5.2. Финансово-экономические и правовые основы обязательного социального страхования

Экономической гарантией осуществления застрахованным лицом права на обеспечение в порядке обязательного социального страхова­ния являются финансовые источники — денежные средства, форми­руемые в рамках создаваемой государством специальной финансовой системы названного страхования.

Первоначально эти средства аккумулировались в специализиро­ванных социальных фондах — ПФР, ФСС России, фондах ОМС, Го­сударственном фонде занятости населения РФ, образованных в нача­ле 90-х гг. XX в.¹¹

Первоначально система обязательного социального страхования в России в основном соответствовала общепринятой в международной практике данного страхования. Денежные средства этих фондов исполь­зовались только на нужды застрахованных граждан, а за каждым фондом была закреплена функция сбора страховых взносов, вносимых страхова­телями. Осуществляя контроль за сбором средств, они имели реальные рычаги воздействия на неплательщиков страховых взносов и пр., что по­зволяло им обеспечивать полноту их поступления в бюджет этих фондов.

Стабильности функционированию всей системы обязательного социального страхования придавало ее законодательное закрепление — принятие в 1999 г. Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Основными источниками поступлений денежных средств в бюд­жеты фондов были: страховые взносы; штрафные санкции и пеня; де­нежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регресс­ных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования и пр.

Все поступавшие денежные средства аккумулировались на счетах вышеназванных фондов, которые являлись их распорядителями.

Перечисленные источники составляли финансовую основу сис­темы обязательного социального страхования. Неуплата работодате­лями за своих работников страховых взносов не лишала их прав и га­рантий страхового обеспечения.

Изменения в законодательстве, произошедшие в начале XXI в., кардинально изменили принципы формирования финансовой базы обязательного социального страхования.

Целями проводимых изменений были провозглашены, в частно­сти: снижение общей налоговой нагрузки на фонд оплаты труда; упро­щение для работодателей перечисления налогов, взносов и прочих сбо­ров; повышение собираемости налогов и т.п.

Введением в действие с 1 января 2001 г. главы 24 части второй НК РФ «Единый социальный натог» страховые взносы заменены еди­ным социальным налогом; установлен новый порядок исчисления и сроки уплаты налога в социальные фонды; определен равный для всех плательщиков ЕСН объект налогообложения¹²; введена регрессив­ная шкала по взиманию ЕСН с облагаемой базы — чем она выше, тем ниже общая сумма взимаемого ЕСН и др.; для работодателей, исполь­зующих труд летных экипажей воздушных судов гражданской авиа­ции, установлен сверх зачисляемой ставки ЕСН дополнительный та­риф страховых взносов в ПФР в размере 14%; отдельные категории страхователей уплачивают суммы страховых взносов в бюджет ПФР в виде фиксированного платежа, размер которого в расчете на месяц устанавливается исходя из стоимости страхового года, ежегодно ут­верждаемой Правительством РФ¹³, и др.

Денежные средства социальных фондов собираются на счетах ор­ганов федерального казначейства, а бюджеты фондов на очередной финансовый год утверждаются федеральными законами, проекты ко­торых на очередной финансовый год вносятся Правительством РФ в Государственную Думу РФ, которая затем их утверждает. Отчеты об исполнении бюджетов социальных фондов за истекший финансовый год вносятся на рассмотрение Федерального собрания РФ Правитель­ством РФ и утверждаются федеральными законами.

Налогоплательщики самостоятельно ведут учет сумм начислен­ных выплат и иных вознаграждений, а также сумм налоговых вычетов по каждому физическому Лицу, в пользу которого осуществлялись выплаты. Информация об этом составляется отдельно по каждому виду обязательного социального страхования и представляется в соответ­ствующие социальные фонды.

Порядок назначения и выплаты страхового обеспечения устанав­ливаются федеральными нормативными правовыми актами о конкрет­ных видах обязательного социального страхования.

Денежные средства обязательного социального страхования хра­нятся на счетах Центробанка РФ, но могут быть и на счетах иных бан­ков, которые определяются Правительством РФ.

С целью устойчивости всей финансовой системы обязательного социального страхования установлены государственные гарантии. Во-первых, в случае нехватки в финансовой системе обязательного со­циального страхования денежных средств для обеспечения выплат тру­довых пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно- курортного лечения и иных расходов Правительство РФ при разра­ботке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации фондам. Во-вто­рых, допускается вложение временно свободных денежных средств страхования под обязательства Правительства РФ, обеспечивающие их доходность.

