Глава 15. Порушення адміністративної справи

§ 1. Форма та зміст адміністративного позову. Порядок відкриття провадження в адміністративній справі

Виходячи з принципу диспозитивності, провадження в адмі­ністративній справі може бути відкрито не інакше, як за наяв­ності належно оформленого адміністративного позову. Особа звертається до суду з адміністративним позовом у формі пись­мової заяви безпосередньо або через пошту. Безпосередність означає, по-перше, подання позовної заяви до канцелярії суду, де її невідкладно реєструють. По-друге, безпосередність перед­бачає, шоб заява особи про захист її прав не надходила до суду внаслідок її пересилання "за належністю" державним ор­ганом, органом місцевого самоврядування, об'єднанням грома­дян тощо'.

Адміністративний позов, як правовий інститут, відіграє знач­ну роль у адміністративному процесі, оскільки саме завдяки йому порушується адміністративна справа, суд розпочинає її розгляд, у процес вступають зацікавлені та інші особи. Лише внаслідок подання адміністративного позову виникає найпер­ша обов'язкова стадія адміністративного процесу — порушен­ня адміністративної справи (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі).

Проте подання адміністративного позову не є достатньою дією для порушення адміністративної справи в адміністратив­ному суді, оскільки таке порушення відбувається також за умови прийняття адміністративним судом поданого позову.

Отже, порушення адміністративної справи в адміністра­тивному' суді відбувається у разі наявності одночасно двох юридичних фактів: 1) подання адміністративного позову та 2) прийняття такого позову адміністративним судом до свого провадження.

Задля того, щоб адміністративна справа була порушена, а суд приступив до здійснення адміністративного судочинства, необхідно, аби адміністративний позов відповідав ряду законо­давчо закріплених вимог.

Тому у КАС України (ст.ст. 105, 106) закріплено обов'яз­кові вимоги щодо змісту та форми адміністративного позову, із яким заявник звертається до суду, уповноваженого розгля­дати та вирішувати публічно-правові спори.

Адміністративний позов подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем або його представником. Позовна заява може бути надіслана до адміністративного суду поштою (ст. 105 КАС України).

З метою сприяння фізичним та юридичним особам у реалі­зації ними права на судовий захист, на їх прохання службов­цем апарату адміністративного суду може бути надана допо­мога в оформленні позовної заяви. Така допомога може поля­гати у наданні бланків позовних заяв, консультуванні особи щодо порядку їх заповнення, попередній перевірці правиль­ності складання позовної заяви'.

Адміністративний позов може містити вимоги про:

1) скасування або визнання нечинним рішення відповідача — суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень;

2) зобов'язання відповідача — суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача — суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача — суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;

5) виконання зупиненої чи невчиненої дії;

6) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повно­важень) суб'єкта владних повноважень.

Оскільки, викладений перелік вимог, які можуть вказува­тись у позовній заяві, не є вичерпним, то у її заключній час­тині, крім зазначених, можуть міститись інші вимоги, пов'я­зані із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Обов'язковою умовою прийняття позовної заяви адмініст­ративним судом та, відповідно, відкриття провадження у цій справі є дотримання заявником ряду законодавчо закріплених вимог, які пред'являються до змісту позовної заяви.

Отже, крім необхідності дотримання письмової форми по­зовної заяви, вона має містити у собі такі дані (ст. 106 КАС України)'.

1) Найменування адміністративного суду, до якого подає­ться позовна заява. Наявність у позовній заяві найменування суду дозволяє адміністративному суду, до якого подано позов­ну заяву, перевірити дотримання заявником правил підвідом­чості та підсудності зазначеного у цій заяві спору.

2) Ім'я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є. Лише за наявності вказаних даних стає можливим забезпечен­ня зворотного зв'язку із заявником; надсилання судових по­вісток, постанов та ухвал.

Однак слід зробити застереження, що зазначення у позов­ній заяві засобу зв'язку (мобільний чи факсимільний зв'язок) або адреси електронної пошти є факультативними (необов'яз­ковими) реквізитами такої заяви.

Вказівка у позовній заяві на засоби зв'язку є необов'яз­ковою, оскільки:

• не всі заявники мають у своєму розпорядженні такі засоби комунікації;

• за загальним правилом, закріпленим ч. З ст. 33 КАС Украї­ни, повістки надсилаються особам, які беруть участь у справі, рекомендованою кореспонденцією (листом, телегра­мою) або кур'єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами. Звісно, що за допомогою мобільного ЧИ факсимільного засобів зв'язку вимоги щодо реко­мендованої кореспонденції ЧИ зворотної розписки виконати неможливо.

Винятком із цього правила слід вважати положення ст. 38 КАС України, відповідно до якої визначено, що у разі коли КАС України передбачено скорочені строки розгляду адмініст­ративної справи, то допускається судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, ек­спертів, спеціалістів, перекладачів телефамою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефоном, через друкований засіб масової інформації.

За потреби суд, який розглядає подану позовну заяву, над­силатиме за вказаною заявником адресою, чи за допомогою зазначених засобів зв'язку судові виклики та повідомлення, судові рішення (ухвали та постанови).

