4. Прийняття Конституції, порядок внесення до неї змін, структура Конституції, її форма та зміст

Аналізуючи процедуру прийняття Конституції України 1996 р. не можна не зазначити, що вона відбулася з певними порушення­ми вимог конституційної доктрини, а саме - вона була прийнята парламентом без затвердження на всенародному референдумі. Та­ким чином установча влада народу була реалізована органом дер­жавної влади без відповідного уповноваження народом (Верховну Раду України не було трансформовано в установчі збори, вона зберігала статус парламенту).

Така процедура може викликати певні сумніви щодо легітим-ності Конституції України 1996 p., а посилання на те, що її було прийнято відповідно до положень Конституції УРСР 1978 р. на­вряд чи щось змінює, оскільки остання, за своїм змістом і принци­пами, мала неконституційний характер.

Четвертий (новітній) етап сучасного конституційного проце­су в Україні розпочався після прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. і триває дотепер. Він пов'язаний з необхідністю внесення змін до Конституції України 1996 p., спрямованих на трансформацію форми правління в Україні (від президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської). Протягом 2002-2003 pp. до Верховної Ради України було внесено 12 законопроек­тів, що передбачали внесення змін до Конституції України.

26 грудня 2002 р. Верховна Рада України утворила Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради України з опрацювання проек­тів законів України про внесення змін до Конституції України, якій було доручено доопрацювати законопроекти про внесення змін до Конституції України з урахуванням відповідних висновків Конституційного Суду України, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроекти на розгляд Верховної Ради України до 23 грудня 2003 р.

24 грудня Верховна Рада України ухвалила рішення попере­дньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції України, реєстрац. у № 4105і, направити його до Конституційного Суду України (постанова Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції Украї­ни», реєстрац. № 4105), а питання про прийняття Закону України

Законопроект внесено до Верховної Ради України народними депу­татами України Гавришем С. Б., Богатирьовою Р. В., Ващук К. Т., Тапоч­кою М. М, Губським Б. В., Кравчуком Л. В., Пєхотою В. Ю., Симонен-ком П. М., Толстоуховим А. В., Шаровим І. Ф., Задорожнім О. В. та ін., всього 233 підписи.

«Про внесення змін до Конституції України» внести до порядку денного наступної чергової (п'ятої) сесії Верховної Ради України.

8 квітня 2004 р. проект Закону про внесення змін до Конститу­ції України (попередньо схвалений проект групи народних депута­тів України з висновком Конституційного Суду України), реєст-рац. № 410, не набрав необхідної кількості голосів під час голосу­вання у Верховній Раді України.

* * *

Чинну Конституцію України було прийнято Верховною Радою України. Голосування було проведено 28 червня 1996 р. о 9 годині 33 хвилини. В голосуванні взяло участь 387 народних депутатів Украї­ни («за» - 338, «проти» - 18, «утрималось» - 5, «не голосувало» - 26).

Конституція України 1996 року за своєю структурою складає­ться з преамбули та п'ятнадцяти розділів:

Загальні засади.

Права, свободи та обов'язки людини і громадянина.

Вибори, референдум.

Верховна Рада України.

Президент України.

Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади.

Прокуратура.

Правосуддя.

Територіальний устрій України.

Автономна Республіка Крим.

Місцеве самоврядування.

Конституційний Суд України.

Внесення змін до Конституції України.

Прикінцеві положення.

Перехідні положення.

Форма конституції - це спосіб організації і вираження конституційних норм.

Форма конституції визначається передусім тим, що вона може містити один або кілька нормативних актів (так, у Конституції Швеції 4 нормативних акти, Ізраїлю - 11 тощо). В останньому випадку всі акти, що утворюють конституцію, мають однакову юридичну силу.

Якщо конституція є єдиним писаним актом, що регулює всі основні питання конституційного характеру, то її можна визначити як кодифіковану. Якщо ті самі питання регулюються кількома писаними актами, йдеться про некодифіковану конституцію.

Існують також конституції змішаного типу, що включають писану частину (парламентські закони, судові рішення) та неписану (звичаї, доктринальні тлумачення). Такою є, наприклад, конституція Великої Британії.

Іноді конституції бувають і неписаними, але вони існують тимчасово, зазвичай після переворотів, революцій тощо.

Конституція України є писаною та кодифікованою. Структура конституції - це її поділ на певні частини (елементи), пов'язані між собою.

Зміст конституції. Зміст конкретної конституції визначають різні чинники - час прийняття, юридичні та релігійні традиції, загальний рівень правової культури суспільства, географічні та демографічні фактори тощо. Водночас аналіз існуючих конс­титуцій дозволяє виділити норми та інститути, що є обов'яз­ковими елементами будь-якої конституції, а відсутність хоча б одного з них свідчить про їх незавершеність. До них можна віднести:

Найважливіші принципи організації державної влади - на­родний суверенітет, поділ влади, верховенство права, державний суверенітет, гуманізм.

Основи правового статусу людини і громадянина - принципи правового статусу людини і громадянина (свободи, рівності у пра­вах і гідності, гарантованості прав і свобод людини тощо), основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина та їх гарантії.

