13.4. Правовое регулирование формирования

бюджетов всех уровней

Бюджетная система строится на следующих основополагающих принципах:

принцип единства бюджетной системы РФ. Этот принцип подразумевает единство правовой базы, денежной системы, порядка формирования и осуществления бюджетного процесса, форм бюджетной документации (в том числе статистической отчетности), принципов бюджетного процесса и санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также соблюдение единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

принцип разграничения доходов и расходов между всеми уровнями бюджетной системы РФ. В соответствии с данным принципом соответствующие виды доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов закрепляются за органами государственной власти страны, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. Означает закрепление прав и обязанностей субъектов РФ по формированию доходов, направлению расходов и составлению регулирующих статей всех уровней бюджетов;

принцип полноты бюджета требует полного отражения в бюджетах всех уровней всех доходов и расходов, их достоверного обоснования (особенно это касается величины расходов) и выявления возможностей дополнительного привлечения средств;

принцип сбалансированности бюджетов означает соответствие суммарного объема доходов расходам и поступлениям из источников финансирования их дефицита;

принцип реальности бюджета предполагает отражение действительных величин доходов и расходов государства, а также эффективности и экономности использования бюджетных средств;

принцип достоверности бюджетов всех уровней означает тесную связь с методами и отдельными показателями статистического анализа.

Принцип гласности (прозрачности) бюджета подразумевает обязательность предварительного обсуждения бюджетных статей на открытых заседаниях парламента, опубликование бюджета в открытой печати после утверждения с регулярными сообщениями о ходе его выполнения по месяцам, кварталам и в целом за бюджетный период. Этот принцип тесно связан с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

- федеральный бюджет;

- региональный (бюджет субъектов Федерации);

- местный бюджет.

Бюджеты всех уровней должны быть четко сбалансированы. Для достижения сбалансированности необходимо устанавливать предельные размеры их дефицита.

Каждое звено бюджетной системы решает свои конкретные задачи социально-экономического развития соответствующего уровня.

Организация эффективной бюджетной системы страны основывается на принципе самостоятельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, участия всех территорий в формировании доходов и финансировании расходов федерального и региональных бюджетов.

В соответствии с вышеизложенным можно сформулировать основные принципы организации эффективной бюджетной системы:

- создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функции бюджетов различных уровней в соответствии с их компетенцией;

- равенство, но не тождество бюджетных прав субъектов управления;

- самостоятельность каждого из бюджетов и достаточно высокая автономия их формирования и контроль за их исполнением;

- равенство региональных, федеральных и местных интересов, их тесная увязка между собой на базе четкого разграничения источников доходов, направлений расходов между всеми звеньями бюджетной системы;

- прозрачность межбюджетных отношений, основанных на единой методологии расчета бюджетных статей и единых критериях социально-статистического анализа.

Основным источником покрытия дефицита бюджетов всех уровней выступают внутренние и внешние заимствования.

Основные внутренние заимствования включают: кредиты, полученные Правительством РФ от денежно-кредитных учреждений и прочих кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые в форме выпуска государственных краткосрочных и долгосрочных ценных бумаг от имени правительства, и средства, полученные от их продажи на внутренних рынках; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды.

Внешние заимствования при финансировании дефицита бюджета включают: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешних рынках, часто в форме облигаций различных субъектов РФ, размещаемых на внешних рынках и номинированных в иностранной валюте; кредиты правительств иностранных государств и международных финансовых организаций (например, Международного валютного фонда (МВФ), Мирового банка реконструкции и развития (МБРР), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР)).

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость бюджетов всех уровней и включает в себя:

- классификацию доходов бюджетов РФ;

- функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

- экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

- классификацию источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификацию внутренних долгов как по РФ в целом, так и по отдельным субъектам страны;

- классификацию видов государственного внешнего долга и структуризацию величины внешних активов РФ;

- ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Расходы бюджетов всех уровней делятся на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития. Необходимо отметить, что в бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и прочие затраты, связанные с реструктуризацией экономики и расширением производства. Средства, включенные в бюджет развития, не могут быть использованы на иные цели.

Земельный налог.

По мнению ИФНС, налогоплательщик - бывший авиаотряд, которому еще в 1981 г. распоряжением исполкома для размещения аэропорта был предоставлен земельный участок, - неправомерно не уплачивал земельный налог на данный участок на основании подп. 3 п. 2 ст. 389 НК РФ, поскольку данный участок не относится к землям, ограниченным в обороте.

Нижестоящие суды поддержали позицию ИФНС.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ, возвращая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, суды так и не выяснили, чем вызваны явные противоречия в правоустанавливающих документах относительно вида разрешенного использования спорного надела.

Размещение аэропорта и его использование могли иметь место в целях как обороны, так и гражданской обороны. Вместе с тем отражение в правоустанавливающих документах оговорки "в особый период" не исключает для налогоплательщика возможности использовать спорный участок в своей хозяйственной деятельности.

При таких условиях решение вопроса о том, является ли спорный участок ограниченным в обороте, зависит от выяснения таких обстоятельств: какие объекты расположены на данном участке; использует ли их налогоплательщик в своей хозяйственной деятельности; на чьем балансе они находятся; если спорный участок является объектом обложения земельным налогом, почему орган, осуществляющий введение земельного кадастра, до возникновения настоящего спора не уведомлял ИФНС об этом участке и его землепользователе в соответствии с п. 12 ст. 396 НК РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 октября 2010 г. N 3199/10 по делу N А57-1017/09-5. Дело в части признания недействительными актов налогового органа по эпизоду доначисления земельного налога, пеней и штрафов направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как при решении вопроса о том, является ли земельный участок ограниченным в обороте (основание освобождения от уплаты земельного налога), судом не было установлено, какие объекты расположены на данном земельном участке, использует ли их заявитель в своей хозяйственной деятельности, на чьем балансе они находятся // Вестник ВАС РФ. 2011. N 1 (январь).

Практические задания

1. Раскройте состав и правовое значение федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

2. Охарактеризуйте особенности каждого уровня бюджета Российской Федерации.

Тестовые задания