а й громадських організацій, ділових кіл, незалежні спеціалісти високої кваліфікації.

Контрольні функції покладені також на орган управління Банку Франції- Генеральну раду. Крім керівництва банку до її складу входять шість висококваліфікованих спеціалістів з інших відомств, які призначаються Радою Міністрів, а їх кандидатури подають керівники Палат парламенту, Глава економічної і соціальної Ради Франції, а також представник Казначейства і фінансовий інспектор від Уряду.

Банківський нагляд в Італії також багатоаспектний. Крім Центрального банку його здійснює Міжміністерській комітет, який очолює Міністр фінансів. Комітет несе відповідальність, в основному, за дотримання законності у сфері кредитної політики і з і стан захисту ощадних банків.

Основні принципи нагляду за банківською діяльністю сформульовані в Законі Італійської Республіки «Про банки», який прийнятий у 1993 р. В ньому визначені статус органів банківського і фінансового нагляду та процедури його здійснення.

Національна комісія по контролю за фінансовими компаніях» і Фондовою біржею контролює діяльність кредитно-фінансових установ на ринку цінних паперів.

Свої особливості мають і органи нагляду та регулювання банківської діяльності в С11ІА. Банківська система в цій країні контролюється і регулюється як Федеральним урядом, так і урядами штатів. Це положення випливає із закону, який уповноважує відповідний орган уряду видавати ліцензії і встановлювати норми і правила, яких повинні дотримуватись банківські організації. Більш того, виконавчий орган, що видав ліцензію, наділений правом проведення ревізії цієї банківської установи. Для цього кожен штат має одного банківського контролера, а у Федеральному уряді функціонує Управління Контролера Державного обігу. Основним його завданням є регулювання банківської діяльності і проведення ревізій у банківських установах.

Окрім того, з метою страхування депозитів юридичних та фізичних осіб у банках, контролю за діяльністю таких банків створена Федеральна корпорація страхування вкладів.

У свою чергу Рада директорів Федеральної Резервної Системи (виконує функції Центрального банку) встановлює правила діяльності банківських холдінгових компаній та іноземних банків у сторінка 58 США функціонує також Управління контролю ощадних кас країни. Це свідчить про те, що в Сполучених Штатах Америки комерційні банки відносяться до найбільш контрольованих сфер підприємницької діяльності.

Лише окремі сфери ділової активності перевіряються так часто і так ретельно, як банки. Такий пильний контроль відображає спільну природу банків, що зберігають вклади мільйонів громадян країни. Тим самим інтереси банків тісно переплітаються з інтересами суспільства. Тому належне виконання банками найважливіших суспільних функцій само по собі передбачає необхідність постійного державного регулювання їх діяльності.

Банківська система Японії складається з кількох видів установ, що включають: а) Міністерство фінансів; б) Банк Японії; в) комерційні банки; г) банки довгострокового кредиту; д) трастові банки; е) спеціалізовані банки обміну іноземної валюти; ;) спеціалізовані фінансові установи для малого і середнього бізнесу; ж) фінансові установи для сільського і лісового господарства риболовства; з) урядові фінансові установи.

Міністерство фінансів займає центральне адміністративне поло­ження в японській банківській системі, регулюючи безпосередньо і опосередковано діяльність всіх банківських установ Японії.

У свою чергу Банк Японії є центральним японським банком. Організаційно Банк Японії не входить до складу урядових установ, хоча фактично уряд має значний вплив на діяльність і політику Банку Японії. Урядові належить 55 відсотків акцій Банку Японії, в той час як решта акцій належить великій кількості приватних вкладників, яким гарантовано фіксований дивіденд у розмірі 5 відсотків щорічно. Виконавчий комітет Банку Японії, який керує повсякденною діяльністю банку, складається з керуючого і заступника керуючого (обидва призначаються Кабінетом міністрів) та семи виконавчих директорів, яких призначає Міністерство фінансів. Комісію з питань політики створено на противагу Виконавчому комітету. На неї покладаються функції щодо визначення політики позик, ринкової діяльності, вимог щодо резервів і максимальних процентних ставок з депозитів для всіх приватних фінансових установ. До складу Комісії з питань політики входять сім членів, включаючи управляючого, представників від Мініс­терства фінансів і Агентства економічного планування, а також чотирьох осіб, призначених Кабінетом міністрів.

У Польщі відповідно до Законів «Про банки» і «Про Націонаний банк Польщі» банківська діяльність контролюється Комісією банківського нагляду. Обов'язки комісії включають у себе: сторінка 59

— визначення принципів проведення банківської діяльності яка забезпечує безпеку фондів клієнтів у банку;

— контроль за відповідністю банків їх статуту та іншим нормативним актам, а також обов’язковим фінансовим стандартам;

— здійснення періодичних оцінок фінансового стану банків, їх подання на Розгляд Ради, а також оцінка впливу монетарної, податкової та наглядової політики на розвиток банків;

- надання своєї точки зору на організаційну структуру банківського нагляду та встановлення процедури виконання такого нагляду.