Вышеизложенное показывает различия, имеющиеся в финансо­вых основах обязательного социального страхования и страхования гражданско-правового.

Наряду с экономическими основами особое значение для обяза­тельного социального страхования имеет и его правовая основа. В ши­роком смысле иод правовыми основами обязательного социального страхования можно понимать все нормы права, издаваемые в этой сфе­ре. При этом отметим две особенности. Во-первых, правовая основа представляет собой весь спектр имеющихся нормативных правовых актов об обязательном социальном страховании, посредством которых обеспечивается его функционирование, — законодательные и подза­конные акты. Во-вторых, обязательное социальное страхование, буду­чи формой социального обеспечения, представляет собой сложное ком­плексное образование, объединяющее три группы общественных отношений — социально-обеспечительных, экономических (финансо­вых) и организационных (управленческих). Эти отношения регули­руются, соответственно, нормами права социального обеспечения, финансового права и административного права. А это означает, что нормы указанных отраслей права, регулирующие такие отношения и иные, близкие к ним, также входят в правовую основу страхования. В-третьих, поскольку данное страхование является централизованной формой социального обеспечения, то здесь может идти речь о феде­ральном уровне правового регулирования.

В узком смысле правовые основы можно понимать как специаль­ное отраслевое законодательство об обеспечении застрахованных граж­дан в рамках обязательного социального страхования. Его мы называ­ем обязательным социально-страховым правом и рассматриваем как подотрасль права социального обеспечения.

В совокупности все нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере государственного социального обеспечения, мож­но считать правовыми источниками обязательного социального стра­хования. К ним вполне применима классификация по различным ос­нованиям: по юридической силе (по степени важности и иерархии);

по сфере их действия; по органам, принявшим нормативный правовой акт; по форме акта; по источникам финансирования; по содержанию нормативных правовых актов; по правовым институтам¹⁴.

Договорное регулирование отношений по обязательному социаль­ному страхованию имеет свою специфику. Так, договоры в обязатель­ном медицинском страховании (ОМС) существенно отличаются от гражданско-правовых договоров страхования. Во-первых, форма и со­держание (условия) договора ОМС строго регламентированы законом. Существует четко формализованный образец (шаблон). Согласно за­конодательству об этом виде страхования, гражданам гарантируется минимум бесплатной медицинской помощи. Этот минимум с указа­нием конкретных видов помощи является обязательным атрибутом (условием) договора. Страхователи обязуются финансировать этот минимум, перечисляя страховые платежи в фонды ОМС. Установлен­ные законом обязанности стороны договора должны строго выполнять. Во-вторых, стороны договора не вольны изменять по своему усмотре­нию его условия, а если и изменяют, то только улучшая положение застрахованного лица, например расширением установленного зако­ном перечня дополнительных видов оказываемой медицинской помо­щи. Застрахованное лицо может самостоятельно избирать лечащего врача или лечебно-профилактическое учреждение. Этим по существу и ограничивается его свобода в данном договоре. Данный договор для застрахованных лиц играет роль информационного и регистрацион- но-учетного документа.

По юридической силе главенствующим нормативным правовым актом является Конституция РФ, согласно положениям которой ох­раняется здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граж­дан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гаран­тии социальной защиты и др.

Согласно содержанию ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные догово­ры России являются составной частью отечественной правовой систе­мы. Если международным договором России установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом, то применяются положения международных договоров. В таких случаях нормы международных договоров обладают высшей юридической силой по отношению к за­конам нашей страны. К таким актам относятся ратифицированные кон­венции МОТ, многосторонние и двусторонние соглашения России с другими государствами, в т.ч. входящими в состав Содружества Не­зависимых Государств (СНГ).

Закон РФ от 22 июля 1993 г. № 5487-1 «Основы законодательства об охране здоровья граждан» содержит нормы, определяющие усло­вия предоставления отдельных видов обеспечения в порядке обяза­тельного социального страхования, например пособиями по времен­ной нетрудоспособности.