При підготовці позовної заяви позивачем особливу увагу необхідно звертати на точне відтворення як власного імені чи найменування, так і поштової адреси, номерів засобів зв'язку та адреси електронної пошти.

По-перше, точність викладення цих даних необхідна, аби уникнути ідентифікації (ототожнення) позивача з іншою осо­бою— носієм схожого імені чи найменування. Відтак, пра­вильне викладення вказаної інформації дозволяє запобігти по­милці, наприклад, при направленні судового рішення позива­чеві.

По-друге, правильне зазначення імені чи найменування по­зивача дозволяє адміністративному суду, до якого подано зая­ву, перевірити чи належить вказаній особі право звертатися із такою позовною заявою.

Вимога процесуального закону про необхідність зазначення у позовній заяві поштової адреси заявника свідчить, що залеж­но від того: а) хто є заявником — фізична чи юридична особа та б) де вона знаходиться чи проживає, допускається надання:

— поштової адреси місцезнаходження фізичної чи юридичної особи;

— поштової адреси постійного проживання фізичної особи;

— номера абонентської скриньки, до якої надходить кореспон­денція на ім'я фізичної чи юридичної особи-заявника.

3) Ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі. Так само як і позивач, за вказаними даними відповідачеві над­силаються судові повістки та рішення суду, які безпосередньо стосуються відповідача.

Чітке визначення у позовній заяві посади, місце служби по­садової чи службової особи, її поштова адреса дозволяють од­нозначно дати відповідь на запитання: 1) хто саме є відповіда­чем; 2) чи має відповідати за заявленим позовом особа, на яку вказує позивач; 3) де саме у разі необхідності можна буде зібрати додаткові докази, необхідні для правильного вирішен­ня адміністративної справи по суті; 4) хто саме буде відшко­довувати судові витрати, понесені у зв'язку із розглядом та вирішенням адміністративним судом публічно-правового спору.

4) Зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. Можна сказати, що це чи не найго­ловніша складова змісту адміністративного позову, оскільки з її ознайомленням у суду формується певна уява про обставини справи. На підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, про які йому відомо і які можуть бути використані судом.

За допомогою викладених у позовній заяві обставин справи та позовних вимог суд визначає:

1) тактику і послідовність проведення адміністративного про­цесу;

2) обсяг та межі доказування;

3) які саме норми матеріального та процесуального права слід використати при вирішенні публічно-правового спору та обгрунтуванні рішення.

Відтак, з метою забезпечення швидкого та правильного ви­рішення адміністративним судом публічно-правового спору по суті у позовній заяві позивач має чітко та обґрунтовано наво­дити позовні вимоги, об'єктивно та повно викладати обстави­ни справи, за можливістю вичерпно і точно вказувати норми чинного національного законодавство, покладені заявником в основу його вимог.

5) У разі необхідності — клопотання про звільнення від сплати судового збору; про звільнення від оплати правової допомоги і забезпечення надання правової допомоги, якщо відповідний орган відмовив особі у забезпеченні правової до­помоги; про призначення судової експертизи; про витребуван­ня доказів; про виклик свідків тощо;

6) Перелік документів та інших матеріалів, що додаються до позовної заяви. До позовної заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів, документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати.

Підписується позовна заява позивачем або його представ­ником із зазначенням дати її підписання. Якщо позовна заява подається представником, то у ній зазначаються ім'я представ­ника, його поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, ад­реса електронної пошти, якщо такі є. Одночасно з позовною заявою подається довіреність чи інший документ, що підтвер­джує повноваження представника.

Викладений зміст позовної заяви дозволяє зробити висно­вок про традиційно-обов'язкові структурні елементи позов­ної заяви (її основні складові частини).

1. Вступна частина позовної заяви. У цій частині позов­ної заяви, у верхньому правому куті, вказується: найменування адміністративного суду, до якого подається позов; найменуван­ня, місцезнаходження чи місце проживання позивача; найме­нування, місцезнаходження чи місце проживання відповідача.

2. Описова (історична) частина позовної заяви починає­ться із назви документа, який подається до адміністративного суду, наприклад, "Позовна заява про скасування рішення ра­йонної державної адміністрації"'.

Після зазначення назви позовної заяви позивач у довільній формі, але послідовно викладає:

1) обставини, які передували виникненню публічно-правового спору — час, місце, особливості правовідносин, які існува­ли між позивачем і відповідачем;

2) обставини виникнення та розвитку публічно-правового спо­ру — це також можуть бути дані про час, місце та особли­вості спірних відносин між позивачем та відповідачем;

3) зміст та характеристика рішення, дії чи бездіяльність суб'­єктів владних повноважень, які порушують законні права, свободи та інтереси;

4) інформацію, у чому саме виявилося порушення чи пере­шкоджання здійсненню законних прав, свобод та інтересів заявника.

В описовій частині позовної заяви містяться такі елементи позову, як підстава, тобто: а) фактичні обставини публічно-правового спору та б) норми матеріального права, які за­кріплюють повноваження учасників такого спору.

Також у описовій частині позовної заяви відтворено пред­мет позову.