До Комісії з банківського нагляду входять:

1) Головуючий Комісії, який є Головою Національного банку Польщі;

2) заступник Головуючого Комісії— Міністр фінансів або його делегований представник;

3) представник Президента Польської Республіки;

4) Голова Правління Гарантійного Фонду Банку;

5) Головуючий Комісії Цінних паперів та Валютного об,мів або його заступник;

6) представник Міністерства фінансів;

7) Генеральний інспектор банківського нагляду.

Представник Польської Банківської Асоціації також може брати участь у засіданнях Комісії.

Мета нагляду — це забезпечити:

1) безпеку зберігання коштів на банківських рахунках;

2) дотримання банками положень вказаного Закону та Закону про Національний Банк Польщі, статутів банків та постанов щодо прав на заснування таких банків.

Заходи, що вживаються при здійсненні банківського нагляду включають, зокрема, наступне:

1) аналіз платоспроможності, ліквідності та фінансової роботи банків;

2) аналіз позик, кредитів, гарантій та індосаментів на відповідність їх діючим нормативам у відповідних сферах;

3) аналіз забезпечення під позики і кредити, своєчасність їх погашення (повернення);

4) аналіз процентних ставок, що застосовуються за надання позик, кредитів і банківських рахунків.

Таким чином, у більшості розвинених демократичних країнах банківський нагляд не монополізований одним відомством - центральним банком. З метою попередження економічних правопорушень сторінка 60 держава суворо контролює діяльність банків, використовуючи для цього різноманітні механізми й важелі.

З метою усунення причин, що сприяють правопорушенням у й сфері перехідного суспільства, необхідно:

• створити в державі автономний орган по нагляду і регламентації банківської діяльності (Банківську комісію), до складу якої включити представників Мінфіну, Держказначейства, Мінекономіки. Державної податкової адміністрації, ділових кіл, профспілок кредитних установ та незалежних спеціалістів у сфері фінансів економіки. Зазначимо, що Президент України своїм Указом це 14 липня 2000 р. запропонував створити відокремлену від НБУ систему нагляду за діяльністю банків в Україні, проте до цього часу вона ще не створена;

• Прискорити прийняття Закону «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про контрольно-ревізійну службу», яким передбачити надання КРС права фінансового контролю всіх комерційних структур, у тому числі банків.

Доцільно також здійснити заходи щодо вдосконалення ауди­торської діяльності в Україні. Для цього, перш за все, внести зміни і доповнення до Закону України «Про аудиторську діяльність») зокрема:

• встановити термін надання НБУ аудиторських висновків про діяльність комерційних банків не пізніше 3-х місяців року, до настає за звітним (а не 9, як сьогодні);

• внести до статуту комерційного банку окреме положення про організацію внутрішнього аудиту;

• надати НБУ право суттєво впливати на процедуру і процеси проведення аудиту комерційних банків, наділивши його, поряд з аудиторською палатою правом надавати ліцензію аудиторським організаціям для проведення аудиту банків, як це практикується в багатьох країнах;

• надати право НБУ проводити сертифікацію аудиторів, які здійснюватимуть аудит банків, оскільки НБУ — єдиний держав­ний орган, найповніше обізнаний з тим, які якості повинен мати аудитор банку.

Назріла також гостра необхідність усунути протиріччя в чинному законодавстві, насамперед, між діючими Законами України « Іро банки і банківську діяльність» та «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» в частині надання інформації. Для чого слід розробити механізм реалізації пункту «г» ст. 12 закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», що надає право спецпідрозділам сторінка 61 отримувати інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем та банків даних, створюваних різними міністерствами і відомствами України, та визначити механізм доступу до банківської та комерційної таємниці спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю або уповноважених на це осіб.

Ще одним важливим аспектом подолання зловживань в економіці й фінансовій сфері є формування в Україні інститутів громадянського суспільства, обмеження впливу держави на усі сфери суспільного життя і, зокрема, реальне забезпечення реалізації права громадян на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Аналіз законодавства про власність, підприємництво, підприємства і господарські товариства свідчить про необхідність внесення істотних змін і доповнень в чинне економічне законодавство та прийняття нових законів чи законів у нон вій редакції, приведення їх у відповідність до Конституції України. Є потреба в новій редакції Закону «Про власність», у прийнятті законів про державні підприємства та про підприємства недержавних форм власності, про державний контроль у сфері приватизації, підприємницької діяльності та інших.