Організація, структура і компетенція вищих органів держав­ної влади - інститути парламентаризму, глави держави, уряду, вищої судової влади.

Основи правового регулювання в державі - ієрархія право­вих актів, сфери законодавчого регулювання, співвідношення юри­дичної сили міжнародних договорів та актів національного зако­нодавства.

Основи правового положення адміністративно-територіаль­них одиниць (статус суб'єктів федерації).

Звичайно конституції за своїм змістом не вичерпуються зазна­ченими обов'язковими блоками, вони також можуть установлюва­ти основи зовнішньої політики держави, основи економічної, еко­логічної та соціальної політики, основи взаємовідносин держави з окремими інститутами громадянського суспільства (наприклад, церквою) тощо.

Структура конституцій зазвичай має стандартний вигляд і включає:

o преамбулу (вступ);

o основну частину (основний зміст);

o прикінцеві, перехідні, додаткові положення (іноді додатки). Конституція України включає преамбулу та 15 розділів, з яких два останніх - "Прикінцеві положення" та "Перехідні положення".

У преамбулі зазвичай викладено цілі конституції, історичні умови її прийняття, іноді проголошуються керівні засади державної політики, права і свободи. Вона має важливе ідеологічне та політичне значення, але стосовно юридичної сили преамбули, як правило, визнається, що преамбула має нормативне значення лише для тлумачення і застосування окремих положень конституції. Але втому випадку, коли преамбула містить права і свободи, вона може мати також юридичне значення.

Основна частина конституції охоплює норми про права та свободи, основи суспільного ладу, систему та статус державних органів, державну символіку, порядок зміни конституції тощо.

Прикінцеві положення конституцій містять різноманітні норми. Тут зазвичай встановлюється строк набуття чинності конституцією, визначаються строки утворення органів, що вперше запроваджуються конституцією, строки видання органічного та іншого законодавства.

"Прикінцеві положення" Конституції України вміщують дві статті, в яких визначено, що Конституція України набуває чинності з дня її прийняття (ст. 160). Згідно зі ст. 161 день прийняття Конституції У країни є державним святом - Днем Конституції України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 03.10.1997 р. № 4-зп1 Конституція України набула чинності в день її прийняття Верховною Радою України - 28 червня 1996 р. Моментом набуття чинності Конституцією України є момент оголошення результатів голосування за проектом Конституції України в цілому на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Перехідні положення визначають строки набуття чинності окремими конституційними нормами, які не можуть бути реалізовані одразу, порядок і строки заміни старих конституційних інститутів новими (наприклад, пункти 9, 11 "Перехідних положень" Конституції України). Іноді в перехідних положеннях встановлюються строки для видання законів, до яких відсилає конституція, або взагалі для приведення законодавства у відповідність до конституції (наприклад, абз. 1 п. 12, н. 13 "Перехідних положень" Конституції України). Досить часто норми, що містяться в перехідних положеннях, оформлюються не у вигляді статей, а із застосуванням особливої нумерації, аби підкреслити їх специфічний характер (так, "Перехідні положення" Конституції України пронумеровані арабськими цифрами і містять 14 пунктів). Ця частина Основного Закону України дуже важлива для застосування права, оскільки вказує па те, з якого часу підлягає застосуванню та або інша конституційна норма.

Додаткові положення до конституції не містяться у Конституції України, але зазвичай у конституціях вони оформлюються інакше, ніж основна частина, і містять норми щодо тлумачення конституції, виключення із загальних правил, установлених конституцією, регулювання окремих питань.

Розрізняють такі способи зміни конституцій:

1) гнучкий спосіб, за якого зміни до конституції вносяться шляхом прийняття звичайного закону. До гнучких конституцій, як правило, належать некодифіковані або змішані конституції;

2) жорсткий спосіб, коли поправки до конституції вносяться у більш складному порядку, ніж видання звичайного закону. Жорсткість конституцій має на меті забезпечення їх стабільності, що сприяє зміцненню їх авторитету та відносній постійності конституційного ладу.

Жорсткі конституції можна поділити на два різновиди: а) власне жорсткі, до яких належать конституції, котрі змінюються парламентом одного й того самого скликання кваліфікованою більшістю в палаті або палатах, та конституції, що змінюються повторним голосуванням через певний строк, але парламентом того самого скликання.

Так, відповідно до ст. 155 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу ХІІІ "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Деякі вітчизняні вчені обгрунтовано підкреслюють переваги так званого "подвійного вотуму із пронесенням через вибори". Зміст цього досить поширеного у світовій конституційній практиці інституту полягає в тому, що за внесення змін до Основного Закону голосує один склад парламенту, а остаточне рішення про зміну конституції у запропонованому вигляді ухвалює вже парламент нового скликання1;

б) особливо жорсткі - це конституції, зміни до яких затверджуються на референдумі, парламентом наступного скликання, органами суб'єктів федерації або шляхом застосування інших процедур, що ратифікують зміни.