3. Мотивувальна частина позовної заяви. ІДя частина по­зовної заяви отримала назву мотивувальної, оскільки у ній по­зивач наводить фактичне та юридичне обгрунтування своєї правової позиції, своїх вимог, заявлених до відповідача. Саме у цій частині позивач посилається на конкретні фактичні обста­вини справи та конкретні норми матеріального та процесуаль­ного права, які, на думку самого заявника чи його процесуаль­ного представника, доводять правомірність і обґрунтованість заявлених до відповідача претензій.

4. Прохальна частина позовної заяви відтворює таку скла­дову позову як зміст та містить у собі звернене до адміністра­тивного суду клопотання заявника про вчинення цим судом відповідного способу судового захисту його прав, свобод та інтересів.

Як було зазначено на початку цієї частини посібника, адмі­ністративна справа вважається порушеною за умови прийняття судом позовної заяви.

Тому після отримання позовної заяви суддя з'ясовує такі обставини (ст. 107 КАС України):

1) чи має особа, яка подала позовну заяву, адміністративну процесуальну дієздатність;

2) чи має представник повноваження щодо подання позовної заяви;

3) чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим ст. 106 КАС України;

4) чи належить позовну заяву розглядати в порядку адмініст­ративного судочинства і чи підсудна позовна заява даному адміністративному суду;

5) чи немає інших підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених КАС України.

У разі відсутності підстав для повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження у справі суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує не пізніше наступного дня після надхо-

дження позовної заяви до адміністративного суду або за­кінчення строку, встановленого для усунення недоліків позов­ної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху.

Про відкриття провадження у справі чи відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу.

В ухвалі про відкриття провадження у справі зазначаються: _найменування адміністративного суду, прізвище та ініціали

судді, який відкрив провадження в адміністративній справі,

номер справи;

— ким і до кого пред'явлено адміністративний позов;

— зміст позовних вимог;

— дата, час і місце попереднього судового засідання, якщо суд вважає його проведення необхідним;

— пропозиція відповідачу подати в зазначений строк письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є;

— яким складом суду розглядатиметься справа.

З метою повідомлення осіб, які беруть участь у справі, ко­пія ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі невідкладно після постановлення такої ухвали надсила­ється цим особам. Разом із ухвалою особам, які беруть участь у справі, надсилається інформація про їхні процесуальні права і обов'язки. Відповідачам надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Отже, щойно були розглянуті дії судді при прийнятті по­зовної заяви, яка відповідає вимогам КАС України.

Нижче буде проаналізовано особливості реагування адмі­ністративного суду на позовну заяву: 1) яка за своїм змістом не відповідає вимогам процесуального законодавства або 2) іс­нують інші перешкоди для її прийняття.

Так, адміністративний суд при прийнятті позовної заяви за наявності однієї із двох щойно наведених обставин може при­йняти одне із таких рішень:

• залишити позовну заяву без руху;

• повернути позовну заяву;

• відмовити у відкритті провадження в адміністративній спра-

як.иГп'"^''"'' заяви без руху має місце у тому разі,

них от іПл^''^ дотримання вимог, встановле-

найменуі .У.'^Раїни, тобто у ній відсутні такі дані як:

найменування адміністративного суду, ім'я (найменування) по зивача і відповідача, зміст позовних вимог, клопотання, пе­релік документів та інших матеріалів, які слід додавати до по­зовної заяви. Отже, позовна заява залишається без руху у разі, якщо її зміст не відповідає вимогам, визначеним КАС України.

Якщо позовна заява залишається без руху, то адміністра­тивний суд постановляє відповідну ухвалу, у якій зазначаються:

— її недоліки;

— спосіб їх усунення;

— строк, достатній для усунення недоліків.

Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху не­відкладно надсилається особі, котра звернулася із позовною заявою. Якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первин­ного її подання до адміністративного суду.

Позовна заява повертається позивачеві, якщо:

1) позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху;

2) позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання;

3) позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності;

4) позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи;

5) у провадженні цього або іншого адміністративного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той са­мий предмет і з тих самих підстав;

6) справа не підсудна цьому адміністративному суду.

Копія ухвали про повернення позовної заяви невідкладно надсилається особі, яка її подала, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами. Ухвали про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви можуть бути оскаржені особою, яка подала позовну заяву.

Однак залишення позовної заяви без руху або повернення позовної заяви не позбавляють права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Відмова у відкритті провадження в адміністративній справі має місце у разі, якщо:

і) заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

2) у спорі між тими самими сторонами, про той самий пред­мет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: а) постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, б) про закриття провадження в такій справі у зв'язку з відмовою позивача від адміністративного позову або 3) примирення сторін;

3) настала смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пре­д'явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідно­сини не допускають правонаступництва.

Про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі суддя постановляє ухвалу.

Копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адмі­ністративній справі невідкладно надсилається особі, яка пода­ла позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами. Ухвала про відмову у відкритті прова­дження в адміністративній справі може бути оскаржена осо­бою, яка подала позовну заяву.

Повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого поста­новлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не до­пускається.