Законом кодификационного значения можно считать Федераль­ный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», который следует рассматривать базовым для всего специального законодательства в данном страховании.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государствен­ных пособиях гражданам, имеющим детей» закрепил пособия на де­тей, в том числе пособия по беременности и родам, вставшим на меди­цинский учет в ранние сроки беременности женщинам, в связи с рождением ребенка, за время отпуска по уходу за ребенком (до дос­тижения им полутора лет).

Нормативные акты, составляющие правовую основу обязательно­го социального страхования, имеют свои особенности. Во-первых, его нормы могут непосредственно содержаться в актах, полностью посвя­щенных регулированию только отношений по обеспечению граждан в порядке обязательного социального страхования, например в Феде­ральном законе от 17 декабря 1995 г. № 17Э-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Во-вторых, имеются комплексные акты, содержащие нормы ряда отраслей российского права. Например, Фе­деральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» содержит нормы, относящиеся к праву социального обеспечения, к финансовому праву и административному праву. В-третьих, бывает, что нормы одной от­расли права регулируют и отношения по социальному обеспечению. Так, Трудовой кодекс РФ содержит специальные нормы, касающиеся выплат в порядке обязательного социального страхования¹⁵.

Текущие законы касаются отдельных институтов обязательного социального страхования как правового образования — страхового ста­жа, трудовых пенсий, пособий, социальных услуг и др. Так, ряд текущих законов регулирует пенсионные отношения (Федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Об обязательном пен­сионном страховании в Российской Федерации»). Согласно нормам Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Федерального закона от 21 ян­варя 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и других зако­нов устанавливаются соответствующие социальные страховые пособия гражданам. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обя­зательном социальном страховании от несчастных случаев на производ­стве и профессиональных заболеваний» регулирует широкий спектр социально-страховых отношений одноименного вида страхования.

Многочисленность и разнообразие законодательных актов, регу­лирующих отношения по обязательному социальному страхованию, затрудняют их применение и свидетельствуют о необходимости его упорядочения. Решить эту проблему можно путем проведения поэтап­ной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые общественные отношения (пенсионные, по обеспечению граж­дан социальными пособиями, компенсационными выплатами; по со­циальному обслуживанию и др.). Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодификационного источника.

В практике обязательного социального страхования большое зна­чение имеют также положения НК РФ, БК РФ, имеющие отношение к обязательному социальному страхованию (глава 24 «Единый соци­альный налог» НК РФ, нормы БК РФ, согласно которым ежегодно принимаются бюджеты социальных фондов).

Важное значение имеют указы и распоряжения Президента РФ, зачастую восполняющие пробелы в законодательстве или решающие оперативные вопросы страхования.

Значительное место среди подзаконных актов занимают норма­тивные постановления Правительства РФ, которыми устанавлива­ется порядок применения норм законов об отдельных видах соци­ального страхового обеспечения (пенсии, пособия, компенсации), реализация прав граждан (например, назначение и выплата пособий на детей регламентируется одноименным положением, утвержден­ным постановлением Правительства РФ).

Чаще всего в законах даются конкретные предписания или поруче­ния Правительству РФ о принятии подзаконных актов, в которых уточ­няются или разъясняются отдельные положения тех или иных законо­дательных актов. Например, постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. были утверждены Правила исчисления периодов рабо­ты, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старо­сти в соответствии со ст. 27 и 28 Федерального закона от 17 декабря 1995 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Другими подзаконными актами являются акты министерств и ве­домств, которые по своему характеру носят вспомогательный харак­тер, т.к. разъясняют смысл принятых норм высшего ранга. Среди ве­домственных актов различают постановления, приказы, разъяснения, указания, письма, рекомендации.

Среди указанных органов главенствующую роль играет Мин- здравсоцразвития РФ, на которое возложено осуществление руковод­ства по обеспечению единой государственной политики в области со­циальной защиты граждан.

Правом издания нормативных правовых актов обладают и соци­альные фонды — ПФР, ФСС России, Федеральный фонд обязатель­ного медицинского страхования. Причем эти акты, касающиеся прав граждан, подлежат регистрации в Минюсте России. Только после это­го они вступают в силу.

В практике встречаются также и совместные правовые решения, принимаемые несколькими министерствами или ведомствами.

Все нормативные акты, издаваемые нормотворческими органами, преследуют одну цель — установление соответствующих правовых отношений по обязательному социальному страхованию.