Порядок внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України можна вважати особливо жорстким, оскільки відповідно до ст. 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

В Україні жорсткий характер внесення змін до конституції полягає ще й в особливому колі суб'єктів права законодавчої ініціативи щодо таких змін. Згідно зі ст. 154 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а щодо розділів І, III, XIII Конституції України, то суб'єктами права законодавчої ініціативи щодо внесення змін можуть бути Президент України та не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 156 Конституції України).

Конституції, в яких усі частини змінюються по-різному, називаються конституціями змішаного типу.

Після ухвалення закону про внесення змін до конституції в установленому порядку він включається до тексту конституції. Способи такого включення можуть бути різними:

1) інкорпорування поправок, за якого відбувається проста заміна старих положень новими або виключення старих положень чи додавання нових (такий спосіб внесення поправок до конституції застосовується в Україні);

2) додавання нових поправок до чинного тексту без формального виключення старих положень (США, Венесуела тощо).

Перегляд конституцій може бути двох видів: 1) повний, що може здійснюватися:

а) шляхом прийняття нової конституції, відповідно до правил, передбачених попередньою конституцією;

б) шляхом прийняття пової редакції конституції зі збереженням її колишньої дати;

2) частковий, коли відбувається заміна, виключення або доповнення тексту конституції, що не стосується положень, які утворюють її концептуальну основу.

На порядок зміни конституції досить часто впливає форма територіального устрою держави, оскільки у федеративних державах цей порядок набагато складніший, ніж в унітарних, бо у цьому процесі беруть участь суб'єкти федерації або органи, що виражають інтереси цих суб'єктів.

Розділ XIII Конституції України містить цілу низку застережень щодо внесення змін до неї:

1) Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (ч. 1 ст. 157 Конституції України);

2) Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 157 Конституції України);

3) законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ч. 1 ст. 158 Конституції України);

4) повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і XIII Конституції України з одного і і того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання (ч. 2 ст. 156 Конституції України);

5) Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні і і ті самі положення Конституції України (ч. 2 ст. 158 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України (ст. 159 Конституції України).

Щодо порядку внесення змін до Конституції України, то він є самостійною парламентською процедурою, що виключає можливість застосування при розгляді законопроектів про внесення змін до Конституції України інших конституційних положень, окрім передбачених у розділі XIII Конституції України.

Закон України про внесення змін до Конституції України за своєю природою не є звичайним законом, який приймається Верховною Радою у порядку, передбаченому п. З ч. 1 ст. 85 Конституції України1. У зарубіжних країнах такі закони у більшості випадків називають конституційними, а іноді - органічними законами.

Особливостями закону про внесення змін до Конституції України порівняно зі звичайним законом є те, що:

1) після прийняття цей закон стає складовою Конституції України і набуває найвищої юридичної сили. Підтвердженням цьому слід вважати дію норм Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 08.12.2004 р. № 2222-1V з моменту набрання ним чинності і до прийняття Рішення Конституційного Суду України від 30.09.20101). № 20-рп/20102, яким зазначений Закон було визнано неконституційним. Зокрема, в Ухвалі Конституційного Суду України від 05.02.2008 р. № 6-у3 встановлено, що з набуттям чинності зазначеним Законом його положення були фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28.06.1996 р., яка була чинна в редакції Закону N° 2222-IV;

2) Конституцією України передбачено особливий порядок його прийняття: особливий суб'єкт права ініціативи перегляду, наявність застережень щодо можливості внесення змін, здійснення попереднього конституційного контролю законопроектів, наявність специфічної процедури внесення змін.

Згідно зі ст. 94 Конституції України щодо всіх законів, які приймаються Верховною Радою України, Президент України наділяється правом вето, тобто правом повернути законопроект, прийнятий Верховною Радою України, на повторний розгляд зі своїми зауваженнями стосовно невідповідності такого законопроекту Конституції. За чинною Конституцією України Президент України наділяється правом вето і щодо законів про внесення змін до Конституції України. Однак таке положення Основного Закону не є однозначним, оскільки:

1) надання права вето Президенту щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України з перевіркою їх відповідності Конституції України позбавляє будь-якого сенсу в наданні висновку Конституційним Судом України;

2) ухвалюючи закон про внесення змін до Конституції України, Верховна Рада України діє як орган установчої (а не законодавчої) влади, на яку покладається внесення змін до конституції і таким чином установлення суспільного та державного устрою у країні;

3) застосування президентського вето до зазначеної категорії законопроектів не має сенсу ще й тому, що за змістом ст. 94 Конституції України вето Президента України долається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, а законопроект про внесення змін до Конституції України приймається більшістю двох третин голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто фактично сенс вето у цьому випадку зводиться до необхідності підтвердження Верховною Радою України своєї позиції тією ж самою кількістю голосів, що необхідна і для прийняття законопроекту1;

4) необхідність затвердження змін до розділів І, III, XIII Конституції України всеукраїнським референдумом також не узгоджується із правом Президента накладати вето, оскільки у цьому випадку визнається зверхність Президента щодо результатів референдуму, а це неприпустимо з огляду на ст. 5 Конституції України2 та Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. №6-ри/2008, відповідно до якого процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена ч. 2 ст. 94 Конституції України, не застосовується до законів, прийнятих референдумом; рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою України.